转型时期监管过程中的合谋行为研究

　　在监管过程中各参与方的行为不仅表现为监管方和被监管方各自的寻租①行为，而且在一定的条件下，监管方和被监管方也会实现共同的寻租活动，即合谋行为。②合谋行为的发生对于社会资源的市场化配置起到了消极的作用，降低了监管效率，甚至导致了监管失灵。因此，对合谋行为的研究将有助于判别监管各参与方监管活动的后果，为制定有效的监管政策提供依据。

　　一、监管过程中的“合谋”类型的认识

　　从委托代理理论发展的角度来看，在最初的单委托人和单代理人的两层组织结构中只是存在逆向选择和道德风险问题，随着多委托人和多代理人结构的出现和监督者因素的引入，则从理论上出现了生产者和监督者合谋的可能，即生产者和监督者可能出现合谋，可能会把虚假的信息传递给上级或者委托者。有关合谋问题的早期研究，主要集中在对卡特尔等问题的研究，后来在拍卖理论中也出现了合谋理论，拍卖理论中强调合谋的出现和特征关键取决于拍卖品的性质以及特定的拍卖规则。

　　③传统的对合谋研究更多的是关注不同条件下的代理人之间的合谋。虽然信息经济学的发展和契约理论的发展使合谋理论的分析更加接近现实，但是合谋理论是在西方国家相对完善的市场环境、法制环境和良好的信誉机制下发展起来的理论，就我国目前处于转型阶段来看，在政府微观监管改革的过程中，合谋行为的发生、表现形式以及原因等都有着鲜明的特征。深入分析转型时期的监管合谋行为对推进监管改革有着特殊的作用。本文为了更好地研究转型时期监管合谋行为，主要从各监管方关系的角度来认识合谋。从监管过程中各监管方关系的角度来看，由于监管参与方主要分为监管者和被监管者两大类，因此，合谋的类型自然就分为三大类。第一类是监管方之间的合谋。监管方之间的合谋主要表现为监管方之间为了追求监管权力的最大化而形成联盟，以此壮大力量在与委托人的博弈中获得效用的提高。第二类是被监管方之间的合谋行为。由于在监管过程中，监管方掌握着监管权力，被监管方相对处于劣势地位，因此，被监管方之间会形成利益共同体，增强在监管博弈中的发言权。被监管方之间的合谋也可以更加扭曲市场信息，加重市场不对称的程度，从而使监管者作出有利于被监管者的决定。当然，根据集团利益理论①，这种合谋的规模不会很大，往往是具有优势的被监管方进行合谋，以此影响监管方。第三种类型是监管方和被监管方之间的合谋。从外部因素来看，监管方和被监管方之间的合谋可以使委托人和作为被委托人的监管机构之间的信息不对称程度加深，从而监管方能够以扭曲的方式实现自身利益最大化。

　　②从内部因素来看，监管方和被监管方之间的合谋，既可以使监管方更大程度地攫取本来属于被监管方的利益，也可以使被监管方能够直接影响监管者的判断，从而做出有利于自身的监管决策。

　　二、转型时期监管过程中的合谋行为

　　与西方发达国家具有成熟的市场、完善的监管体系和合理的政府定位不同，转型时期我国市场发育仍在持续，监管体系正在建立，政府的作用在广度和深度上都较其不同。因此，转型时期的监管合谋不管是在理论上还是实践中都表现出差异性。

　　（一） 转型时期监管方之间的合谋
　　监管方之间的合谋通常在转型时期部门之间为争夺监管权的过程中发生。由于转型时期监管部门和行政部门大部分是合二为一的，因此，监管方之间的合谋，主要体现为行政部门之间为争夺监管权而展开的既竞争又合作的合谋行为。通常情况下，部门之间对利益的追求，往往开始于争取监管法律的制定权，当发现双方都不能明显地占有优势时，可能转而结成联盟，争取获得有利于双方共同利益的监管法律法规通过。这在现实中往往表现为监管机构尽量争取更大的权限、规模、人数编制等。在当前，公共利益部门化、部门利益法制化倾向的背后就可以看到行政部门之间的合谋，这些行政部门常常以联合发文、共同治理等方式对下实行监管，而以联合提案、游说立法机关等方式去影响委托人的立场，从而实现利益共同体收益的最大化。这种监管方之间的合谋虽然使结盟方的利益得到保护，甚至以法律的形式给予确定，但带来的后果是明显的。首先，监管方之间的合谋会造成监管方监管目标的偏离。一般来讲，设立监管机构的主要目的是维护公共利益，促进社会整体福利的提高，但合谋的形成则使监管方的监管目标转变为维护共同体利益的最大化，在这种动机的驱使下，将会把公共利益的一部分转移到合谋方来，从而损害了公共利益。其次，监管方之间的合谋，造成了委托方无法对作为代理人的监管机构进行有效监督，而存在合谋的代理人之间则通过虚假的信息来加重不对称性程度，从而使委托人做出的决策往往对代理人有益，或者说委托人在一定程度上被代理人间接俘获。再次，监管方之间的合谋扭曲了既有的监管体系，造成了制度设置的表面化，内在的追求利益最大化的动机使监管机构膨胀、监管权力不合理的延伸，从而使监管越位、监管错位的行为频繁发生。监管方之间的合谋在一定程度上可以认为是导致监管失灵的一个主要原因。

　　（二） 被监管方之间的合谋
　　当被监管者之间的交流是可行的，或者是成本比较少的时候，被监管者之间可能达成协议，共同对付监管机构，或者以扭曲信息的方式向监管机构提供信息，从而影响监管机构的判断。

　　③当然，被监管方合谋者之间也会进行讨价还价，或者进行相互之间的挑选，以获得最佳的合谋组合，实现合谋利益的最大化。如果被监管方大多数处于一个产业中，则除了上述形式的合谋之外，被监管方之间通过信息交流、分享技术等方式形成一种松散的合谋网络体系。从而使合谋带来的负面效应被放大，引起更多的社会福利损失。在我国转型经济初期，由于存在价差、汇差、利差等，寻租活动普遍盛行，被监管方除了单独寻租之外，还形成各类松散的联盟来追求更大的租金。虽然，在目前并没有出现被监管方之间明显的、大规模的被监管者联盟，最多只是少数被监管者之间的协议行为，但由于被监管者联盟存在非正式和隐性契约，因此就长远来看会对监管效率带来较大影响。

　　在研究被监管方合谋行为对政府监管的影响时，必须要强调的是，目前市场竞争关系中，出现了许多竞争者之间出于各种目的而结为各种联盟的现象，即竞争者联盟。

　　①这种联盟由于既包括合谋行为也包括竞争行为，从而为辨别合谋行为增添了难度，正确认识竞争者联盟的性质，对提高监管效率有着直接的推动作用。转型时期出现竞争者联盟，是经济全球化和资源配置全球化的必然体现，是激烈市场竞争的结果，是企业可持续发展的选择。一方面，由于市场竞争者减少，从而市场竞争程度下降，这就容易造成市场活力的下降，消费者剩余的获取空间将变得狭小。

　　同时，如果是行业中有影响的大企业之间结成联盟，从而形成了垄断势力，市场机制将受到扭曲，并且政府监管机构将面临强大的寻租力量，被俘获的可能性大大提高，监管力度受到影响。另一方面，竞争者之间的联盟从企业发展战略的角度来讲，可以实现优势互补、利益共享，必将提高企业的综合竞争力。而且，处于产业中弱小地位的竞争者之间实现联盟，可以促进与行业中大企业的竞争，从而推动产业整体效率的提高，在与监管机构的博弈过程中，可以争取更为积极有利的地位和政策倾向。因此，在区分合谋和竞争者联盟的时候，应该明确竞争者联盟的目的是什么？如果是以开展研究开发、产学研等为目的联盟，应该放松监管，并给予鼓励和大力支持；如果是以形成垄断势力为目的，则必须给予进入监管和价格监管等，甚至根据反垄断法宣布为非法。因此，要正确区别合谋和竞争者联盟的动机和行为方式，防止合谋行为者搭竞争者联盟的“便车”。

　　（三） 监管方与被监管方的合谋
　　如果监管者从与被监管方的合谋中获得的利益远超过了监管者正常的利益，则往往会有动力去积极地维护这种合谋方式。一方面，由于我国目前的被监管方往往是自然垄断产业，而在目前的条件下，对自然垄断产业的一个主要监管方式是价格监管，因此，监管者主要是通过扭曲与其存在合谋关系的自然垄断产业边际成本信息来获得合谋利益；另一方面，在我国转型条件下许多监管者往往与被监管的垄断厂商有着千丝万缕的联系，从而降低了合谋的成本，使合谋成为可能，这就必然要求对监管者进行监管。在西方发达国家，监管机构中的人员往往在某一方面有突出的专长，但这也导致了监管机构中的工作人员专业狭窄，在离开监管机构后重新就业的转换成本比较高，因此，往往在向其委托人传递被监管信息的时候进行扭曲，从而使监管政策有利于被监管的产业，这种行为将为监管者未来再就业提供有利条件。

　　②在中国，监管机构的监管人员是以公务员的身份出现，一定程度上杜绝了离职后的再就业问题，往往出现的合谋行为主要是发生在退休后，即被监管的企业高薪聘请原监管机构的人员作为企业的顾问，以此为进一步的寻租行为“搭桥修路”。余辉分析了监管方与被监管方合谋的一个具体形式是“政企同盟”，并指出这种监管的最大特点就是法律授权的行政监管者同时又是行业的主管部门，甚至是原有被监管企业的老板。③这种监管者与企业之间在父子关系基础上形成的天然利益同盟对监管体制的影响是消极的、致命的。

　　（四） 地方行政机构和地方性监管机构的合谋
　　在转型时期，全国性监管机构的地方分支，往往因受到地方政府发展本地经济的压力而放松了对地方企业的监管，甚至出现监管机构与企业合谋来突破监管壁垒的现象。转型时期，中央政府向地方政府转移了部分权力，以此鼓励地方政府发展经济，因此，地方政府有可能向地方监管机构施加压力，希望地方监管机构采用变通方式放松监管标准，特别是地方监管机构的负责人的去留，受到地方政府的影响非常大，形成了地方监管机构和地方政府的合谋。一个特别明显的例子就是地方政府和地方环保局的关系。虽然环保部是监管机构，但地方性环保部门在地方政府中的尴尬地位，往往使地方环保局不得不与地方政府合作，以换取监管职位的稳定。地方政府和地方监管机构合谋最常见的事例，就是小电站的运营和关闭问题。由于国家实行放松进入监管政策，地方纷纷兴建小电站，这些电站不仅效率低下而且制造大量污染，为此中央政府制定严格的规章以关闭它们。但规章并没有被地方政府严格执行，相反，小电站的数量只增不减。究其原因，地方政府对地方监管机构施加压力，对中央政府的规章不予执行。具体表现：一是地方政府与企业实施合谋，向中央政府隐瞒或伪造信息；二是当中央政府派官员实地调查小电站时，地方政府事先命令小电站的经营者关闭企业，检查完毕后照常经营。

　　④出现地方政府和地方监管机构合谋的原因：一是监管机构无法有效地控制地方监管机构，虽然目前许多监管机构形成垂直管理，但是监管机构人员的升迁往往受到地方影响；二是由于中国特有的发达人际关系网络，由此地方监管机构和所在地形成千丝万缕的联系，这种关系既包括了对监管人员的直接影响，还间接表现为监管人员因住房、孩子入学等方面受到地方政府影响；三是地方监管机构因受到监管制约的强度比中央监管机构弱，从而使地方监管机构有动机收取合谋方的租金。地方行政机构和地方性监管机构的合谋行为，强化了地方保护主义的利益动机，延缓了全国统一市场的建立。

　　三、防止监管过程中合谋行为发生的若干对策

　　监管方之间、被监管方之间、监管方和被监管方之间以及地方行政机构和地方性监管机构所出现的合谋行为，作为一种非生产性行为，严重扭曲了作为配置资源的市场机制，并导致了政府监管失灵。因此，防止合谋行为，就成为转型时期改善监管效率的应有之意。

　　（一） 正确界定监管方的监管权限
　　从目前转型时期监管方之间出现合谋的根源来看，主要是监管方之间的监管权限不明确，存在着交叉和重复，从而引发监管方之间既竞争又合谋的局面。因此，要从根本上把监管职能和行政职能彻底分开，建立一个高效、独立和公正的监管体系，建立一个符合市场经济实际发展需要的服务型政府。任何监管机构在监管政策的出台过程中必须要做到透明化，防止在任何环节上的黑箱操作而引发监管合谋。要在监管法律中对监管主体进行严格而独立的明确，防止出现多头监管主体的情况发生。要充分发挥各级人民代表大会及其常务委员会的监督作用，把监管机构的预算支出、人员编制等纳入到统一的审计监督中来，使监管机构在监管过程中严格按照相关的法律法规来依法监管。

　　（二） 正确区分竞争性联盟和合谋
　　在经济全球化的背景下，任何企业都不可能仅仅凭借自身的力量来实现战略目标，这就需要企业建立各种形式的联盟来提高市场生存能力，而对那些具有合谋动机和合谋行为的竞争性联盟必须给予禁止。

　　首先，监管部门必须要建立相关的备案和审查制度，并禁止以合谋方式实现市场垄断行为、价格联盟行为、市场势力划分等影响市场竞争的联盟行为。其次，对于联盟方共同产品和服务超过一定比例的，应该进行事前听证，并在价格、市场等方面给予监管。再次，对于关系国民经济发展的重大装备制造业等，在引入战略投资者的时候，必须要进行国家安全影响评估，并在双方的契约中明确规定未来时期的经营领域和经营方式，防止出现相关产业被垄断的不利局面。最后，要鼓励那些在技术创新、科技成果转化等方面的联盟形成，从而推动创新型竞争联盟的发展和壮大。

　　（三） 引入独立第三方机构来避免监管者和被监管者之间的合谋行为发生
　　通常监管体系是由委托人、监管者和被监管方（在我国大部分是自然垄断产业） 构成，因此，根据上述对监管者合谋动机的分析，可以引入一个第三方独立的机构来收集被监管者的有关信息，从而与监管者形成相互比照的格局，或者说是竞争格局。这种独立第三方可以是审计机构、社会信誉较好的社会中介组织等。第三方的出现可以形成一种外在的压力，使合谋行为不得不收敛，抑制合谋关系的内在逐利冲动。但随之而来的问题是，独立性机构与监管者之间可能存在合谋行为，发生这种行为的前提条件是，如果合谋组织损失一部分合谋收益而将其转移给独立机构，则会增加独立机构的收益，三者形成新的利益共同体。但应该指出的是，独立机构与监管机构并没有诸如监管机构与自然垄断产业那样的人事联系 （国有企业的“一把手”可能会调到监管机构任职），从而把监管机构和自然垄断产业形成的合谋利益转移给独立机构，存在成本高、收益小的特点。因此，独立机构与监管机构的合谋发生的动力不足。实践证明，大力加强审计、会计等第三方独立机构的发展是防止监管者和被监管者合谋的有效措施。

　　（四） 实现地方性行政机构和地方性监管机构 的分离
　　从目前来看，由于一些地方性监管机构在人事、财政预算等方面从属于地方政府，从而在监管活动中往往受到地方政府的干扰，无法正常地发挥监管职能。因此，当务之急就是要把这些地方性监管机构的人事、预算安排等从地方政府的影响下摆脱出来，实现垂直管理和单独预算。要加强对地方性监管机构的监督力度，发挥地方人大常委会的监督职能，发挥舆论监督的独特作用，形成有利的舆论监督氛围。改进地方政府的政绩考核方式，引导地方政府实行科学发展观。