政府招商引资行为中存在的问题及原因

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　　【题目】政府主导招商引资行为问题探析
　　【第一章】地方政府招商引资困境研究绪论
　　【第二章】政府招商引资的发展阶段与特定时期的意义
　　【第三章】政府招商引资行为中存在的问题及原因
　　【4.1】新时期政府在招商引资中的定位
　　【4.2 - 4.4】制定科学的招商方针和原则
　　【结论/参考文献】地方政府招商引资工作开展研究结论与参考文献
　　
　　三 政府主导招商引资行为中存在的问题及原因

　　（一） 政府主导招商引资中存在的问题。

　　1. 政府操纵招商引资。

　　现阶段政府在招商引资过程中发挥着重要作用，其主要介入方式是通过制定相关优惠政策，左右招商引资的成功率，并调节产业发展结构。一方面，政府通过举办经济座谈会、团队考察等方式，组织、参加、调配各种招商引资推介会和市场引资平台等活动，将地区特色和环境优势等对外宣传推广，促进项目签约落地投产。一方面，上级政府将招商引资任务分解至下级政府，并通过绩效考核的方式，督促下级政府完成招商引资目标。无论是政府自己举办，还是参与其他地区的活动，大部分招商引资活动的对象是企业，都是政府占据主动地位，都需要付出巨大的人力和财力。

　　2. 干扰了地方整体经济和公平的市场秩序。

　　在经济较不发达地区，当地自身产业体系不完善，客观环境较弱，相应的配套基础设施几乎没有，很难吸引资本注入，因此短时间内政府只能通过政策扶持的方式进行招商引资，例如土地、税收和服务优惠等。这种刻意吸引外资的方式使得市场竞争的有序性遭到严重破坏。特别是各相邻地区之间为争夺项目重复建设、恶性竞争，甚至出现零地价和无视税收法律的现象，严重破坏了当地经济的和谐有序发展。

　　此外由于地方政府掌握行政权力，能够调配资源要素，因此往往制定不合理的扶持政策，差别化对待项目单位。例如为大项目制定更加优惠的土地和税收政策；而中小企业和乡镇企业往往由于规模小、贡献的 GDP 少、创造的税收少和发展潜力小等原因，并不容易受到政府关注，难以真正享受到既定优惠政策，更阻碍了其进一步发展壮大。

　　这些现象都体现出政府主导破坏了市场公平，影响了市场经济的有序发展。

　　3. 滥用行政资源损害政府公信力。

　　在招商过程中，政府滥用行政资源，对客商违规许诺，开"空头支票",并强制性地干预当地群众的正常生活和经营，使政府公信力面临着"内忧外患"的局面。近年来，政府滥开"优惠条件",引发了一系列问题。有的在招引时热情逢迎、随意表态，签订协议后却设置重重障碍，优惠条件不能兑现，让投资人进退维谷，叫苦不迭；有的无原则妥协，廉价出卖地方资源，通过行政方式进行强买强卖，无视被拆迁者权益；对于不符合环保要求的企业并不采取必要的惩罚手段，对外资企业忽视劳动者利益的现象置若罔闻，姑息迁就；有的地区开发区、园区泛滥，恶性竞争、"空壳化"、"垃圾化"现象屡见不鲜；有的越权乱圈占土地，免交土地使用权、出让费，土地价格一元一亩，造成土地闲置、耕地锐减、土地结构不合理，国土资源遭掠夺，国有资产大量流失。个别领导干部为了个人的政绩和利益，滥用权力招商引资，阻碍了当地经济发展，使政府形象一落千丈。

　　在政府的招商引资工作过程中，适当给予外来资本一定的政策优惠是可以的，对于发展潜力大、愿意扎根的外商也可以考虑减免优惠等，但这些政策优惠并不应该忽视环境保护和民众利益。事实上政府没有节制的优惠政策并不能创造出和谐公平的经济发展环境，更不能够赢得民众的心，甚至在某些方面对外来投资者也造成伤害。

　　4. 形式主义问题依然存在。

　　政绩从本质上可以分为显性和隐性。隐性政绩主要有解放思想，转变观念，科学决策，人才培养，社会环境和谐等，显性政绩主要是 GDP 增长，是引资数额与规模，更直观更形象，更容易衡量和被认可。因此政府更重视旧城改造、新区开发、地标建设等形象工程、面子工程，却背离了当地的实际需要。尤其是招商引资作为一项任务强行执行的时候，分配到各个部门必须完成一定的指标，给各个部门造成压力，从而出现了形式主义、弄虚作假。

　　（二） 政府招商引资存在问题的原因1. 政府在招商引资中的职能错位。

　　政府在招商引资中的职能错位是相对于市场经济而言的，安德鲁海伍德认为，市场经济下的政府，应该是"裁判员",而不是"运动员"的角色，但是我国很多地方政府却承担了"裁判员"和"运动员"的角色。事实上政府在招商引资过程中，常常不能够正确把握自身应地位，经常出现干预较多的现象，特别是在政绩评估压力下，地方政府通过加大招商引资规模和提高经济座谈会举办概率的方式，强行进行招商引资工作，甚至通过设立奖励资金和扩大政策优惠的方式，鼓励中介组织进行招商。这些举措都不可避免的造成人力、财力和物力的投入，提高了支出成本。地方政府只有首先改善地方投资环境，加强配套基础设施建设，合理制定政策方针，才能真正吸引外来投资者的目光。

　　上级政府部门将招商引资作为工作任务下放至下级政府部门，是不合理的干预，下级政府迫于压力，只能给职能部门定任务、定指标，限定期限等。从省级到市级，再到县级，乡镇级，甚至村级，都有招商引资的目标，各级政府又将任务分解到各个部门，比如司法部门、教育部门等，各个部门绞尽脑汁，分散工作精力，很多本职被忽视。更有甚者，一些配套的社会资源被浪费，比如建成的工业园没有企业入驻，成为空城、鬼城。

　　2. 招商引资缺乏科学的规划和原则。

　　政府缺乏科学规划导致政府招商引资损害了地方经济利益。首先，由于缺乏合理规划，政府主导的招商引资从时间和费用来看，效率极为低下，甚至产生负效应。其次，由于缺乏原则，一些地方政府通过拉关系、贿赂等非正当关系进行招商引资，违法违规出台优惠政策，并不断许诺，注重短期行为，引进一些高污染、高能耗、低效益的企业，同一地区重复建设同类型的工业园区、开发区，造成了资源的浪费，招商直接成本增加。

　　最后此种形式的补贴对市场公平性造成了冲击，破坏了市场发展的有序性，其中照顾政策能够吸引内陆企业前往东部发展，这种方式并不是照顾政策的本意，也不利于中西部的经济发展。

　　政府之所以缺乏科学合理的规划一方面是因为思想上认识不足，一方面是因为人才的缺乏，行政的区划和考核的独立性使得地方政府视野狭隘，以各自利益为中心，其规划也是以小区域范围内的利益最大化为目标，从而忽视并损害了地区和国家的利益，第二，腐败使得各个岗位充斥着无能的人，导致人才的匮乏，因此地区发展规划缺乏科学性。

　　3. 绩效考核体系不合理。

　　政府缺乏合理的绩效考核体系导致了腐败和恶性竞争的出现。一直以来，我国地方政府将经济发展的标志 GDP 作为主要考核依据，即便是近几年有些地方已经改变这种状况，但是总体来看，GDP 为主的考核依然占主要地位，尤其是经济落后地区更加突出。

　　招商引资行政化，指标化，任务层层下达，按照计划经济的思想对在职人员进行考核。

　　为了完成指标任务，地方政府招商引资不做科学规划，搞形式主义、弄虚作假，数字泡沫化，达成意向也算完成招商引资任务，不能形成实际投资，同时引进了很多重污染企业、夕阳产业和落后产能，损害了地方的长远发展。

　　4. 监督约束机制不健全。

　　（1）约束机制不健全。

　　首先，资本投资项目缺乏约束性。地方政府由于受到上级政府的政绩考核压力，只能加大招商引资力度，甚至通过刻意放宽政策等方式，吸引附加值较低、环境污染较大和合理性较差的企业入驻，一些重型污染企业、假冒伪劣产品生产厂家和非法活动公司也通过改头换面获得地方政策支持，并享受政策优惠，这些隐患不光破坏了市场的和谐发展，对于地方稳定也有着不利影响。其次，招商引资的负责人缺乏制约。地方政府即便是引入了破坏市场、影响环境和社会的企业，也不容易被追究责任，这种并不完善的惩治机制并不能约束招商引资工作中的不合理因素。

　　（2）中央政府监管不力。

　　目前中央对于地方政府招商引资的政策束手无策，这源于 20 世纪 80 年代，以经济发展为核心的国家政策为了扩大招商引资数量，轻质量的行为，当时承诺了一些优惠政策几十年甚至百年不变，随着环境的变化，中央政府虽然意识到招商引资中的问题越来越突出，但是为了保持政府的公信力，也只能遵从地方政府的政策，尽管 2014 年出台了 62 号文件1,但是这个文件随后又被 25 号文件2替代，这说明中央政府对于地方政府的招商引资行为进退两难，监管难，约束难。中央政府对于地方政府出台的种种破坏市场有序性的扶持方针，缺乏必要的监督机制，也难以阻止这些方针的实施。