如何构建道路交通综合执法体制绪论

　　第一章 绪论

　　行政执法是行政管理活动的重要内容，交通行政执法作为行政执法的一部分，按照运输方式又可以分为铁路、航空、公路、水路、管道等不同的执法门类。我国当前正全力进行综合运输体系的建设，但本文认为这里的"综合"更多地倾向于不同运输方式之间的衔接以及协调发展。在行政执法方面，对属于不同门类的交通行政执法机构而言，更重要的是认清自身所处行业的特点，明确担负的权限范围，而不是盲目地进行执法机构和执法权的合并，加之不同运输方式之间的差异性大、专业性强，也不适宜将所有的执法机构归并为一个，若强制地进行合并，可能会带来许多难以解决的问题。因此，本文的研究对象仅限于道路交通领域内的行政执法行为，只涉及到道路运政部门、公路路政部门和公安交管部门。

　　1.1 研究背景。

　　1.1.1 交通运输行业综合执法的推进。

　　（1）行政执法体制改革。

　　2013 年 11 月，党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[1].2014 年 10 月，党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步强调"深化行政执法体制改革",提出推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法[2].

　　从党中央的一系列决策中可以发现，推行综合执法的领域已经涉及国民经济的多个部门，道路交通运输作为交通运输体系的重要组成部分，推行综合执法势在必行。因此，各级道路交通行政执法机构应当主动承担职责，全面统筹规划，加快改革进度，着力解决当前行政执法体制存在的问题，建立完善的综合行政执法体制。

　　（2）交通综合行政执法改革。

　　依据 2002 年国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》（国发[2002]56 号）和 2003 年中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4 号），等相关文件的精神，确定了广东省和重庆市为主要试点地区，将综合行政执法推广到交通运输行政管理等其他存在类似问题的行政执法领域，由此拉开了交通运输综合行政执法改革的序幕[3].

　　1.1.2 交通运输行业的快速发展。

　　（1）道路交通运输事业的发展。

　　道路交通运输因具有机动灵活、适应性强、能实现"门到门"运输等优势，在综合运输体系中的地位和作用日益显着。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制、综合运输体系的建立和完善，道路交通运输事业发展迅速，对我国经济社会的进步发挥了不可或缺的作用。从《2014 年交通运输行业发展统计公报》的数据来看，全年全国营业性客运车辆完成公路客运量 190.82 亿人、旅客周转量 12084.10 亿人公里，比上年分别增长 3.0%和 7.4%,平均运距 63.33 公里[4].

　　值得注意的是，伴随道路交通运输的快速发展，产生了区域间发展不平衡、运力结构不合理、行业行政管理水平不高等诸多问题，特别是在道路交通行政执法方面存在执法程序不合理、执法权威性差用等问题，多头执法、重复执法、激化了执法机构与执法对象的矛盾，不仅影响广大人民群众合法权益的实现，也在很大程度上阻碍了我国全面推进依法治国的步伐。这说明现行的行政执法体制已经不能适应道路交通运输行业的发展需求，要扭转这种局面，各级交通主管部门和道路交通相关行政执法机构就必须对执法体制进行改革，建立综合行政执法体制，严格依法行政、不断提升执法水平和执法效率，为道路交通事业健康、有序发展保驾护航。

　　（2）交通综合运输体系的建设。

　　2012年3月21日发布的《"十二五"综合交通运输体系规划》提出深化管理体制改革，加快建立综合交通运输管理体制，加强法制建设，转变政府职能，强化公共服务职能等[5].我国目前实行的"大部制"改革，目的就是要解决机构重叠、职能交叉等问题，从而进一步推进综合交通运输体系的建设。完善的综合交通运输体系更加注重各种运输方式之间的衔接，要求不同运输方式全面协调发展，道路交通运输作为其组成部分，重要性不言而喻。

　　1.1.3 行政体制和机构改革的实施。

　　（1）行政管理体制改革。

　　行政管理体制与行政执法体制两者之间的关系如下。首先，无论在理论上还是实践中，行政管理的范畴都要大于行政执法，可以认为行政管理是行政执法的上位概念。由此可见，伴随行政管理体制的改革，行政执法体制必然也会发生变化。其次，两者又是相互依存的关系，行政管理体制是行政执法体制产生的基础和前提，而行政执法体制在发展变化过程中必然在一定程度上会受到行政管理体制的约束和限定，不会脱离本体而存在[6],因此，要对行政执法体制进行改革，前提是必须注意把握两者的关系，既要按照行政管理体制改革的原则、要求，在总体上统筹规划，又要结合行政执法体制自身的特点，灵活运用，提出有针对性的改革措施。

　　党的十八大报告要求深化行政体制改革，推动政府职能转变；稳步推进大部制改革，健全部门职责体系；严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本等[7].道路交通行政执法体制改革是我国行政管理体制改革的一部分，目前，道路交通运输领域执法机构重叠、责任不清、职能交叉、执法队伍臃肿、行政成本较高等问题十分严重，与行政体制改革的要求存在较大差距。因此，必须集中力量清理整顿，重新划分执法范围、落实执法责任、控制执法部门数量，实现我国行政管理体制改革的基本目标。

　　（2）事业单位分类改革。

　　2012年4月16日《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》正式发布，《意见》明确指出，清理规范现有事业单位，对职责相同相近的予以整合。划分现有事业单位类别，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。

　　到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制[8].

　　我国大多数省份的道路交通行政管理机构由于不合理的定性带来了政事关系错乱、职能范围不清、行政效率较低等一系列问题。在行政执法方面也存在执法责任推诿、执法行为混乱、执法水平不高等现象，降低了行政执法的权威性、科学性。因此，必须按照事业单位分类改革的要求，对道路交通管理机构进行适度整合，将其定性为行政机构，对人员按照公务员进行管理，资金方面由公共财政统一拨款，逐步建立起一套合理、有序的管理体制。

　　1.2 研究意义。

　　理论层面：

　　第一，本文对国内外交通综合行政执法体制改革的有关研究成果搜集整理，做了比较详细的总结概括，并从中着重分析与道路交通领域密切相关的研究成果，进而概括出了道路交通综合行政执法的基本含义和包含的主体要素，为完善道路交通综合行政执法的相关概念在一定程度上做了适当补充。

　　第二，从道路交通行政执法的现状出发，总结了现有体制的不足和问题，提出建立道路交通综合行政执法体制模式的相关建议，为道路交通行政执法在实践中不断改革发展创新提供了理论参考。

　　现实层面：

　　第一，有利于建立科学合理的道路交通综合行政执法体制。通过系统地分析，设计了道路交通综合行政执法模式，各地在实践时可作为参考，因地制宜建立符合实际情况的综合行政执法体制。

　　第二，有利于调整内部治理结构。行政执法体制改革并不是简单的机构合并，而应当按照对应的职能，组建设立全新的机构体系以及合理的组织运行机制，充分发挥1+1>2的作用。通过研究，可以指导道路交通各级管理主体将分散的权力集中起来，正确划分职能范围，做到各司其职，不越位、不缺位。

　　1.3 国内外研究现状。

　　1.3.1 国内相关研究。

　　目前，关于道路交通行政执法体制改革的研究相对较少，没有形成比较完整的研究成果，大多数专家、学者都是以综合行政执法和交通综合行政执法为切入点进行研究，提出一些改革的相关建议。

　　经过查阅相关着作、论文、期刊等资料，对国内的研究现状归纳如下：

　　（1）交通综合行政执法内涵方面。

　　郗恩崇的《道路运输行政管理学》认为交通综合行政执法，就是将交通部门下设的多个行政执法机构归并为一个机构，将各交通执法机构的交通行政处罚权、监督检查权和行政强制权，相对集中交由经整合设立的交通综合行政执法机构行使[9].

　　交通运输部政策法规司组织编写的《交通运输行政执法基础知识》提出交通综合行政执法，是指由依法成立的一个行政机关以自己的名义行使原来由两个以上交通行政主体行使的执法权的交通行政执法体制[10].

　　以上文献从执法职能范围出发，对交通综合行政执法的内涵做了分析，从大交通的角度定义了综合行政执法，但只是提出要建立综合执法机构，缺少对执法机构性质、职能配置等方面的说明。目前还没有提出对道路交通综合执法完整的定义，这是研究的一个空白点。

　　（2）执法依据方面。

　　宋斌的《交通行政执法研究》认为近年来我国交通立法工作取得了新的成绩，法律、法规日趋健全，各地也出台了一大批地方性的交通法规、规章。但是还存在部分执法依据缺乏科学性、操作性差，交通法规与外部法规之间以及交通行政法规体系内部的相互冲突问题。提出深化交通立法机制改革，进一步完善交通立法，提高立法质量[11].

　　张静的《我国道路交通行政执法问题研究》提出目前我国交通立法存在交通法律。

　　法规不健全，立法滞后，立法不严谨的问题，如立法层次低、权威性不高，法律、法规内容不严谨等，要进行完善[12].

　　赵栋辉的《交通行政综合执法研究》认为在立法方面，交通行政综合执法面临着立法缺失及立法层次低问题，在程序法方面，缺少统一的综合执法程序法.

　　以上文献从执法依据层面对我国交通行政执法的现状做了分析，指出当前的执法依据存在的问题和不足，但是缺少建议的可行性方面的分析，在如何完善法律依据方面研究不足，也没有提出具体的对策。

　　（3）执法体制方面。

　　王飞的《交通行政执法研究-以山东省为例》认为山东省现行的执法体制存在纵向执法体系中权限不明，横向执法体系中职责不清，部门内部执法体系中分配不当的问题，路政管理和运政管理职能的分割，造成了执法管理上的混乱。建议精简政府机构，改革综合执法体制，明确行政机关职权，发挥行政机关的效能，提出"一厅一队一中心"的执法模式来理顺混乱的执法体制[14].

　　张慧的《道路交通行政执法问题研究》阐明当前我国很多地区的道路交通行政执法体制的模式中，各级地方交通主管部门以"块"为主进行管理，而属于不同类别的行政执法活动又以纵向的"条"为主进行管理，导致二者被人为地割裂、分离，使行政执法出现种种问题。因此，提出改善道路交通行政执法管理机制，加大行政管理力度.

　　范冠峰的《我国交通行政执法体制的弊端及其克服》分析了分散式执法体制的弊端，认为建立综合性交通执法体制是解决问题的关键，并阐述了改革思路和具体建议[16].

　　吕兴的《广东省交通综合行政执法机构改革研究》认为目前的交通行政执法政出多门、多头上路、多层执法现象突出，造成执法扰民。通过对广东省交通执法现状的分析，提出要处理好交通综合行政执法机构与职能管理部门之间的权力分配，减少职能交叉、责任推诿等问题[17].

　　冯军的《行政处罚法新论》认为我国现行的分散式行政执法体制的优点体现在分散众多行政违法案件的巨额负担；可以满足处理行政违法案件的专业化、技术化要求；可以提高办案速度。缺点主要有现行执法体制缺乏相互制衡的机制，导致权力腐败；同时使行政机关之间产生彼此的协调问题。

　　综合行政执法的优点在于：可以在一定程度上缓解分散式执法体制的协调、配合问题，加强了各机构在执法过程中的横向联系，减少了职权重叠交叉，提高行政执法效率。

　　缺点是综合执法扩大了综合执法机构的执法权，但内部的制衡机制并没有得到相应增强，会导致新的问题[18].

　　以上文献说明我国在交通行政执法体制方面存在体制管理混乱、执法机构分设、职能范围重叠等问题，这说明现在的执法体制已不能适应交通行业的发展要求，必须进行体制改革，创新执法模式。上述文献提出了相关改革建议，但缺少对机构性质、机构地位等方面的研究，需要进一步补充完善。

　　（4）执法模式方面。

　　王正、陈炯伟等人的《交通行政执法体制模式的构建与评价》阐述了几种比较典型的交通行政执法改革模式，如临时联合型、长期联合型、部分综合型和综合型，并进行了对比分析，说明各自的优缺点。在此基础上设计出三种交通综合行政执法模式，即"一厅多局一总队"、"一厅二局一总队"和"一厅一队一中心"[19].

　　"一厅一局一总队"是指各地在交通主管部门内将道路运政、公路路政、水路运政、规费征稽等多个执法机构进行整合，建立统一的交通综合执法机构，集中行使行政处罚、行政强制、行政监督检查等职能，实行条块结合，以条为主的垂直管理体制。

　　"一厅二局一总队"是在模式一的基础上，省交通厅下设公路运输管理局、港航管理局和交通执法总队的体制模式，省交通厅主要为决策规划者，公路运输管理局、港航管理局为承担行政管理职能的执行者，交通执法总队为交通行政执法的指导和监督者，形成科学合理的交通行政执法体制模式。

　　"一厅一队一中心"是在模式二的基础上，撤销省公路运输管理局和港行管理局，将这两者的行政许可、行政征收、行政规划等职能分离出来，组建交通政务中心，负责集中办理，实现一个"窗口"对外，形成以交通厅为决策者，交通政务中心为行政管理执行者，交通执法总队为执法者的体制模式。

　　从以上分析可以看出，三种模式是一种递进的关系，模式一是基础、模式二是发展、模式三是目标。通过不断的实践和改革，实现机构的精简和重组，达到决策与执行的分离，实现综合行政执法，完成交通行政执法体制改革。作者在设计三种模式时，将各种运输方式综合起来，建立新的执法机构，缺失对综合执法机构执法能力、是否会产生新的执法队伍臃肿等问题的分析，这有待进一步研究。

　　（5）执法相关问题方面。

　　交通行政执法不仅包含相关执法理论以及依据，还应包含对执法职能、执法机构性质、执法经费来源、执法队伍建设、执法行为监督的研究。这方面的研究文献有及成果主要有：沈希竹的《建设新型交通综合执法体制的探索》、滕英明的《推进交通综合执法体制改革的几点思考》、吕静的《交通行政综合执法改革初探》、刘畅的《深圳市道路运输行政执法工作问题研究》、王济钧的《甘肃省交通行政综合执法研究》等，分别从不同的角度谈到交通行政执法改革过程中需要注意的问题以及相关的对策建议，提出执法经费应纳入地区年度财政预算、由自收自支性质向按照公务员管理转变、加强执法队伍建设、完善人员编制管理制度、创新执法方式与手段、注重源头治理、拓宽行政执法监督渠道等建议。道路交通行政执法同样会出现以上这些问题，因此，要深化研究、注意总结经验，提出适合的改革措施，建立完善的道路交通综合行政执法体制。

　　1.3.2 国外相关研究。

　　虽然存在经济发展水平、政治体制差异、法治文明程度等方面的不同，但许多发达国家都建立了完善的交通运输管理体制，并且大部分国家都实行"大部制"的行政管理体制，对多种运输方式进行统一管理，单独设置道路交通管理机构的国家很少。此外，许多国家都采用垂直管理的模式，使管理效率、管理水平有了很大程度的提高。

　　发达国家的交通综合行政执法亦是如此，在交通部门的统一指导下，以完善的法律法规为依据，采用现代化的信息技术，各相关部门主动协调配合共同完成执法工作。"大交通"的发展模式、机构的精简设置、注重权力的下放、实行决策与执行的适度划分、国家从宏观上进行全面的指导和管理是主要特征，做到中央和地方，上级和下级分工明确，执法部门与管理部门相互协调，特别是重视发挥交警部门的作用等。

　　1.4 研究方法、内容和框架图。

　　1.4.1 研究方法。

　　本文所运用的研究方法主要有以下几种：

　　（1）资料分析法：查阅现有的法律条文、政策文件、理论着作、学术论文、期刊文章、调研报告等资料，梳理归纳相关理论。通过资料分析法，对研究主题的产生和发展的过程有了比较清晰的认识，为提出问题和解决问题提供了完备的参考依据。

　　（2）历史分析法：通过对我国不同历史时期行政执法体制的研究，总结每个历史阶段存在的主流模式的特点，运用历史分析法，阐述了综合行政执法体制的演变过程，提出道路交通行政执法体制改革的方向。

　　（3）比较分析法：主要对国内广东和重庆两省、市以及美国、英国、日本等国外的交通综合行政执法体制进行研究，运用图表的表现方式，说明不同模式的具体内容，得出对道路交通行政执法进行改革的启示，并结合实际情况，提出本文所建议的模式。

　　1.4.2 研究内容。

　　本文的研究内容共分为六章，主要内容如下：

　　第一章：绪论。本章提出论文的研究背景及意义，并通过一定的方法，概括当前我国以及有关国外在道路交通综合行政执法方面的相关研究成果，说明本文的研究意义、研究方法、研究内容及框架图，是对论文的总体概括。

　　第二章：道路交通综合行政执法概述。本章主要对行政执法、综合行政执法、交通行政执法、道路交通行政执法以及道路交通综合行政执法等概念进行梳理，对专业化行政执法体制、联合行政执法体制、综合行政执法体制进行了对比分析，阐明三者的特点；为下文的阐述提供了理论参考。

　　第三章：道路交通行政执法的现状及问题分析。本章介绍了我国在道路交通行政执法方面的现实情况，总结了存在的问题，并对问题的原因进行了分析，指出建立道路交通综合行政执法体制是解决现有问题的关键。

　　第四章：道路交通行政执法改革的理论依据及实践借鉴。本章从理论依据和实践经验出发，详细阐述了道路交通行政执法改革的相关理论和国内外的实践成果，归纳了对我国进行道路交通行政执法改革的经验和启示。

　　第五章：道路交通综合行政执法体制模式的构建。首先阐述了在理论上存在的几种模式，然后提出本文所设计的以交通厅为主导的道路交通综合行政执法体制模式。

　　结论。总结本文的研究结论，提出需要进一步研究的问题。

　　1.4.3 研究框架图。

　　研究思路如下图所示：

　　【略】