公权腐败严重侵害党和国家肌体,破坏经济发展环境,败坏社会风气,影响社会和谐,党中央对此始终保持着清醒的认识。***同志最近指出:“腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国!”“要健全权力运行制约和监督体系,加强反腐败立法,加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。”这些重要论述都充分地体现和说明,切实加强监督是有效遏制公权腐败的关键所在。
一、加强监督是遏制公权腐败的重要方法和手段
众所周知,腐败原本是生物学概念。伴随人类历史发展,现在已经成为重要的社会学概念。对此,美国学者塞缪尔·亨廷顿认为,腐败是“国家官员为了谋取个人利益而违反公共准则的行为”。国际货币基金组织(IMF)则把腐败定义为“政府官员为了谋求个人私利而滥用公共权力”。目前看,这一定义在国际上得到了比较广泛的认同。
由此笔者认为,腐败就是国家公职人员通过滥用公共权力以谋取私利的行为。通过对腐败概念的理解思考,我们不难看出,公共的权力必须接受公共监督,并且若要保证公共权力真正能够服务公众,而不是被掌权者窃为谋取私利的工具,则必须加强监督。
(一)没有监督的公权必然导致腐败。人类社会发展史告诉我们,没有监督的权力必然产生腐败,这是权力运行的一条基本规律。17世纪的法国启蒙思想家、社会学家孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。英国历史学家阿克顿说:“不受监督的权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”那么,人类社会发展到今天,我们应该如何遏制权力腐败呢?对此,毛泽东在应答黄炎培先生的提问时指出:“我们已经找到新路,我们能跳出这个周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。
只有人人起来负责,才不会人亡政息”;***也做出了关于“把权力关进笼子里”的重要论述。笔者认为,这一重要论述是在改革开放的新形势下,对毛泽东关于跳出“周期律”问答的科学认知和深化发展。因为人类社会发展的历史已经充分证明,公权作为一种强制性力量,它的运行一旦脱离监督的笼子、偏离制约的正轨,就必然会对经济社会发展产生极大的破坏作用,而且这种偏离只有通过切实有效的监督才能够及时加以校正和消除。
(二)对公权监督不力必然难以遏制腐败。对公权监督的力度直接决定其遏制腐败的程度。现在看,不仅我们国家如此,国际上一些正处于发展转型中的国家都是如此。例如,东南亚的腐败现象被称为“东南亚之癌”。新加坡前总理李光耀曾经讲过“在东南亚腐败盛行,腐败已经成为所有当权人物的生活方式”。印度尼西亚官商一体、乱象丛生,公权严重扭曲运行。2013年8月,菲律宾爆发了有数十万“白衫军”参加的反腐抗议集会,引发震荡,民怨沸腾。类似的贪腐事件在东南亚国家曾屡见不鲜。另外,仅就我国而言,可以说是目前世界上少数几个没有废除死刑的国家之一。但是有目共睹,虽屡开杀戒而却“前腐后继”。这是为什么?对此,香港廉政公署前副专员郭文纬曾用“坐飞机现象”打比方。他说:“虽然人们都知道飞机失事的后果是灾难性的,但是因为遭遇危险的概率只是几千万分之一,所以许多人出行还是要选择坐飞机。同样,如果贪腐被抓的概率跟乘坐飞机失事的概率差不多,那么官员们就会心存侥幸,总觉得倒霉不会轮到自己头上。”从此例可知,我们如果对权力监督不力,贪腐被发现的概率很小,即使再严厉的处罚也将形同虚设,难以起到惩前毖后的作用,公权腐败不能被有效遏制也就成为必然了。
(三)加强监督是国际遏制公权腐败的成功经验。通观国际反腐,现在世界上一些清廉指数较高的国家,往往都在运用强制权力公开、公务人员财产公开和行为公开等方式,对公共权力运行和公务活动实施有效监督。例如,芬兰在政府机构设立审查官,可以对问题决策提出质疑,并开展独立调查,没有审查官签署意见的决策不受法律保护。再如,瑞典是目前全世界清廉指数较高国家之一。
1995年10月,副首相萨林使用公务信用卡购买个人衣物被曝光,最终引咎辞职。又如,2012年丹麦文化大臣乌菲·埃尔贝克在其配偶工作的艺术学校举办了5场文化宣传活动,花费18万丹麦克朗(约合3万美元),此事被曝光后宣布辞职。还有新加坡原环境发展部政务副部长,因接受印尼商人赠送的7张机票,携带家人旅游,不仅被撤职,还被判刑4年。古语说:窥一斑而见全豹。从上述案例我们不难看出,这些国家之所以清廉指数高,是与他们对公权腐败具有无所不在的强力监督分不开的。除此之外,笔者对大量典型案例的统计分析结果也表明,公权的腐败程度与监督力度呈反比例关系。即:监督乏力则腐败蔓延,监督有力则腐败减少。因此毋庸置疑,加强监督是我们当前有效遏制公权腐败的重要手段和必要措施。
二、我国公权监督存在的主要问题
改革开放以来,虽然我国的公权监督不断发展完善,已经形成了多种监督制度并存、共同发挥作用的监督体系,但在实践中,监督效果还未得到充分体现,暴露出许多需要进一步解决的问题。
(一)监督范围不全面、不具体。从我国公权监督现状看,由于自上而下的监督处于主导地位,而平行监督和自下而上的监督则往往难以实现,从而导致诸多监督环节出现空档。例如,由于对重大事项决策权的事前监督和事中监督不足,导致接受群众举报等事后监督成为发现和查办违法违纪案件的主要方式。尽管纪检监察等专门机关很努力,但因覆盖面有限、并且时过境迁,效果往往并不十分理想。还有,尽管各级人大、政协负有全面监督之责、舆论监督和社会监督具有全方位监督之利,但由缺乏有效的责任制约和工作保障机制。从宏观上看似乎它们都在监督,但在实际中又难以实施有效监督。
(二)监督主体不协调、不配套。我国目前虽然已经形成了较为全面的公权监督体系,但在实际运行中,由于一些机构职责分工还不够明确,再加之形势变化不断出现新的情况,由此造成一些机构在工作上缺少有机联系,相互配合不够,导致出现交叉监督、重叠监督和监督缺位等问题,有时难以形成整体工作合力。例如,各级监督机构在对同一对象实施监督时,既要服从大局,又要独立行使监督权,在统筹协调不够的情况下,极易造成实际工作中的交叉监督和重叠监督问题,有时会严重影响监督工作的效率和质量。
(三)监督体系不完善、不到位。我国各级监督机构虽然在法理上已被赋予监督权力,但由于缺乏相应的工作机制保障,所以客观上还难以实现有效监督。例如,我国宪法规定人大的重要职责之一是监督政府工作。但在实际工作中,时至今日,一些地方在人大与政府之间还没有建立起政府接受质询的规范程序,还没有形成政府汇报或报告重大事件的工作机制,致使人大在对政府预算的审批、对重大政策出台前的论证、对重大人事任免的讨论、对重大失误的问责等方面,都缺乏有力的介入性监督。
三、要以系统论方法为指导构建公权监督体系
系统论虽然产生于自然科学,但它符合马克思主义关于物质世界普遍联系的原理,具有目的性、整体性和层次性三大基本特征。它的基本思想方法是,首先把所研究处理的对象视为一个客观存在的系统,通过分析研究系统的要素、结构和功能,通过分析研究系统的目标、结构和环境三者的相互关系及运动的规律性,主动建构或完善人类工程技术系统和促进社会发展的工具性系统。系统论方法的主要功能作用是运用“整体大于部分之和”原理,重点研究怎样把系统要素通过合理结构转化为系统目标,以解决依靠单一工具无法解决的复杂性问题。那么,怎样运用这一方法做好工作呢?笔者认为,应从以下五个方面着手进一步构建公权监督体系。
(一)要切实让每项权力都接受有效监督。
区域行政权力是构成公权系统的基本要素。因此,我们研究公权监督的重点就是要研究对各项权力的具体监督。我们首先要从系统的整体性特征出发,努力让公权系统中的每一项权力都不能游离于监督之外。例如,我国各级政府及其部门的现有行政权力都是通过各级政府编委办的“三定”方案(即定职能、定机构和定编制)设计形成,但“三定”方案所设定明确的都是各单位、各部门的岗位权力职能,而对岗位职责却普遍没有涉及,这个问题已经成为制约我们实施具体监督的主要困难。西方发达国家早在上世纪60年代就已经采用“职位分类”办法解决了这个问题,并且我国也曾在上个世纪80年代研究过这个办法,但不知何故,后来又停掉了。虽然目前一些单位自己也搞了一些“岗位职责”,但一般都只是规定了权力和义务,却鲜见有责任方面的规定。因此要在总结一些省市“岗位职责”经验的基础上,尽快出台完善公务员职位分类管理的相关制度,按照科学管理原则,合理界定和规范各个岗位的职能、职责,明确各岗位监督与被监督的责任,为实施有效监督创造条件。
(二)要注意发挥好权力间相互制约形成的监督作用。
系统要素在运行中既互相牵动,又互相制约的“咬合”状态,既是系统建构的基本形态,又是系统实现功能目标的基本动力机制。系统的这一特征启示我们,在构建公权监督体系中必须要注意发挥好权力的相互制约作用。因为如果我们对公权运行系统进行分析,则不难看出,一般情况下,权力运行所涉及的事项都不是仅仅依靠一个层次的权力所能够完成的,都要经历若干个权力组合运行过程。
因此,在这一过程中,权力之间的层级制约和平衡制约就形成了逐级传递的监督关系。我们如果能够重视并利用好这个关系,让不同层级的权力各司其职、各负其责,就能够保障公权系统正常运行,有效避免权力运行偏离轨道,滋生寻租腐败行为。例如,按照行政规范要求,政府部门的每个审批事项都要经过诸多环节审批后才能完成,并且在审批过程中,上一层级不仅要依据权限提出自己的处理意见,还应认真审核下层提出的办理意见,从而形成一级检查一级、一级监督一级的权力运行流程。由于我国目前还没有权力运行程序方面的法律规定,实际上公权运行大多是按照惯例或主要领导的个人意志运作。虽然一些行政机关在上下级之间也有一些监督,但总体上看,随意性仍然较大。若要建立起有效遏制公权腐败的监督系统,则必须有效运用系统论的层级监督、平行制约方法,解决好当前公权运行中存在的问题。近年来,一些省市尝试建立行政权力运行规范,强化权力与权力之间的制约监督,都取得了较好效果。我们应该认真总结经验,从国家层面加快推进《行政程序法》或类似法律法规的制定出台,将行政权力运行的每一个环节步骤都程序化,规范行政行为,提高行政效率,避免执法随意性,从而有效控制公共权力滥用,遏制发生腐败问题。
(三)要注意发挥好人大监督的反馈调控作用。
系统论告诉我们,反馈控制既是保持系统稳定的因素,也是控制系统实现功能目标的重要手段。我们国家现行的各级人大机关相对于本级公权系统而言,就是承担监督职能的反馈控制系统。众所周知,从实际情况看,人大作为其行政区域内的最高权力机关,目前其监督作用还没有能够充分发挥出来。为此,我们应积极采取有效措施,在人大内部设立专门的工作机构,努力建立和完善监督工作保障机制,使同级政府所掌握的公共权力始终处于人大的有效监督之下,以充分发挥各级人大机关在区域公权运行系统中的反馈、调控和预防发生腐败作用。要按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关要求,切实赋予人大监督政府及其组成部门的各项权力,对政府决策进行审议把关,对政府工作的不足提出意见建议,定期开会对政府工作进行质询,就特定问题开展调查,积极探索赋予人大对重要政府官员任免的最终表决权,确保人大对政府工作开展有效监督。
(四)要注意发挥好专业部门的职能监督作用。
人类的工程系统设计当中为了对工程目标实现有效控制,一般都要在系统内部设置调控纠偏机构。各级纪检监察、审计等部门就是区域公权系统内的专门纠偏机构。它们的作用就是及时发现权力在系统运行中的问题和偏差,及时惩处以权谋私者、制止公权滥用行为,有效地发挥系统的“保全工”和“检修工”作用,维护公权系统的正常平稳运行。
毋庸讳言,在实际工作中,这些专门机构现在所发挥的作用,往往在某些方面还难以尽如人意。因此,在构建公权监督系统的工作中,我们要根据经济社会不断发展的新形势,以强化监督为目标,注意发挥好纪检监察和审计等专业部门的职能监督作用,不断强化对权力运行的制约监督,及时纠正权力运行中的不当行为,严厉打击和惩治贪污腐败等违法违纪行为,注意发挥权力的相互制约作用,确保权力的正确行使和规范运行。
(五)要注意发挥好外部监督力量的积极作用。
系统论告诉我们,系统适度向外部开放,有效吸纳交流信息,既是系统得以稳定存在的前提,也是系统实现功能目标的重要条件。同理,公权监督系统也需要适度向社会大环境开放。实践已经表明,这种外部环境的监督与公权系统的内部监督相比,覆盖面往往更加广泛、更加容易发现问题,监督更加到位、更加彻底。特别是随着现代信息传媒技术的迅猛发展和社会公众监督意识的增强,外部新闻网络媒体监督风起云涌,已经成为令腐败分子闻风丧胆的恢恢天网。可以说,它为我们在新时期加强公权监督,提供了难得的利器。近年来,特别是近期以来所发现的一些全国性重大腐败案件,都充分地说明了这一点。因此,在构建公权监督系统的过程中,要切实解决好群众不想监督、不能监督、不便监督、不会监督等问题,采取有效措施,充分调动群众参与监督的主动性和积极性,注意运用好外部监督力量,让全社会到处遍布天眼,使腐败行为无从施展,让腐败分子无处遁形。
参考文献:
[1] [美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1998:54.
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