地方政府在招商引资中的角色定位和作用分析

摘 要

　　改革开放三十多年来，我国社会发生了日新月异的变化，经济总量超过德国跃居世界第三，这其中招商引资工作发挥了重要的作用，功不可没。随着改革开放和现代化建设的不断深入，科学发展和以人为本的理念日益深入人心，而在招商引资过程中，不少地方政府存在着角色错位、越位、缺位的现象。地方政府的角色如何定位成为直接影响招商引资工作成败的关键因素之一。基于对国内外招商引资相关回顾的基础上，找出目前我国招商引资中存在的主要问题，同时借鉴A市政府成功的招商引资经验，提出了从制度到实践层面的建议，以期为地方政府招商引资工作提供有益的参考和借鉴。

　　关键词：地方政府 招商引资 角色定位 作用

Local government's in attracting investments role localization and function analysis

Abstract

　　Reform and open for more than 30 years the change altering from day to day happened inour country society， economic outputs exceed Germany jumping over the residence worldthird，among them， this attracts investments working having brought the important effect intoplay， the contribution cannot be left unrecognized. But ceaselessness is thorough with thereform and openness and modernization drive， develop and people-oriented idea of sciencegains more and more popularity， phenomenon causing money to there be existing the rolemalposition， offside， vacancy place in many local government in process in move merchant.How the local government role fixes position becoming one of the key factor having directimpact to move merchant attract money job success or failure.Based on the domestic and foreign attracting investments related review's foundation，discovers the subject matter which in present our country attracting investments exists，simultaneously profits from the A city municipal government successful attractinginvestments experience， proposed from the idea, the system to the practice stratificationplane's suggestion， provides the beneficial reference take the time as the Local authorityattracting investments work and uses for reference.

　　Key words: Local governments；Attract investments； Role localization； Effect

目 录

　　1.绪论
　　1.1 问题的提出
　　1.2 资本的相关分析和招商引资的概念界定
　　1.3 相关研究综述
　　1.3.1 政府角色相关研究
　　1.3.2 有关招商引资中地方政府作用的相关研究
　　1.4 我国地方政府招商引资问题研究的意义
　　1.4.1 现实背景
　　1.4.2 政府招商引资问题研究的现状及缺陷
　　1.4.3 地方政府在招商引资中的重要性
　　1.5 本文的理论视角,研究方法和逻辑框架
　　2.招商引资的相关回顾
　　2.1 国外地方政府推动招商引资的若干介绍及相关启示
　　2.1.1 国外地方政府推动招商引资的若干介绍
　　2.1.2 国外地方政府推动招商引资的主要特点和成功经验
　　2.2 我国招商引资发展的相关回顾
　　2.2.1 我国招商引资的成就
　　2.2.2 我国招商引资存在的主要问题
　　3.A市政府招商引资的相关分析和介绍
　　3.1 A市政府招商引资现状
　　3.2 A市政府招商引资中角色定位的有益经验
　　4.地方政府在招商引资中角色定位和作用分析的对策建议
　　4.1 转变招商引资的理念
　　4.2 加强制度和体制创新
　　4.3 政府有效的宏观调控
　　4.4 营造良好的市场环境与平台
　　4.5 服务企业与社会
　　4.6 多元部门的参与与合作
　　4.7 角色定位：掌舵而不是划桨
　　结 语
　　参考文献

　　1.绪论

　　1.1 问题的提出

　　改革开放三十多年来，我国经济建设实现了持续、快速、稳定增长，这其中招商引资工作发挥了重要的作用，功不可没。招商引资因其机制灵活、规模速度和效益显着，成为振兴地方经济的重要形式。招商引资在为社会经济带来巨大变化的同时，也产生了一连串经济问题，引发了一系列社会矛盾，像工业园区遍地开花，大片良田闲置浪费、滥用土地，环境污染严重等，对此我们要有足够的认识，并应未雨绸缪，及时加以解决规避。为此，必须对招商引资中政府的角色进行重新认识并加以合理定位，继而找到完善招商引资工作的对策，如转变理念、加强监管、优化环境、强化引导等。按照科学发展理念的要求，不断深化招商引资，更好地保持和促进经济社会持续健康快速发展。

　　招商引资是一项十分繁杂的系统工程，影响它的因素很多，各地区、各部门必须首先立足本地的资源基础、产业基础、人才基础，不断整合区域内与区域间的资源优势，分析国际国内的产业发展态势，制订符合本地区实际情况的发展规划，逐步形成本地区的核心竞争力，招商引资工作才可实现长足发展，并给地区经济带来活力。

　　1.2 资本的相关分析和招商引资的概念界定

　　资本作为一种流动最频繁，最基本的生产要素，对区域经济的发展具有极为重要的作用。近年来已有多位学者对东中西部区域间的资本流动进行了研究，基本的结论是，经济发达地区的资本流动性要强，而经济欠发达地区的资本流动性要弱。比较优势理论认为，在某一生产函数不变的前提下，在区域内某种生产要素越稀缺，该要素价格就越高，反之则该要素价格就越低。资本是一种重要的生产要素，也具有要素价格。新古典理论假设自由竞争的存在和生产要素能够充分流动，认为资本在区域间的流动会自动调节并且达到均衡状态，从而使各个地区资本的边际效率相等，并最终使地区间的经济差异消除。

　　资本的本质特征就是“增值”。要体现这一点，就需要将“投入”与“产出”进行比较，将“成本”与“收益”和“利润”进行比较。“运动”就是资本的重要属性之一。离开生产、流通运动，资本是无法实现增值的。资本流动实质上是生产要素在某些经济变量发生变化时的再配置过程，通过资本在我国东西部地区间的再流动配置，不仅能为两地带来更大的经济效益，增进地区福利，推动各个地区经济增长，而且也能够有效缩小我国地区间的经济水平差异。

　　投资，被经济学家喻为经济增长的主引擎。一个地区经济要发展，当然离不开投资。

　　随着一个地区经济发展，地区的资源（包括资金，项目，人才等）会出现稀缺现象，同时地区固有资源的开发能力有限，便会不能适应经济总量扩张的需求，引起经济增长乏力。此时地方政府就要大力增加投资，招商引资便是增加投资最有效的方式。

　　什么是招商引资?招商的“商”是指投资者、客商和国内外企业；引资的“资”是指资本，包括外资与内资。招商引资的实质就是通过一系列的工作将区域外的资金和项目等引进来，加快当地经济发展。招商引资概念的提出最早是在利用外资领域。通常两种理解，分别是狭义上的政府直接干预市场的经济行为， 以及广义上的包括政府为招商引资提供公共服务和制度环境的一切活动。

　　曾经在相当长的时期内，人们认为只要具备一定的土地资源、优惠的政策以及便宜的劳动力，就可以吸引投资者，就是招商引资了。简言之，用土地资源、优惠政策、便宜劳动力换取投资者的投资，就是招商引资，其交换的过程就是招商引资的过程。显然这一概念涉及的范围和内容比较窄，所以，被称为狭义的招商引资概念。其中，以“招商引资是引导土地资源或项目从招商者手中到达投资者或使用者手中的一切经营活动”的定义最为普遍。十分明显，这一定义只是把招商引资看成是一门研究在流通领域内商品简单交换和分配的学科。

　　广义的招商引资的概念，是随着招商引资内容体系的发展而逐渐形成的。我们可以从以下几个定义或表述中看出其核心内容的发展。

　　定义一：一个经济开发区如果要生存、发展和赢利，就必须有意识地根据投资者和使用者的需求来安排项目和规划经济开发区规模。这一论述明显的突破了早期的理论，把招商引资研究与经济开发区项目的开发决策直接联系起来，揭示了招商引资研究对象的新内容。

　　定义二：招商引资是建筑在如何满足投资者利益的基础上，适应投资需求而提供项目和相应服务的整个经营活动。

　　定义三：招商引资是创造和传递新的生活标准，是经由交易的程序，满足人类需要与欲望的活动。

　　随着市场经济的发展，投资者投资的交换需求不仅仅局限于土地资源、优惠政策、便宜劳动力上，而是扩大到对其他经济资源上，招商引资活动是用全部的经济资源同投资者投资行为的结合或交换过程。因此，广义的招商引资是指利用一切可以利用的经济资源吸引投资者的经济行为，招商引资研究的就是这一个广义的概念。

　　1.3 相关研究综述

　　1.3.1 政府角色相关研究

　　谈到招商引资，就不得不提在这一活动中扮演重要角色的地方政府。那究竟什么是政府角色？着名学者彭澎对此做了相应的表述，认为“政府角色是将政府人格化来定位其功能作用。”政府的职能决定了它的角色定位,所谓角色定位,就是指地方政府应该做什么,不应该做什么。据此,地方政府在招商引资中角色的正确定位应该是:当地产业政策的制定者；投资环境的营造者；市场秩序的监督者和维护者；公共产品的提供者。

　　现代市场经济条件下的政府应当是有限政府，即政府的职能应限定在市场调节失效的方面，凡是能够通过市场机制的自发调节实现资源合理配置的地方政府就不去干预。

　　招商引资的主体不是政府而是企业，至于政府的职能作用，应当是制定规范、管好市场、制定政策、吸引人才，让这些人才按照政府制定的市场规范去招、去引,并尽力去创造一个良好的投资环境。

　　进而苏州大学政治与公共管理学院学者孙健把政府在招商引资中的角色目标定位为:

　　(1) 服务型政府； (2) 规范政府的服务流程与标准，构建“顾客导向型”的服务模式； (3)塑造“亲商”的政府形象,为企业提供服务；(4) 简化办事程序，建立高效政府。上述学者的观点都无一例外的指出，市场经济条件下，政府在经济活动中，尤其在招商引资活动中，应逐步让位于企业和其他组织，因为它们才是市场的主体，政府不能越俎代庖，要懂得适时进退。

　　在经济社会中，政府的位置应是管理者，其职能是制定发展规划，设定行为准则，维持经济运行秩序，创造良好环境，而不应该是经济活动的具体行为人。综合以上学者观点我认为随着市场经济体制的逐步完善，社会发育程度逐步提高，政府的角色应由招商引资主体向引资服务者转变，充分发挥企业和社会组织的自主性、能动性，运用市场运作而不是行政干预的方式进行招商引资，政府则转而承担包括公共物品的供给、产业政策的制定、法律法规的完善等职责。逐步与国际接轨，从直接干预企业和经济发展的角色中退出来，让企业自己通过市场机制来选择投资和市场。

　　1.3.2 有关招商引资中地方政府作用的相关研究

　　招商引资是改革开放的产物，是富有时代特征的经济行为，是发展经济的助推器，是市场经济的催化剂。招商引资的作用不言而喻，但没有地方政府的参与，又往往不行。

　　在地方政府招商引资作用上，国内学者有着不同的认识：

　　浙江大学学者方芳认为地方政府在招商引资中的作用,主要表现在八个方面:一是提供信息。即将本地的社会经济发展的基本数据、市场环境、区域优势等信息收集汇总、加工整理、综合编篡, 提供及时、可靠、全面、完整的招商引资信息；二是设定政策。地方政府向外来投资者提供本地特殊的优惠政策，基本导向是提供市场机会和利润空间， 在信贷资金、土地使用权、劳动力、产权等生产要素配置和产品销售方面提供优惠条件，在税费负担方面给予减免优惠待遇；三是遴选项目。根据市场前景、本地资源优势、利润水平、政策导向等因素，选择对于外来投资者有吸引力的项目, 作为重点项目，给予“包装”推介；四是宣传推介。通过举办会展、组团访问、电子政务、新闻媒体等大力宣传，提高传播效应， 引起社会关注， 产生良好反响；五是促成合作。通过牵线搭桥，沟通协调， 使区域内外的企业建立和发展良好关系；六是便捷服务。在办理有关注册登记手续方面， 发挥行政服务中心功能，提供“一站式服务”，简化办事手续，提高办事效率，为外来投资者排忧解难；七是维护权益。运用行政手段和法律手段，切实保障外来投资者的经营环境和合法权益，打击和制止对外来投资者的非法侵害；八是奖励表彰。营造招商引资的良好氛围。

　　郑州大学冀聚良学者的观点就显得比较简洁，他认为地方政府的作用有四点:第一，信息中枢作用。地方政府可以凭借着自身的权力优势和管理职能，可以将本地经济社会发展的统计数字、发展环境、资源优势、区位优势、优惠政策、投资项目、合作需求等信息汇集起来，再经过加工整理，对外提供及时、可靠、全面、完整的招商引资信息。

　　同样，也能够及时、准确地收集外面的各种经济信息向内提供。第二，政策导向作用。

　　招商引资是一项政策性、实践性很强的工作，作为地方政府向外来投资者提供本地特殊的优惠政策，基本导向是提供市场机会和利润空间，主要是在信贷资金、土地使用、劳动力资源、产权归属等生产要素配置和产品销售等方面提供优惠条件，在税费减免上给予优惠待遇，形成与其他地方政府在招商引资政策方面的相对优势。第三，宣传推介作用。地方政府根据市场前景、本地资源优势、利润水平、政策导向等因素，选择出符合本地实际且对于外来投资者具有吸引力的项目，凭借自己区域管辖者的地位，按照国际标准，进行“包装”。由于政府媒体具有一定的权威性和准确性、可靠性，“包装”后的项目，对外宣传理所当然地要由政府来部署和组织实施。第四，提供服务作用。地方政府因为拥有公共权力，有能力为外来投资者提供方便、快捷的行政服务。如在办理有关注册登记手续方面，发挥地方行政服务中心功能，提供“一站式”服务，简化办事程序，提高办事效率，为外来投资者排忧解难。

　　还有一些学者认为招商引资促进了非公有制经济的发展，促进了经济、技术、人员、信息流通，促进了城市建设的发展，促进了人的思想观念和社会风气的变化，提高了干部市场经济管理水平，培训了一大批市场经济管理人才。

　　综合以上学者观点我认为地方政府在招商引资中发挥着十分重要的作用。主要有：

　　调控宏观经济，弥补市场失灵；维护市场秩序，实现公正、平等；为企业提供各种服务，使企业取得最佳的经营效果；为经营者提供政府补贴、政府鼓励(如退税、贴息)、优惠贷款等经济利益， 降低企业成本。

　　1.4 我国地方政府招商引资问题研究的意义

　　1.4.1 现实背景

　　经过 30 年多年的改革开放，我国已初步建立起市场经济体制；加入世贸组织，更要求我们必须严格遵守世贸组织的有关规则；又目前国际金融危机逐渐蔓延至实体经济领域的情况下，这种内外环境的变化，客观上都要求政府应转变自己在招商引资中的角色，由招商引资的主体变为招商引资的服务提供者，充分发挥企业和社会组织的自主性、能动性，运用市场运作而不是行政干预的方式进行招商引资，政府则转而承担包括公共物品的供给、产业政策的制定、法律法规的完善等职责。

　　1.4.2 政府招商引资问题研究的现状及缺陷

　　招商引资是社会分工和市场经济快速发展的必然产物，为适应市场经济迅速发展起来的一门关于如何有效吸引资金和技术的经济与管理相结合的研究方向。在历史发展的初期，由于条件所限，招商引资研究很长时期只停留在个人的经验水平上。直到 20 世纪末的最后几年，招商引资的研究才逐渐成为一门独立的研究领域，目前仍处于继续发展和完善阶段。

　　在国内，招商引资的研究是在中国计划经济向市场经济过渡时期产生和迅速发展起来的。研究招商引资问题始于 20 世纪 80 年代初。早在 1984 年，邓小平即提出全世界的“宁波帮”建设宁波。1993 年又指出中国“独特机遇”论:“希望你们不要丧失机遇。对于中国来说，大发展的机遇并不多。中国与世界各国不同，有着自己独特的机遇。比如，我们有几千万爱国同胞在海外，他们对祖国做出了很多贡献”。这段时期，大部分招商引资活动都是比较盲目的，招商引资主体并不完全知道投资者需求和投资竞争；招商引资研究狭窄，只限于土地批租和招商引资宣传。20 世纪 90 年代中期以来，特别是 1997 年亚洲金融危机爆发后，招商引资研究逐渐受到各方面的影响，各种流派的不同观念和研究方法相继出现，逐渐形成了招商引资研究的概念以及研究体系。但是，直到这个时期，招商引资研究仍然上只局限于研究招商主体的项目招商、宣传和招商组织和策略等内容，还没有超出以招商者为主的框架。

　　随着中国加入世界贸易组织，新的形势向招商者提出了新的课题，要求招商者必须首先学会判断和分析投资者的需求，并据此创造和提供适宜的项目，保证招商者和投资者之间的“潜在交换”得以顺利实现。否则，即使招商者本身经营水平再高，投资项目增长再快，也会由于项目不符合投资者的需求，不能满足投资者的欲望，最终导致不能顺利招商，项目积压成堆、资源空置、效益不佳。在这一新认识的推动下，招商引资研究的内容正向新的广度和深度发展，新的理论和观念不断涌现。“以投资者为中心”的新观念代替了“以招商者为中心”的旧观念。招商引资的研究进一步与经济学、心理学、统计学、社会学、政治学、系统学等应用科学以及信息技术相结合，发展成为一门新兴的综合性研究领域。

　　1.4.3 地方政府在招商引资中的重要性

　　首先，地方政府参与招商引资能实现自身利益的最大化。招商引资可以同时实现地方政府追求可支配财政收入最大化的目标和垄断租金最大化的目标，并且地方政府可以从中持续获利，通过招商引资扩大财政收入源泉。同时，地方政府所进行的招商引资也带来了公共利益和社会福利的改善，可以优化地方的市场结构，能够在地方的就业、消费、教育、生活等各方面带来明显改善。

　　其次，地方政府参与招商引资可以克服部分市场失灵。作为市场主体的个人和企业组织的招商引资既要投入大量成本，又要承担相当风险。而在产权制度不完善的情况下也没有明确的预期收益;同时还会带来负面外部效应，容易产生难以预测的风险。这样，市场失灵的问题也就不可避免地存在，从而也就促使地方政府要介入市场，因为地方政府在经济活动中的视野要比市场主体广阔得多。因此，政府参与招商引资活动也就顺理成章，势在必行。

　　应该说，地方政府直接参与招商引资，在改革开放初期，乃至整个转轨时期的确发挥了重要作用，如果没有政府的组织、领导和直接参与，就不会有改革开放的大好局面，就不会出现万商云集，投资者多国化，投资来源多元化的格局，区域经济也不会有今天的繁荣局面，地方政府在招商引资中的重要性不能也不应该忽视。

　　1.5 本文的理论视角,研究方法和逻辑框架

　　本文的理论视角主要来自于新公共管理理论以及其中的政府角色理论，服务行政理论和地方政府理论。本文紧扣当前招商引资这一热点问题，在借鉴现有招商引资问题分析研究成果的基础上，通过理论与实践的研究分析，将地方政府在招商引资中存在的问题上升到一定的理论层次，倡导地方政府在招商引资中，要遵守市场经济规律，有进有退，摆正位置，并相应提出今后地方政府在招商引资中的改进对策，以供参考。

　　通过理论研究与实例分析，发现地方政府在从事招商引资工作的过程中，存在明显的问题和不足，主要表现在地方政府招商引资理念落后，方式简单、急于求成，竞争无序、滥用土地，破坏环境严重等，进而运用行政管理学相关理论，提出地方政府完善招商引资工作的对策，如转变理念、加强制度和体制建设、优化环境、强化引导、制度创新等。

　　本文的逻辑框架：第一部分主要是相关概念界定、相关研究综述、研究意义；第二部分是关于国内外招商引资的相关回顾；第三部分是A市政府招商引资的相关介绍与分析；第四部分主要是地方政府招商引资角色定位和作用分析的具体对策建议。

　　2.招商引资的相关回顾

　　实践证明，发展靠投入，投入靠项目，项目靠招商。招商引资随成为实现工业跨越式发展的战略选择、重要举措和必由之路。目前，世界各国政府普遍认识到吸引外资在本国经济发展中的重要作用，为此都相应采取了一系列措施，使本国社会经济发展取得了长足的进步。

　　2.1 国外地方政府推动招商引资的若干介绍及相关启示

　　2.1.1 国外地方政府推动招商引资的若干介绍

　　根据国内外相关文献资料的查询，发现国外地方政府参与招商引资的发展较早，且相关配套设施比较齐全，有些好的经验值得中国借鉴。

　　美国对外来投资的管理参照对美国企业的相关规定。这种中立政策的核心就是国民待遇，即外国投资者的待遇等同于美国国内投资者。在通常情况下，外资既不会因政府相关政策面临比美国企业更多的障碍，也不会获得比美国企业更多的特殊优惠。一般而言，地方法是各州对企业实行的一般法规，对外资主要持鼓励态度。[1]

　　在德国，对外国资本基本实行“国民待遇”，在税收和投资激励方面同德国企业没有区别。德国的一整套投资促进措施包括投资津贴、优惠贷款和提供担保等。投资津贴可以现金支付，也可以抵税方式实现。投资津贴免征税，可以用于 25%的新设备采购和 12.5%的新楼工程费用，对外资的吸引力仍非常大。

　　英国在招商引资方面已有很长的历史。英国一直特别欢迎那些能扩大就业机会和具有最新技术能力的企业投资。帮助和促进外商到英国投资的主要机构为英国工业部的投资局(IBB)，它会同地方政府对外商在英国经营业务寻找最可靠的伙伴和最好的地点进行指导，和各国使馆、领事馆保持联系。任何外国企业与投资者如希望在英国投资，可从该机构获得各方面的资料和指导。在英投资者可享受到的鼓励和优惠:一是市场方面,由于英国为欧共体成员，其产品可免税输入欧共体其他成员国。二是政府补助,政府对于有利国民经济发展的特别是有助于发展特别工业行业的投资给予补助金。三是金融服务，通过伦敦这一国际金融中心，外国投资者可获得良好金融服务。四是税收优惠，外企的固定投资，可 100%免征当年的税。工业厂房的基建可在第一年减免 74%的税，以后每一年减免 4%。有关研究和发展方面的基建可全部免征第一年的税。五是地区鼓励，在政府指定工业区内投资设厂，政府提供不同比例的补助金。

　　90 年代以来，印度政府对外资政策进行了重大改革，大幅度放宽了投资领域，放松了对外资股权的限制和外汇管制，减少了对外资企业的干预和对本国中小企业的特别优惠条件，以促使内资企业和外资企业公平竞争。除各类优惠政策外，印度政府致力于简化审批手续。政府实行“单窗口制”以简化手续，节省时间，加速外国投资流入。

　　2.1.2 国外地方政府推动招商引资的主要特点和成功经验

　　上述国家和地区招商引资主要通过建立和发展以本国企业为核心的科技研发性的内生型经济技术开发区。这些开发区招商引资的特点是：在政府参与下，以本国产、学、研力量结合的方式，以科学技术创新与应用为主要目的，注重创造良好的科学研究环境，注重吸引和培养科技人才，并注重建设政府扶助政策环境，投融资环境以快速便捷的交通和信息网络环境，区内企业之间相互联系相互依赖，共同运动行成一个有机整体，通过招商引资产生了科技型工业企业的产业集聚效应，科技型经济开发区的招商引资为发达国家进入知识经济时代做出了重要贡献。如美国着名的“硅谷”、法国的“索非亚?安蒂波利斯科学园区”、日本的“筑波科学城”、俄罗斯“新西伯利亚科学城”、英国“剑桥科学公园”

　　等。还有一些国家招商引资往往是以国外企业、国外投资、国外技术为先导，以自由贸易区、出口加工区、保税区等加工型园区为主形成的外生型经济技术开发区的招商引资实现的。这些国家采取的是：政府主管，参与规划，并实施管理，实施优惠政策，大力改善投资软硬环境；设立各种园区对本土资源进行整合，并以此作为吸引外资的有力平台，由劳动密集型的低附加值的出口加工企业集聚逐步转向科技型、生产高附加值产品的企业集群。

　　2.2 我国招商引资发展的相关回顾

　　2.2.1 我国招商引资的成就

　　改革开放三十多年来,我国利用外资取得了举世瞩目的成就。自 1992 年起我国已连续16 年成为世界上吸收外资最多的发展中国家。2002 年我国全年实际吸收外资 527 亿美元，首次超过美国,成为吸收外商直接投资最多的国家。据商务部统计，2003 年 1~12 月,全国新批设立外商投资企业 41 081 家，比 2002 年增长 20.22%；合同外资金额 1 150.70 亿美元，同比增长 39.03%；实际使用外资金额 535.05 亿美元，同比增长 1.44%。2004 年 1~12月全国新批设立外商投资企业 43 664 家，合同外资金额 1 534.79 亿美元，实际使用外资金额 606.30 亿美元，分别比上年增长 6.29%、33.38%和 13.32%。2005 年 1 到 8 月，全国新批设立外商投资企业 28 393 家，同比下降 1.03%；合同外资金额 1 127.06 亿美元，同比增长 20.69%；实际使用外资金额 379.93 亿美元，同比下降 3.02%。2006 年,全国新设立外商投资企业41 485 家，同比下降5.76%；实际使用外资金额694.68 亿美元，同比下降4.06%。2007 年1~11 月，全国新批设立外商投资企业34 419 家，同比下降7.02%；实际使用外资金额 616.74 亿美元，同比增长13.66%。利用外资的质量大大提高。截至 2007年底，全国累计批准设立外商投资企业63.2 万家，累计实际使用外资金额 7630 亿美元。

　　2.2.2 我国招商引资存在的主要问题

　　招商引资说到底是一种市场行为、经济行为，应该是“政府搭台，企业唱戏”，而现实情况是政府一直充当招商引资活动的主角，由此带来了一系列严重的问题：

　　一是招商引资理念落后，方式简单。部分地方政府招商引资理念落后，缺乏长期的产业定位和战略规划，致使这些政府在招商引资过程中存在一定的盲目性和急功近利的短期行为，明显存在重量轻质的价值取向。

　　二是地方政府盲目竞争、破坏了宏观经济的协调与稳定，加剧了经济运行秩序的混乱。由于各地资金的有限，使各地政府在招商引资中出现互相竞争的局面，竞相以税收优惠、土地优惠来抢资金、夺项目，完全置国家宏观调控于不顾，盲目攀比速度。在“搞活经济”的同时，也带来了经济运行秩序的混乱。

　　三是滥用土地，破坏环境严重。各地方政府为吸引外商，往往置国家土地法律于不顾，越权乱圈土地现象十分普遍；有些地方政府为了完成招商任务，引进了一些高污染、高耗能的项目，严重破坏了当地的生态平衡。

　　四是助长了寻租和腐败，造成政府信用危机。公共权力是寻租和腐败的直接源头。

　　政府干预经济会诱发，政府招商引资则进一步增大了权力寻租的机会。为了引进外资，彰显政绩，不少地方政府对外商许诺了连政府自己都知道难以兑现的优惠政策，极大的损害了政府的公信力。

　　上述问题的出现，无不与政府角色的“越位”、“错位”、“缺位”有关。

　　有鉴于此，我们必须根据市场经济发展的要求，重新定位地方政府在招商引资中的角色，真正做到退出越位、纠正错位、补足缺位，有所为又有所不为。地方政府应该在宏观导向上“角色到位”，在具体操作中“权力隐后”充分发挥政府的宏观调控功能，转变思想观念，优化投资环境，提供公共服务，加大政策扶持，引导各地方企业推进招商引资工作。

　　3.A市政府招商引资的相关分析和介绍

　　3.1 A市政府招商引资现状

　　A市地处中国经济最发达、最具活力的长三角经济带的中心，承得天独厚之自然禀赋，处于上海、南京、苏州、无锡等 10 多个工商业发达的大中型城市环抱之中， 在 80公里辐射半径之内拥有现实而巨大的市场。随着区域经济一体化进程加快，A市经济与周边融为一体，形成优势互补、错位发展的格局，招商引资工作也取得了长足的进步。

　　A市政府以“产业错位发展”的科学战略全力打造国家级江苏A市经济开发区、省级东南经济开发区和A市高新技术产业园“三大板块”。围绕全力以赴推进招商引资、招商选资和项目建设，突出“引外资”跳出国门看世界、结交真客商、大客商、招引大项目并致力于发展科技含量高和汇聚产业链上下游功能配套水平的提高大做文章。

　　A市招商引资起步于 20 世纪 80 年代，通过多年的努力，进入 90 年代以后，招商引资工作突飞猛进，有力地推动了A市县域经济的发展。到目前为止，全市已有世界 50多个国家和地区的 1900 多家企业来常投资。其中包括美国杜邦，英国皮尔金顿，法国阿托菲纳，芬兰 UPM，日本夏普、住友、大金、旭电化、NSK，印尼金鹰，韩国泰光，台湾晔联、晔辉、长春石化、东佳，香港理文、华润等一大批世界着名跨国公司，外资项目单体最大投资超过 10 亿美元。

　　A市之所以能取得如此巨大的招商引资成就，就在于A市政府始终把“亲商、爱商、安商、富商”作为自己的服务理念，做到不越位、不错位，政府该管的坚决管好、政府不该管的坚决不碰，政府淡出招商引资主导地位，而专注于公共服务领域，为招商引资创造一个良好的投资环境和创业氛围，使招商引资按照商业规则和市场规律，真正成为由政府有关职能部门参加并指导的一种企业行为、社会行为和市场行为。在招商引资上，不是靠优惠政策，而是靠优良环境、优质服务。在投资审批、项目建设、生产经营等投资的各个环节中，尽力创造让外商满意的环境，真正做到“一切为了客商，一切服务客商”。对投资者以诚相待，努力为三资企业服务，十分注意保护客商的合法权益，保护客商的安全。同时A市政府十分注意环境保护，坚持以规模求效益、以集约求发展、注重环保与生态环境的和谐，走出一条具有“自主创新”特色鲜明的“A市板块园区经济”之路。

　　3.2 A市政府招商引资中角色定位的有益经验

　　A市政府抓住国家沿海开发开放和国际资本加快向中国特别是长江三角洲地区转移的机遇，积极推进企业与外资对接，招商引资工作取得了长足的进步，逐步形成了省级A市开发区、东南开发区为龙头，支塘、辛庄、虞山三个市级开发区为配套，乡镇工业园联动开发的新格局。A市利用外资无论总量、项目规模，还是项目结构、质量水平实现了历史性突破。优越的地理位置，优秀的人才资源，理想的居住之地，充足的资金和市场，使海内外投资者普遍看好A市的投资环境，纷纷前来投资。A市政府的一些先进招商理念和成功经验值得借鉴：

　　首先，转变政府职能，积极构建服务型政府。发展地方经济，推进招商引资，起关键作用的是投资环境；而投资环境的优劣,又首先需要政府自身深化改革,转变政府职能，优化服务，形成投资“洼地”。构建高效、廉洁、亲商的服务型政府,是搞好招商工作的突破点。A市经济开发区管委会坚持“小政府、大社会、大服务”的原则，构建一个灵活高效的体制，为投资者创造公开、公正、廉洁、高效、精简的行政环境。积极探索沿江开发中区带镇的管理体制模式，既兼顾到责、权、利相统一，又依托职能部门的前移和延伸以及镇管行政、公共事务，继续保持开发区管委会作为“服务型政府”的相对优势。逐步建立封闭运行的独立财政体制，增强反哺能力，为区内企业提供更加实在的服务。A市为每一位投资者提供配套服务，居住、医疗、教育、科技、文化、体育等各类设施一应俱全。市区拥有一批三星、四星级宾馆饭店和涉外别墅区。

　　其次，立足实际解放思想， 营造招商氛围。一是强化“一把手”作用。 A市委、市政府及外经贸部门、工业园区和乡镇积极推进重大项目，各级“一把手”全力以赴，解决实际问题，确保项目成功。去年全市分别组织了各级领导为主参加的 31 批团组赴台招商，取得了明显的成效；二是把招商引资经费和奖励经费列入财政预算，遇有重大招商活动，另行追加。A市的沿江开发区每年列入财政预算奖励金有 500 多万元，市外经贸局有100 多万元；三是提高效率，进一步改善投资环境。结合机关效能建设和满意不满意评选活动以及行政许可法的实施，进一步创造良好的政务环境，减少审批程序和环节，为投资者提供全方位、全过程、“一条龙”服务；四是加大宣传。进一步营造“亲商、安商和富商”的氛围，增强人人都是投资环境、人人都是招商主体的意识。

　　再次，围绕产业及产业链招商,强化园区建设。A市在多年的招商实践中，逐渐摸索出一条 “链条式招商”的道路。即每引进一家外资企业，就注意跟踪这家企业在海外的上、下游企业,然后通过这家企业和他们取得联系，劝说他们前来投资。依托得天独厚的港口资源、交通区位、设施配套等优势，开发区以发展特殊钢及钢铁加工、造纸、能源、化工等临江产业为主导，实行有针对性招商，着力提高临江产业的集聚度，拉长产业链，形成产业群，构建“生根型”产业基地，实现“引进一个基地型项目，带进一批配套企业”的目标。从此，一个完整产业链的形成，逐步将 IT 产业成为园区的支柱产业。随着产业链的形成，每年都有成百上千的配套企业向内集聚，使产业链越拉越长，越聚越粗。

　　最后，坚持不懈推进改革，实现体制机制创新。富有活力的体制机制平台，是A市招商引资的强大动力。A市积极构建“小政府、大社会”的管理体制，以市场为导向，加快从管理职能向服务职能转变，从被动服务向主动服务转变，从审批式管理向程序化服务管理转变。园区管委会立足依法治区,尤其是通过建立严格的建筑有形市场招投标制、政府采购制、财务管理制,营造了公平的市场竞争环境。从表面上看，这是投资环境的改善，是城市面貌的变化，更深层次的是大力推进体制、机制创新的结果。

　　此外，A市政府创新用地方式，采用边批边建、先建后批的方式供地，采用“留转地”的形式，将农民手中闲置的土地租下来，用于招商引资用地，待土地指标批下来后再补办手续；建立一支过硬的招商队伍，A市有 150 人左右的招商队伍，平均每个乡镇有招商人员 10 人左右。这些招商人员一般都掌握一门外语，能熟练商谈项目；改善人居环境，大力开展绿化工作，新增城区绿化面积 25 万平方米，落实最严格的环境保护制度，强化源头治理。

　　A市的成功的招商引资实践告诉我们：面对利用外资的新形势和新问题，应当有新思路和新举措，树立和落实科学发展观，转变在招商引资中的角色，提高引进外资水平和质量。

　　4.地方政府在招商引资中角色定位和作用分析的对策建议

　　针对目前我国地方政府在招商引资中存在的主要问题，同时借鉴A市政府成功的招商引资经验，结合当前金融危机实际，我认为地方政府合理定位自己的角色，正确发挥应有的作用，可以作如下思考。

　　4.1 转变招商引资的理念

　　地方政府要进一步解放思想，更新观念，坚决摒弃计划经济时代的“万能政府”理念。

　　积极致力于转变政府职能，重新定位政府经济管理角色，将“运动员”的职责交还企业，树立做好经济管理“裁判员”工作的新观念，变“万能政府”为有限政府、有效政府、服务政府。

　　4.2 加强制度和体制创新

　　明晰的制度建设对于地方政府招商引资工作具有重大的影响和作用,首先这要从制度在政府管理过程中的重要性谈起。关于制度,有西方学者认为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”； [1] 国内也对制度建设与提升政府服务能力的关系有相关的表述：“现代服务型政府的核心工作是制度安排”[2]。

　　制度化程度低、随意性大的地方政府，其招商引资工作也必然会受到影响，因而提升政府自身的制度化程度将有利于形成社会对政府的良好预期，从而推动招商引资工作。

　　体制结构的创新就是要以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制为目标。长期以来，我国地方政府行政管理体制中存在着这样的缺陷：一是存在管理不到位问题；二是存在管理越位问题；三是存在职能缺位问题。在分析现行行政体制缺陷的基础上，不能把转变政府职能仅仅停留在组织内部的职能分解和权力收放上，更重要的是要做到合理整合。调整政府的行政权，从整体上建立能够满足当前和未来需要的职能范围，做到有所为，有所不为，切实把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。

　　4.3 政府有效的宏观调控

　　没有政府宏观调控体系的现代市场经济是不完整的因而也是不能存在的。宏观调控是指国家运用行政权力，借助政策引导、杠杆引导、信息引导、市场准入、行政指导、法律监督等经济、法律等手段对宏观经济活动进行组织和干预从而促进和管理招商引资工作，其目的在于通过招商引资促进经济的稳定和协调增长，从而达到优化经济结构，同时又防范金融风险，抑制通货膨胀，推动国民经济的稳定、快速、健康、可持续发展等目标。通常还把政府为弥补市场失灵采取的其他措施也纳入宏观调控的范畴。因此，各个宏观调控部门一定要识大体、顾大局，随时牢记共同的宏观调控目标。要强调部门之间的团结、沟通、合作、默契和团队精神,杜绝以牺牲大局保护小团体利益的错误行为。

　　4.4 营造良好的市场环境与平台

　　建立并维护公平竞争的环境，要科学指导促进地方市场经济和市场流通体系的健康发展，消除人为和客观的市场准入准出限制，创造一个公平、透明、自由、流转顺畅的经营环境，实施对外资、内资企业一视同仁的政策。政府应努力创造公开、平等竞争秩序，确保实现公正交易。之所以强调公正交易，是由于市场中总存在经营者与经营者之间的信息不对称情况。政府应当及时运用法定的行政登记权限、行政监督权限、行政调查权限，整顿和规范好市场经济秩序，规范有利于公平交易的行为，坚决制止和打击企业引资中的不正当行为。维护市场秩序，其主要目的是为招商引资创造良好的经济环境，来强化招商引资工作。要维护市场经济的公正性、公开性、公平性，经济行政机关必须发挥应有的保护性职能。总之，地方政府应该着力构筑一个有效的机制与平台，以营造公平和公正的环境从而推动招商引资的工作。

　　4.5 服务企业与社会

　　政府在招商引资中,一个重要的方面是要妥善处理好自己与企业的关系。在市场经济体制下，企业是经济活动的主体，企业的经营行为由市场这只“无形的手”去直接调控。政府对经济的管理不再是直接的行政命令，而更多的是通过财政、金融、税收等经济手段和政策对经济活动进行调控。为企业做生意提供适合的机会、方便的渠道和良好的环境，这才是政府所应承担的主要角色。总之，政府应多为企业“搭台”，多让企业“唱戏”。

　　政府招商引资工作的着力点也应首先体现在服务社会上。要吸引外商投资，关键是要有一个好的投资环境。要营造一个良好的投资环境，需要政府所有职能部门，甚至我们全社会所有人的共同努力。返还税收、减免行政事业性收费，在降低经营成本方面对外商有最直接的吸引力，在吸引外商投资方面有着积极的作用。但这远远还未足够。一个地方的投资环境，是这个地方的综合社会环境，涉及经济的和非经济的各个方面。在市场经济时代，地方政府招商引资的竞争将很大程度地体现在政府的服务能力和效率上，传统的政府治理方式必须有根本性的改变，否则就很难在激烈的竞争中站稳脚跟。地方政府在招商引资必须提供良好的服务，提供社会所必需的各种公共设施、法律规范、保障体系、教育体系和协调机制等环境，那么资本就可能源源不断地涌入，形成良性循环的发展态势，促进招商引资工作的发展。

　　4.6 多元部门的参与与合作

　　公共治理强调顾客导向和结果导向，强调以多元的、民主的、协作的模式管理公共事务。政府需要加强与各方力量的合作，以弥补市场的失灵，非政府组织也有不足之处，政府自身有时也难免会失灵，这些都需要通过优化政府、市场、社会、公众等主体之间的关系，建立有效的合作机制和绩效管理体系，充分发挥各主体的优势，规避缺陷，整合各方的智慧和力量，实现公共利益的最大化。在招商引资活动中，政府既不能包揽一切，也不能无所作为，主要应提倡政府主导下的多元主体合作。与此相应，除发挥地方政府的作用以外，还应逐步把企业和社会中介组织等主体推上招商引资的主战场。

　　4.7 角色定位：掌舵而不是划桨

　　新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨，掌舵将会很困难。”因此，首先必须认识到过度的行政介入只会导致市场主体结构的恶化，从而出现政府失灵的困境，所以政府的介入和调控必须是有条件和有原则的。与此相应，政府要把着力点放在非政府组织失灵的公共领域，发挥好公共管理、公共服务职能，维护公平有效的竞争秩序，鼓励、支持、引导非政府组织的良性发展，发挥好非政府组织的纽带、引导、规范、整合等积极作用，弥补政府的不足。因此，在招商引资过程中，地方政府在政治与政策领域中的角色应是引导者、调控者，在社会领域中的角色应是公共物品的提供者，把更多的精力放在招商引资的宏观把握上，真正实现政府角色从“划桨”到“掌舵”的转型。

　　结 语

　　确立好政府在招商引资工作中的角色定位，引导企业充当招商引资的主角，实现市场化运作。招商引资的主体应该是那些能够对招商引资结果承担责任、而且深谙市场法则和客观经济规律的中介咨询机构或企业，政府从中只是起到引导和促进作用。从长期来看，政府要尽快从招商引资的主导地位上淡出，而专注于为招商引资创造一个良好的投资环境和创业氛围。通过整合各类招商资源，建立起协调、有序、规范、竞争的市场化招商引资机制，使招商引资按照商业规则和市场规律，真正成为由政府有关职能部门参加并指导的一种企业行为、社会行为和市场行为。

　　地方政府招商引资，A市无疑是一个成功的例子。其实，地方政府只要坚守管理者的位置，做好“掌舵”工作，还“划桨”权于各企业和组织，把主要精力用在创造良好的经济运行秩序上，实行公正、公平、透明、高效的行政管理，创造绿化、净化、美化的自然环境，相信家有梧桐树，自有凤凰来。

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