土地流转的政策建议

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　　【题目】浙江省各地区农村土地流转方式探究
　　【第一章】农村土地流转形式探析绪论
　　【第二章】农村地区土地流转理论
　　【第三章】农村地区土地流转现状及典型代表
　　【第四章】浙江省各县市的土地流转模式选择
　　【第五章】土地流转的政策建议
　　【参考文献】农村土地承包经营权流转问题研究参考文献
　　
   
　　第五章 土地流转的政策建议

　　5.1 模式选择的结论

　　现阶段，随着我国经济的迅猛发展，外出务工的收入已经大大超越了从事农业生产的收入，而且呈现逐年拉大的趋势，这种巨大的收入差导致越来越多的年轻农户放弃了在家务农的打算，走出农村，走向城市，留守的妇女儿童对田地无力进行有效地耕作，这就给土地的流转提供了客观条件。与此同时，国家为了保证粮食安全，解决三农问题，不断加大对农田的补贴力度，使得大规模经营的收益更加诱人。这就产生了土地流转的需求。但是考虑到我国琐碎、分散的耕地现状，如果想实现土地的规模经营，就得先实现土地流转，这就给土地流转增加了巨大动力。有需求、有供给就会产生市场，所以，众多学者从生产效率、增加农户收入的角度对土地流转、规模经营的可行性进行了大量的实证分析、研究，证明我国狭小的土地面积、布局分散不利于生产力的提高、粮食安全。也就是说，进行土地流转是有必要的。但是，我国现阶段在流转制度上、流转模式上尚未达到完善之地步。制度上，尚缺乏包括明确产权在内的法律法规，在一定程度上阻碍了土地流转的有效性和积极性；在流转模式上，模式过于单调，现阶段还是以农户经营为主，技术含量高、制度相对完善的较高水平的流转模式刚开始起步，并未得以有效、普遍的展开，距离能够较大规模的展开实践还有待时间的检验，比如绍兴模式中的土地信托模式、上海松江地区的家庭农场模式。这些土地流转模式在一定程度上促进了土地的高效利用，但是这些模式都是各地区根据自身条件制定的，并非对于其他地区都适合，比如上海松江地区的家庭农场模式有着巨大的农业补贴，这就造成该模式一般不太适合那些经济欠发达地区。

　　所以本文通过运用因子分析法和分层聚类法对浙江省各县市的流转水平进行了评价，并对各县市与上海松江、柯桥进行了对比，考察浙江省各县市是否具备了模仿二者的客观条件。经过分析可以看出，经济发达、耕地面积广阔的浙江东北部地区比较适合绍兴模式中的土地信托模式，而经济相对不是很发达的地区更适合家庭农场模式。具体而言，宁波地区的慈溪市、余姚市更加适合土地信托模式，这跟该地区经济、耕地广阔有很大关系，而宁波地区的其他地区则更接近于家庭农场模式。而比较适合农场耕作的县市主要分布在杭州、温州、湖州和台州地区，主要集中在浙江省的东部，北部和西南地区，其共同特点是经济相对发达，土地资源相对广阔。分布在南部地区的只有三个县市，分别为衢州的江山市、龙游市和丽水的缙云县，而这三个县市在该地区经济都是相对发达的县市。可以说，浙江省发达地区适合以土地信托模式进行土地流转，而相对不是很发达的地区则应该以家庭农场为主，待时机成熟以后再向土地信托模式过渡，而不宜强行推行相对比较新颖的土地流转模式。

　　5.2 农村土地流转中存在的主要问题

　　5.2.1 农户缺乏土地流转的意识

　　农户不愿意流转并不完全是由农户本身等内在因素造成的，还包括许多外在因素，主要因素主要包括：首先，土地对于农民有着特殊的重要性，部分地区的农户小农思想严重，农户不想将自己的土地经营权流转出去，害怕一旦将土地流转出去，万一外出打工找不到工作，自己将毫无生活着落，无可为生；同时，有些农民觉得农民的本分就是养地种田，将土地流转出去就是不务正业，习惯于安于现状，所以宁可粗放经营也不肯放弃土地的经营权；其次，农户担心租赁期过长，从而失去对土地的控制，损害其权益，而且考虑到有时候转出收益并不高，对于部分农户没有吸引力，所以导致流转不畅；除此之外，还有一些其他原因，比如农民无法享受正常的社会保障，致使农民不敢将土地流转出去，再或者本地区第二、第三产业并不发达，无法为农民提供足够的就业机会，这些原因都会在不同程度上造成土地流转不畅。

　　5.2.2 土地流转形式单一，主要以农户为主

　　从土地流转的经营主体来看，2009 年流向农户的土地面积为 10850 万亩，到了 2012 年则增长为 18006 万亩，增长率达到 66%,呈现出稳步快速发展的趋势。就其所占比例而言，流向农户的土地面积在流转总面积中占绝对多数，其总量甚至高于其他主体之和。这表明，在我国现阶段的土地流转中，仍然以农户经营为主，占据第二名位置的是专业合作社，其形式也多以农户经营为主。反观诸如土地信托、土地银行等流转形式，相比传统的出租等经营方式具有更好的制度优势、技术优势、资金优势，能够有效地实现市场化运作，从而提升效率和收益，因此被认为是土地流转的高级组织形式和现代组织形式。然而这些技术含量高、优势相对明显的组织形式并没有得到快速发展，也就没能有效发挥其应有的组织优势。这说明我国现阶段虽然存在各式各样的土地流转形式，但是新型的模式在规模上还无法与传统模式相比，这些新形式的土地流转模式，想要深入人心，形成规模化，除了当地有关部门的积极培育之外，还需要很多工作要做。
　　
　　5.2.3 仲裁委员会的低效率

　　近些年，为了有效应对土地流转过程中出现的土地纠纷，各地都相应地建立了仲裁委员会，加派了人手。2009 年到 2012 年间，仲裁委员会数量、仲裁委员会人员数量都有了较大增长，分别从 2009 年的 1013 个、10654 人增长到 2012年的 2259 个、30727 人，增长幅度分别达到 123%和 188%.考虑到我国土地纠纷的数量呈逐年下降之趋势，所以平均来看，每个委员会处理的土地纠纷以及每个委员会成员处理的土地纠纷也成下降趋势，2009 年为 234 件/个、22 件/人，下降到 2012 年的 99 件/个、7 件/人，降幅分别达到 58%、68%.如果不考虑农户对纠纷处理的满意度等因素，仅仅从平均数量上看的话，可以说土地仲裁委员会的效率也是下降的。2009 年土地流转纠纷总量、纠纷处理数量分别为 236630 件、215956 件，处理率为 91.26%,2012 年两者分别为 223744 件、191938 件，处理率为 85.78%,从处理率的下降这个因素来看，仲裁委员会的效率确实是下降的。

　　同时应该注意的是，纠纷的不妥善处理可能会影响附近一批农户的流转意愿，从而阻碍耕地的有效流转，应当予以足够的重视。
　　
　　5.2.4 土地流转的社会化服务缺失

　　一是土地流转市场发展较慢。总体上来看，农村地区乡、村级别的几乎没有正式的土地流转市场，更缺少资质过硬的服务平台，导致土地流转信息无法以低成本进行传递，出现有地想转出的却苦于没有转入方，而想要转入的却找不到转出方，阻碍了土地的流转，不利于土地资源的有效配置；二是要么缺乏中介机构，要么就是中介机构的质量参差不齐，有些网络平台广告信息都比土地流转信息要多。如果缺乏必要的流转需求信息，农户自行进行土地流转，这些土地流转大多是局限于熟人之间，不能让土地的效用达到最大化。所以说，中间平台的建立对于土地的高质量流转有着巨大的推动作用，尤其是值得信赖的价格评估机构，这是土地得以流转的重中之重；三是，政府部门宣传不到位。部分地区的基层干部或是缺乏必要的理论知识，或是担心在土地流转过程中承担责任，不敢也不愿意放手组织农户进行土地流转。最后，农民的社会保障机制不完善。对于转出方的农民来讲，不健全的保障机制不能解决其转出土地的后顾之忧，致使其不敢放心大胆的将自己的土地流转出去。

　　5.2.5 土地流转后出现非粮化、非农化现象

　　一些地区，土地流转的速度在快速增长，但是用于种粮的面积却呈现下降的趋势，非粮化、非农化现象严重。四川省农业厅的数据显示，2013 年底，四川省用于种植粮食作物的流转面积为 443 万亩，仅占流转总面积的三分之一，而2010、2011、2012 年的比例分别为 41%、39%和 35%,呈逐年下降之趋势。而河南省的数据也显示，部分农村地区种粮大户将流转入的耕地用于非粮耕作的比例从 2010 年的 44%上升到 2013 年的 60%.非粮化、非农化的形成动因除了当地政府部门监管不力之外，最主要的还是在于经济作物种植或者经营休闲农业的效益更高、获利更快，但是如果“粮地不粮用”成为一种常态，势必将威胁到我国的粮食安全。

　　5.2.6 流转合同不规范等因素引发的土地纠纷

　　随着我国农户进行土地流转的法律意识的加强，农户已经意识到签订流转合同对于避免双方纠纷的重要性。数据显示，我国的土地流转农户的数量呈逐年增加的趋势，2009 年流转农户为 2924 万，而 2012 年则增长到了 4439 万户，增幅达到将近 52%.随着农户的增长，流转合同也逐年增长，2009 年农户签订流转合同 1714 万份，2012 年增长到 3107 万份，增长 81%.签订合同的农户占所有流转土地的农户百分比由 2009 年的 59%上升到 2012 年的 70%.虽然农户签订的流转合同在增长，但是流转过程中出现的纠纷却呈下降的趋势。不过，从总体数量上看，其数额仍然较大，2009 年土地流转纠纷总数为 24 万，2012 年则下降为 22万。而从纠纷发生的频率来看，平均每万亩流转土地中出现的纠纷 2009 年为 16万件，到 2012 年则下降到 8 件；平均每万户出现的纠纷 2009 年为 81 件，2012年为 50 件。
　　
　　5.3 土地流转的政策建议

　　政府部门在制定土地流转之前，最需要做的是想法设法的促进农民的收入，这也是土地流转的前提。如果只是为了促进土地流转而制定相关政策，无异于本末倒置，舍本逐末。可以想到的是，当农户的非农收入大大超过农业收入的时候，在市场的运作之下，农户会自然的让出经营权，产生土地供给，有供给就会有市场，中间机构就会产生，从而解决土地流转，土地的集中会增加承包者的农业生产收入，承包者收入的提高有利于承包者反哺土地转出方，土地转出方收入的进一步提高，有利于带动更多的农户进行土地流转，进而形成一个良性循环。所以说，增加农户收入这一措施本身就是在促进土地流转。反之，当农民出去打工的收入比农业生产多不了多少的时候，再考虑到打工的工作机会可能还不稳定，这个时候农户自然不会将自己的土地流转出去。所以说，政府部门在采取措施促进土地流转的同时，不应忘记解决最根本的问题。

　　5.3.1 明确产权，确保农民的土地地位

　　从实质上看，土地流转就是土地经营权的流转，所以进行土地流转工作的第一步就应该是明确土地的使用权归属，确定农户的土地地位。只有真正赋予了农民完整的土地产权，确保其土地经营权，建立产权明晰的现代产权制度，才能减少土地流转过程中的各种纠纷；也只有真正赋予其明确的土地产权，才能真正做到农民地位的平等化、农民受益的公平性；只有真正赋予农民的土地产权，才能顺利实施以后的步骤，建立起完善的土地产权流转交易市场，使其发挥应有的作用。可以试想一下，假如土地的产权都不明确，就算建立了产权交易市场，其作用又能发挥多少？所以说，产权的明确工作是土地流转的开始，也是土地流转的基础和重点，没有明确的产权就相当于拔苗助长，必将为以后的纠纷埋下伏笔。

　　科斯定理足以说明产权的重要性，即只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，都会实现帕雷托最优。现实中，交易成本可能不会为零甚至会比较大，但是如果产权不明晰，光是谈判这一项交易成本就足以让投资者敬而远之了。反思人民公社化失败的原因。一个重要原因就是产权的不清晰，人民公社化期间，土地的产权归集体，产生的收益也归集体所有，由于产权不明确导致社员没有激励去耕种土地，于是就有了出工不出力的现象发生，最后导致人民公社效率低下，最终走向解体的命运。取而代之的是家庭联产责任承包制度，明确了产权，极大刺激了农民种田的劳动积极性，迅速提高了我国的粮食产量，这足以说明产权的作用。

　　5.3.2 建立健全中间服务平台

　　最初的土地流转大多都是熟人之间、同族之间的流转，一方面是为了土地的监督，保护耕地；另一方面也是由于缺乏必要的信息渠道所造成的。纯经济学角度来看，在风险相似，收益不同的情况下，作为理性人，追求更高的收益才是正确的选择。同样的，农户也应该在风险相似的情况下，去选择收益更大的流转方式和流转对象，而不应该仅仅局限于熟人社会。但是，现阶段土地流转过程中，中介组织尚未完全、完整的建立起来。由于缺乏必要的信息渠道，土地流转过程中就会出现流转不顺畅，交易成本和交易风险迅速提高。所以有必要建立健全中间服务机构，提高流转效率。

　　首先，培育、支持和规范土地流转过程中自发形成的中介机构和平台。在整个流转过程中，有土地的需求者也有土地的供给者，有需求的地方就会有供给，在市场的作用下，必然会产生以盈利为目的的中介机构。但是此类中介组织，质量上参差不齐，信誉不够，农户对之不够信任。对于此类机构，政府部门应该以扶持的态度进行培育，加以规范，使之能为值得信赖的平台，从而达到降低中间成本，促进流转之目的。而对于那些经济不够发达，尚不能自发形成中介机构的地方，政府可以成立专门机构，建立专门的平台，发挥同样的作用，或者应该创造条件给予中介机构发展的空间，建立多种中介模式，以利于土地的流转。

　　其次，加强中介机构的监督。鉴于我国现阶段中介机构的质量参差不齐，政府部门应该加强对其的监管，尤其是对土地评估机构及其评估人员的监管，以防出现损害农户利益的事情发生。从三鹿事件可以看出，一个公司一旦失去了信任，马上就会破产，而且再次培养公众对其的信心难如登天，所以应该在源头上予以杜绝，防止损害农户利益的事情发生。

　　5.3.3 发挥政府部门对双方的促进、保障功能

　　因为我国现有的土地流转市场尚不成熟，还做不到完全依靠市场就能解决问题的地步，再者说，市场本身这只无形的手无法兼顾公平与效率，无法有效解决类似公地悲剧这样的公共问题，所以需要政府这支有形的手去进行调整。具体来讲，政府部门应该解决公共问题，比如基础设施的建设，这些具有公共性质的设施很难仅仅依靠农户自身力量去解决，因为每个农户都有搭便车的动力。公共设施的建设对于流转双方都有好处，转出方可以拥有更好的主动权，对于转入方来讲，则更有吸引力。政府部门还应该制定相关政策，引导和鼓励双方进行土地流转。

　　对于转出方：首先，加强政策宣传，加强培养农户土地流转意识。现阶段，部分地区的农户或者由于自身小农思想严重，不肯放弃土地经营权，不敢轻易地放弃土地使用权。这显然不利于土地流转工作的进行和发展，所以需要政府部门利用其渠道优势和公信力对土地流转的好处及其政策进行大力宣传。比如通过媒体或者通过树立流转致富典范的例子，引导农户进行土地流转，达到规模经营的效果；其次，建立健全中间服务渠道，上文中已经提及，不再累述；最后，保证农户享受基本的的社会保险，解决其土地流转的后顾之忧。基本的社会保险对于转出方格外重要，因为如果没有各种社会保障，那么转出方一旦失业，就会变得一无所有，这无疑将成为社会不稳定的因素。可见，健全的社会保障对于土地流转的意义巨大，完善社会保障制度是促进土地流转顺利开展的前提条件之一。除了建立健全社会保障制度之外，政府部门还可以加强对农户进行职业技能培训，这也是解决其后顾之忧的方法之一。

　　对转入方：首先，改善农业基础设施。前文已经说过，基础设施这类的公共物品很难仅仅依靠农户自身的资金来筹建的，因为每个农户都会有搭便车的想法，从而导致资金不足。所以基础设施的筹建主要得依靠政府部门的发挥其职能，至少是协调作用。当然，如果政府资金允许的话，可以对承包达到一定面积的转入方进行补贴，这对土地流转双方都是一种激励，从而可以促进土地流转；其次，发挥政府部门的信息优势和渠道优势，帮助转入方解决具体问题。由于转入方的方式各种各样，所以其主体也比较复杂，并不完全都是由正规的企业或者合作社构成，也会有种粮大户或者普通农户，这就造成转入方的知识水平参差不齐。对于知识水平有限的普通农户或者种粮大户等需要帮助的，政府部门应该提供种植技术上的帮助，比如选派科技工作人员进行技术指导，推广新技术、新品种、防治病虫害等服务；政府部门还可以提供及时、准确的农作物市场行情，防止出现盲目跟风种植；除此之外，政府部门还可以帮助农户建立流畅的农产品销售渠道。

　　最后，做好转入户的风险预防工作。一方面，农业生产具有高风险低收益的特征，在没有规模经营之前，就算是遇到自然灾害也是很多农户对损失进行均摊，后果尚不明显。但是，一旦实现规模经营，情况就变得不同了，尤其对于单个的种粮大户来讲，其后果将更加严重。因此需要政府部门设立专门的基金对其进行保障或者说设立保险机构对其进行未雨绸缪式的保险；另一方面，规模化的经营有时会面临季节性、临时性的资金短缺，如何保障其能够借到资金也是政府需要协调解决的问题。其中一个有效的方法就是要求金融机构对于此类贷款予以政策性支持。

　　5.3.4 加强与各地区之间的交流、合作

　　由于各地区经济状况等制约因素的不同，所以各地区的土地流转模式及起步时间、管理水平等也会有所差异。所以为了在短时间内提高管理水平，起步时间相对较晚、管理水平较为落后的地区可以向流转模式相对成熟、管理水平较高的地区进行学习，尤其是对各个地区各具特色的流转模式进行观摩和学习，避免在本地区走弯路。尤其是，在信息如此发达的今天，几乎可以做到以零成本的代价做到相互交流与学习。

　　5.3.5 监督、惩治政府部门的违规行为

　　因为市场力量的不完全、不完善，可以预见的是，政府部门在现阶段土地流转过程中发挥着巨大的推动和促进作用。行政力量的干预可能会导致许多问题。

　　政府可以以作为或者不作为的方式干预土地流转。政府部门能够以种种方式干预土地流转，甚至存在权力寻租的情况。比如在拍卖过程中，政府的工作人员可能为了自身利益，私相授受，帮助某些企业中标，这样就扭曲了资源配置，没有使资源配置的效用最大化，伤害了农户的利益。又或者设立地方保护政策，禁止外省人员对本省土地的承包等等，这些都不利于资源的有效配置，从而伤害了农户的利益。所以要形成完善的举报、监督机制，保证政府的权利有所约束，同时政府工作人员要加强学习，在工作过程中保证立场的公正性、中立性，保持工作的透明性、公开性，遵守法律法规，杜绝违纪违法事件的发生。