国家治理体系的发展特征及构建途径

　　当代的国家和社会，因其公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大，亟需新的模式助力变革。肇始于 20 世纪 80 年代的治理理论，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确地把治理作为实现我国全面深化改革的目标和路径，这表明，中国的改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。《决定》全文共 24 次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。《决定》提出的国家治理体系的崭新命题，需要我们认真探索、领会要义。我们要将治理理论、治理模式与中国国情相结合，构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化。

　　一、国家治理体系的系统与结构层次
　　
　　根据世界银行的定义，“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。”

　　〔1〕联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。”

　　〔2〕全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”

　　〔3〕（P4）由这些解释可知，治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。

　　按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面。“所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。”

　　〔4〕国家治理强调多主体，执政者及其国家机关是主体，人民也是治理主体，还有其他经济组织、社会组织都是参与主体，变单一主体为多元主体，民主融入了治理，协作融入了治理。治理，不是削弱了国家能力，而是增强了国家能力，有益于扩大公民参与，有助于提升治理绩效。

　　当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面，国家治理体系即是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。

　　国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。”

　　〔5〕有了一套完备良好的国家治理体系，才能提高一国治理能力；提高了国家治理能力，才能充分展示和发挥出一国治理体系的效能。

　　按照构成来讲，国家治理体系可以分解系统、结构、层次三个方面。体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把它们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体———一个体系。”

　　〔3〕（P43）国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体。例如在我们国家，政治权力系统的治理是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理；社会组织系统的治理涵盖工会、共青团、妇联、社区组织以及各种公益、科技、商会类组织等治理；市场经济系统的治理有公司治理、法人治理等。在政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统之上的是宪法法律系统和思想文化系统。宪法法律系统的治理是指按照各种法律规定的依法治理；思想文化系统的治理涉及思想领域、道德领域，即实行德治。宪法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的独立性系统，又具体地渗入到政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统的治理之中。

　　构成国家治理体系的系统，本身都具有结构性质。结构是一系统诸要素之间的组织形态，包括诸要素及组织的序量、张量等。作为系统的结构，其基本特点是层次。层次是系统结构在组成方面的等级秩序。不同层次具有不同的性质和特征，既有共同的规律，又各有特殊规律。概括起来，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。

　　治理现代化意味着国家治理要更加科学、更加民主、更加法治，同时也要制度化、规范化、程序化。

　　它包括两个方面，一是治理体系（系统结构）的现代化；二是治理能力（方法方式）的现代化。推进国家治理体系现代化，其一，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，健全政府之间以及政府部门之间合理的职责、权限分工体系，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制，提高整个政府治理体系的总体效能；其二，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；其三，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系，有序引导公民参与，提高社会治理水平。行政、经济和社会体制改革相互配合，理顺政府、市场、社会的关系，最大限度地解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力，形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。推进治理能力现代化，必须强调按照社会主义民主和法治要求，改变过往单一主体式、运动式、命令式的管理方式，推动治理与法治化、民主化、社会化的有机结合。这就需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持协商民主广泛多层制度化，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，开创依法治国新局面，藉此不断提高政治上的决断力、凝聚力，行政上的执行力、公信力，社会上的整合力、团结力。

　　二、国家治理体系的发展和特征重点

　　国家治理体系的形成与治理能力的提升，是一个历史的、社会的发展过程。现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。在历经改革开放 35 年之后，中国特色社会主义市场经济体系正逐步健全完善。经济体制改革催生着行政体制改革，我国的政府管理从计划经济时代的“大包大揽”、“全能主义”，转向市场经济时代的“有限政府”、“有效政府”，政府、市场和社会之间的关系发生了深刻的变化，促使中国走上治理之路。

　　（一）当前国家治理的变革：从管理转向治理

　　中国正处于从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会和后工业社会，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都发生了极其深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的管理方式已不能适应现实要求，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革需求，即从管理走向治理。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念，首先，管理强调强制，政府下命令、发指示，作出政策方案。而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作，共同处理公共事务。治理作为一种政治过程，虽然需要权威，“但这个权威并非一定是政府机关”〔3〕（P4-5），而管理的权威则必定是政府。其次，权力运行的向度不一样，政府管理的权力运行方向总是自上而下的，政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。

　　国家向着治理发展的变迁路径，可以概括为“管制—管理—治理”三种状态，即：管制状态（传统行政）、管理状态（新公共管理）、治理状态（治理现代化）。在我国的国家发展进程中，大致也经历了这三种状态。计划经济时代依托各级政府机构对国家事务和社会事务进行管理，这种管理状态具体体现为管制行政，政府作为单一管理主体依靠行政指令管理经济和社会生活，通过垄断权威自上而下垂直管理、集权管理。这时期较为典型的做法是通过单位、村（居）委会等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力网络来管控公共事务。随着改革开放的深入，市场经济的发展，既往的“全能型、人治化、封闭式”的管制行政模式，已不再适应复杂的市场经济和社会事务的协调需求，“市场式政府”、“参与式国家”“、弹性化政府”和“解制型政府”等新公共管理的改革方案成为选项。我国从 1982 年开始，国务院进行了多次政府机构改革，逐步转变政府职能，集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；推行中央与地方的分税制改革，极大地下放了经济管理权限；民间组织大量涌现，全国居民自治组织达 67900个。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府仍然发挥着重要的作用，一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在“市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂和混乱之时，只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。”

　　〔6〕进入新世纪以来，市场、社会的复杂性加剧，走向治理、实现治理现代化的问题提上了议事日程。治理现代化既涵盖各方面的科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容。治理现代化意味着将国家对现代化建设各领域的有力有序有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的自主网络、自治权威相结合，从全能转向有限、从垄断转向参与、从管理转向服务、从集权转向分权、从人治转向法治、从封闭转向开放、从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。

　　（二）当前国家治理的特征：有效的政府治理

　　由于我国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家。经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同，因而对国家治理不可能力求一步到位，必须立足于当前中国发展的国情、政情、社情。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理要具有中国特色。

　　作为国家治理体系主体之一的中国各级政府，仍负有重大作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理三方面。

　　〔3〕（P46）相比之下，现阶段中国政府的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出“，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”。

　　政府不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。

　　正如市场失灵、社会失灵一样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在“管制—管理—治理”的进程中，特别是在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从导理演进至治理的显着特征。虽然导理的过程，也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是，政府起着领导和引导的主导性功能作用。政府的“导理”作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在当前，中国只有实行政府主导型治理，才能实现有效的政府治理。

　　（三）当前国家治理的重点：创新社会治理体制

　　随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共性功能，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”十八大以来，党中央多次强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这些政策为社会组织的生长和发展，提供了有利的宏观制度环境。

　　要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序，第一，必须正确处理政府和社会关系，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。2013 年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。

　　重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。第二，实施社会组织科学分类管理，进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。例如，充分发挥民间商会、行业协会的中介作用，协助政府规范市场主体行为，维护市场经济秩序，降低交易成本；充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村（居）民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力，协作能力，培育社会资本，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效。

　　三、国家治理体系的建构原则和实现途径
　　
　　当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须构建现代化的国家治理体系。充分释放十八届三中全会全面深化改革的红利，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，将治理的一般方式和中国国情、政情、社情有机结合，使得国家治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。

　　（一）国家治理体系的建构原则

　　一是科学治理原则。所谓科学治理是指通过建立健全既体现科学理念、科学精神，又具有科学规划、科学规则、科学运作的治理体系，并充分利用现代科学技术进行治理。要利用信息技术依托网络优势建立治理信息系统；要遵循科学的决策原则进行治理决策；要提高治理参与主体的能力及素质；要注重绩效，采用科学的方式、方法和工具提升治理绩效，并对治理绩效进行评估及改善。

　　二是民主治理原则。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥社会主义政治制度优越性。治理过程中，一要民主决策，决策不仅是政府的事，而是参与主体共同决策；二要民主参与，广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治；三要民主监督，治理过程公开化、透明化，巩固治理合法性。

　　三是制度治理原则。制度供给以及优化制度环境是政府的重要职责。制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界，明确公开的规则和制度为整合各主体利益，维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障。国家治理是依托制度的治理，应大力发展和支持政务公开制度建设等实践，并逐步健全社会参与、监督的系统配套制度。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。

　　四是中国特色原则。十八届三中全会的《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理理论是一个舶来品，要在中国发挥作用，能够发展，需要将其中国化。从中国自身的国情出发，在推进国家治理体系现代化方面，其核心内涵是强化执政党领导地位。在实现有效的政府治理方面，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

　　（二）国家治理体系的实现途径

　　一是树牢目标理念。在走向国家治理的进程中，我们要树立与当前政治、经济、社会、文化发展水平相适应的价值理念和目标体系，即适应现实的中国国情、中国社会生态条件的价值排序，要把“社会公正”、“公共利益”、“社会稳定”置于与“经济效率”和“发展增长”同等重要的地位，在有条件的情况下，甚至要放在更为重要的位置上。创新治理理念，必须坚持以人为本，实现科学发展；坚持公共利益至上，实现和谐发展；坚持实事求是，实现稳步发展。逐步从集权向共治转变，从人治向法治转变，从管理向服务转变，从权力本位向责任本位转变，从封闭管理向透明治理转变，从政府本位向社会本位转变。

　　二是加强顶层设计。构建国家治理的体制机制，立足“国家—社会—市场”的三分结构，形成公共权力为核心的多元治理格局，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力，确定国家治理的政治、法律与管理方略。体制方面，要理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配，既相互制约又相互协调的行政架构。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断完善市场经济体制。发展社会组织，塑造公民参与治理的模式。机制方面，要完善协作机制，加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合。建立信任机制，形成网络运转的互惠规范。健全责任机制，厘清治理主体的权责配置。强化监督机制，形成科学有效的权力制约机制，规范治理主体的行动行为。完善信息交流机制，构建透明运作型的国家治理模式。

　　三是突出制度建设。建立健全国家治理的法律体系，有效治理包含着“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现。”

　　〔3〕（P268）建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。进一步深化立法、司法体制改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法、司法的科学化和民主化，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。要维护宪法法律权威，健全司法权力运行机制，深化行政执法体制改革，明确行政执法主体，合理分解执法职权，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强执法队伍建设，强化对行政执法的监督。完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。

　　四是推进政治改革。实现中国国家治理，尤其是加大政治体制改革的力度，必须走全面深化改革之路。贯彻党的十八届三中全会精神，推进政治体制改革的任务主要有：其一，推进执政党改革。作为执政党，中国共产党要转变功能，从行政事务中解脱出来，专门从事对国家的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其治理的最高权威作用。其二，推进政府改革。必须加快中央和地方各级政府的职能转变，优化政府机构设置，全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。其三，推进人大改革。推动人民代表大会制度与时俱进。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。其四，推进政协改革。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。其五，推进司法改革。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，健全司法权力运行机制。

　　五是夯实社会基础。推进国家治理最重要的是社会和人民的参与，必须通过民主参与实现国家与社会的良性互动。一方面，培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门作用，完善社会的自治组织机构（如村民自治和城市社区自治），使之成为社会治理的基础，建立政府与社会相互依赖、相互协作的互动关系。政府完善中介组织的有关法律，规范和约束中介组织的行为，为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境。另一方面，推进政府民主行政，完善民主决策，建立民众参与决策制度，如公共决策听证制度。推进政府信息公开，扩大民主参与、加强民主监督。