电力监管与行政问责制的内涵

　　二、电力监管与行政问责制的内涵

　　（一）电力监管的职权范围。

　　监管可以简单理解为政府遵照现行的法律法规对微观经济主体的活动进行监督、管控和必要干预的过程。电力监管是指由政府机关或由其授权的电力监管机构，对国有的和非国有电力企业的生产、经营和交易等活动，进行直接或间接的监督和管控行为。行政监管制度作为市场经济条件下政府管理经济活动的一种方式，最早起源于19世纪60年代的美国。由于电能的特殊性，使得电力行业无论在哪个国家具有独特的基础性和自然垄断性。在我国，电力与天然气、煤炭等行业一样，其监管内容及监管方式都反映了电力体制改革和当下能源体制改革的过程，根据我国现行的《电力监管条例》规定，电力监管的职权范围包括以下几个方面：

　　电力安全监管。

　　《电力监管条例》第三章"监管职责"的第十九条规定："电力监管机构具体负责电力安全监督管理工作".电力安全监管职能主要体现在电力行业的发电和输配电环节。在发电环节，电力安全监管主要对火力、水利、油气和风力发电企业的发电机组运行安全的监管及评价，是历年国家能源局及直属各区域能监局电力监管工作报告中反映职责履行情况的重要内容，经查实的发电企业的设备或人身伤亡事故及处理结果都会在国家能源局公告栏中予以披露和通报。在输配电环节，主要对电网运行情况的安全监管，重点针对电网建设和施工安全标准执行情况、跨区线损及负荷调整等情况的监管，以提高电网的稳定性和抗灾能力。与此同时，安全保障监管是现代电力监管的重要体现，通过监管发电和电网企业等电力行业从业主体履行电力生产安全预防和保障的具体标准和措施的情况，通过预防或及时消除电力生产、运行中的安全隐患，以实现最大程度消除或尽量避免发生电力安全事故的可能，减少其可能对社会、对经济、对个人人身安全或财产造成不必要的损害。

　　2、电力市场准入监管。

　　《电力监管条例》第十三条规定："电力监管机构依照有关法律和国务院有关规定，颁发和管理电力业务许可证".第十四条规定："电力监管机构按照国家有关规定，对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管".在传统的电力监管中，电力市场准入的监管职能是最原始的、权重最大的监管职能，其监管权力体现了对价值效益、投资盈利的追求。对市场准入的监管包括电力建设项目（含基础建设、大型修理和技术改造项目）投资审批、核准和电力生产经营许可证的颁发及周期复核管理。电力监管部门颁发的生产经营许可证主要有：

　　从事电气安装、试验、检修、运行等作业的许可凭证（分低压，高压，特种三个类别）；电工职业资格证书（初级、中级、高级、技师、高级技师共五个等级）；承装（修、试）电力设施许可证以及电工进网作业许可证等。

　　对市场准入的监管还表现在对所占市场份额的监管。对发电企业等市场主体遵守电力市场规则进行监管，对发电企业的市场份额进行限制或调整，对其垄断行为进行干预或处罚。通过对市场准入的监管，控制进入某特定电力市场之主体的数量及进入市场后所占有的份额，以保证己经进入者拥有较大的市场空间，取得更好的经济效益，从而保证整个电力产业的存在，避免重复投资导致大量资源的浪费。

　　3、电力市场交易监管。

　　《电力监管条例》第十六条规定："电力监管机构对电力市场向从事电力交易的主体公平、无歧视开放的情况以及输电企业公平开放电网的情况依法实施监管".第十七条规定："电力监管机构对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况，以及电力调度交易机构执行电力调度规则的情况实施监管".我国具有电力市场交易监管职权的部门，主要以计划和调整的方式纠正和干预各市场主体的交易行为、规范输电费用收取及电量结算行为、监管重点跨省区输电通道运营情况、解决"缺电"与"窝电"并存的矛盾、促进资源余缺调剂和优化配置等。价格监管也是传统的电力市场交易监管手段之一，目的在于制约垄断企业的各种不正当竞争行为，主要体现为对发电企业的上网电价进行监管、跨区输配电价审核与辅助服务价格拟定及电价执行情况进行监督检查，保证电价在合理的范围，防止人为浮动电价等非计划性市场行为的出现。比方说：近年来，国家启动节能减排电价专项监管工作，制定和实行了差别电价、可再生能源电价、脱硫或脱硝电价、超低排放电价、除尘电价和惩罚性电价等电价调整政策，电力监管部门根据政策要求对上述电价调整政策进行监管，以确保落实到位。在售电环节，监管部门对售电价格也实施严格监管，以实现电网企业的成本与利润更加透明，既要防止国有电网企业因以垄断获取暴利，又要维护其合理盈利，以实现社会效益和经济效益两者间趋于平衡的状态。

　　4、电力普遍服务义务的监管。

　　《电力监管条例》第十八条规定："电力监管机构对供电企业按照国家规定的电能质量和供电服务质量标准向用户提供供电服务的情况实施监管".在输电环节，政府相关监管机构要履行技术、质量标准制订、完善和提升的监督职能。

　　目前我国的电网企业：国家电网、南方电网和蒙东电网公司，这三家公司皆为全民制国有企业，按地域划分售电的经营界限。由于垄断的壁垒长期存在，三大电网公司缺乏竞争甚至说毫无竞争对手，致使我国的电网企业严重缺乏技术革新的积极性和主动性，长期以往势必导致工商业和公众等用电户不能享受更优惠的电价和更优质的服务。因此电力监管机构要通过制定和提高技术、质量的标准不断促进电网技术进步，以实现工商业的发展和为电力消费者带来实惠，从而产生经济效益和社会效益。在配电环节，电力监管机构要履行对供电能力和质量的监管职能，其中包括供电服务标准、供电可靠性、故障抢修复电率、业扩报装等用户受电工程管理等。虽然售电环节目前也逐步引入市场竞争，部分地区己作为混改试点允许民间投资进入，但目前自然垄断的基本面还没有改变。

　　电力普遍服务义务的监管职能与前面提到的安全保障监管，均成为了现代电力监管的主要职能内容。由于电力产品所具有的公用性和不可替代性，意味着工商农业的正常生产和普罗大众的日常生活己经无法离开电力行业所提供的产品及服务，为了保障社会成员的合法权利，为了在电力产业发展成果分配过程中平衡社会整体和个体之间的利益冲突，电力监管部门通过对电力普遍服务义务的监管，以终实现电力监管的公平价值，电力普遍服务义务的监管的重要目标是在保护消费者利益的同时，要求企业提供更优质的服务和更低廉的价格。

　　（二）行政问责的内涵行政问责制的含义。

　　行政问责制度的具体概念在学界最早是由美国匹兹堡大学公共与国际事务研究生院教授、公共行政领域知名学者杰伊·M·沙夫里茨（Jay. M. Shafritz）的美国学者所提出的。早在1985年，沙夫里茨在其着作的《公共行政实用辞典》

　　一书中首次提出了"行政问责"（Administrative  Accountability）的概念，并界定为："由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问，承担责任".从沙夫里茨的观点可以发现，他对问责的范围界定是："政府官员被问之责是基于对契约义务的违反而产生的".政府的本质就是代理广大社会公众行驶权力的机关，被授予法律赋予的代理权，为了社会公众利益和社会发展而实施行政管理的行为，政府和公众之间是一种委托代理的关系。《公共行政与政策国际百科百科全书》也定义了行政问责："是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方有责任就其所设计的工作绩效向委托方作出回答。"基于上述对行政问责的定义可以得出以下结论：

　　行政问责制充分体现了政府的权力是人民赋予的、委托的。政府及官员的决策，既要对政府负责的同时，更要对人民负责。

　　虽然我国自古就对行政问责展开了实践探索，如《孔子家语》中记载道："贤能而失官爵，功劳而失赏禄，士卒疾怨，兵弱不用曰不平，不平则伤司马热其中"伤"的释义是整摄，意思就是使官员知畏惧。但可惜的是，时至今天国内对行政问责的定义还没有统一的解释，中央的文件中也没有对行政问责的概念进行界定，各部委、各地方人民政府出台的关于行政问责的制度性文件中，对于行政问责的理解均不一致。包括学术界对行政问责的理解也是有分歧的。

　　目前国内比较受认可的主流说法是由顾杰提出的："问责制就是责任追究制，是民主政治的一个组成部分，在民主政治中，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，他们必须为自己的言论和行为承担责任".'

　　行政问责制本质上是一种监督与责任追究相结合、与国家公务员制度等位互补的制度。一个机构或部门想要实现问责，必须满足以下基本条件：必须具有明确清晰的权责划分标准；必须使问责成为一项长期化坚持执行的监督制度；问责的内容必须具有可列举性，使每一个当事人都了解其履职行为将带来的影响和可预见的后果；问责制最终形成一种责任文化，而不是一种考核方式，更不是简单的追究责任和惩戒手段。

　　2、行政问责制的构成要件。

　　行政问责制发展到今天，己成为具有一整套科学运行的政府行政自律机制，期构成要件如下：

　　（1）行政问责主体。

　　问责主体即由"谁"来问责，由谁来追究责任，它拥有法定的绝对的问责权力。按照法学的理论来说，谁授予权力，谁就有权问责。电力监管的行政人员由其任免机关任命，当受到问责时，其任免机关就是有权问责的问责主体。

　　我国的行政问责是指在行政系统内对行政机关及其公职人员的责任追究，具有合法干部人事管理权限的党政机关即为行政问责主体。同时不可忽略的一点是《中华人民共和国公务员法》中把中共各级党委常委公职人员也纳入了公务员队伍。所以从立法上可见，我国行政问责主体应有两大类，一类为政府行政机关，另一类即为各级党委。在我国，由于政党合一，所以党政机关作为行政问责主体具有独特的优越性：从问责主体上看，它对行政主体及其公职人员均有管辖权；从问责方式上说，大部分的责任形式包括党纪国法都可以适用。

　　同时，在我国的政治体系中，问责主体是多元化的，既包括行政机关（同体问责），又包括人大及常委会、司法机关、各民主党派和社会团体、新闻媒体以及社会公众（异体问责）。

　　（2）行政问责对象。

　　行政问责对象即"谁"被问责，行政问责对象是指哪些单位、哪些人应当受行政问责约束、应当被追责并承担责任。行政问责制中存在的两种受问责对象，一是行政机关应负的责任，也就是通常所说的政府责任，在我国行政机关主要是指政府等行政机关；二是行政机关工作人员的责任，也就是指公务员的责任，理论上讲，主要是行政领导成员以及行政机关工作人员。

　　（3）行政问责的范围。

　　行政问责的范围即问"什么"责，其范围指的是行政机关及其公职人员应该被追究相关责任的原因、内容和事项，也就是说哪些情形应当问责、问责事由和事项有哪些、问责对象出现何种行为后问责主体应对进行责任追究，这是问责的核心也是责任追究的关键性问题。从行政问责制的"有权必受监督、权责应当一致"的价值内涵来看，行政机关及其公务人员在履行行政职能过程之中，违规行政、执法不当、工作失职、官僚霸道、消极懈怠和贪污腐败等没有行使好公民所赋予的公共权力应被问责。同时，公务人员在履行职务之外的个人作风问题，只要与公职身份有违者，同样要受到行政问责。

　　（4）行政问责的程序。

　　行政问责的程序是指"如何"问责，其程序通常包括下列几个阶段：第一个阶段是"立案登记",问责主体根据在监督行政机关及领导干部工作过程中发现的应当予以问责的情形，或者接受外部申诉、信访、举报的应当予以问责情形，按照机关及干部管辖权限启动问责程序；第二个阶段是"调查核实",问责主体根据问责对象涉及的问责情形，收集证据、调查因果关系、核实具体情况，并听取问责对象对问责情形的辩解。第三个阶段是"实施问责",根据认定的事实和相关的法律法规，由问责主体选择适用的方式对问责对象实施问责。问责的落实过程中还应配套相关的救济制度和措施。

　　（5）行政问责的结果。

　　行政问责的结果就是指被问责的对象所需承担的责任和后果，其所需承担的责任可以分为道德上、政治上、行政上和法律上四种。行政问责的结果一般包括以下几种形式：在承担道义责任上，主要有公开澄清、公开道歉、公开声明和引咎辞职等形式；在承担行政责任上，主要有诫勉谈话、行政警告、书面检讨、通报批评、行政记过、撤销职务等形式；除承担道义上和行政责任之外，更有在触犯民法、刑法等情形下应承担的法律责任。在我国对行政问责结果实施的过程中，行政问责与党纪政纪处分是可以单独执行也可以同时执行，所以问责对象所承担的后果往往不单只一种责任，通常伴随多种责任的追究。

　　（三）电力监管行政问责制的理论支撑社会契约论。

　　《社会契约论》又译《民约论》，是法国思想家让·雅克·卢梭于1762年写成的一本书，他说道："一个完美的社会是为人民的'公共意志'所控制的，虽然他没有定义如何达成这个目标，但他建议由公民团体组成的代议机构作为立法者，通过讨论来产生公共意志。"社会契约理论是近代民主政治的根基，社会契约论阐明：公民与政府之间的契约令政府行使权力具有合法性，政府必须按照契约的内容开展行政。将社会契约概念代入电力监管行政问责后可以得出：

　　公民与政府之间、公民与电力监管行政机构之间，因为彼此的允许和承诺所以产生了义务、责任和权利的约定，同时这种约定赋予公民有问责的权利。

　　2、委托代理理论。

　　上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯提出了"委托代理理论",由于该理论是基于公司治理的逻辑作为出发点，所以在应用到公共管理领域中，该理论将公民和政府的关系看作是一种责任合同关系，该理论认为："公民把管理公共事务的权力委托给国家，国家按照公民的意志，建立能够代表人民意志的政府来管理国家的公共事务。"因此，政府就是公民的代理人，对国家、对公共资源进行经营和管理，并负有为公民提供更为有效公共产品的责任。委托代理理论若在电力监管行政问责关系上，可体现出公民作为委托人是行政问责主体，电力监管部门及其行政人员作为代理人是行政问责对象，两者通过问责机制来制约行政权力，预防权力过度，纠正行为偏差，使电力监管部门及其行政人员按照委托内容更有效地为公民和社会提供服务。

　　3、责任政府理论。

　　责任政府的出现是现代民主发展的结果，英国的政治家和学者最先研究和概括本国的责任政府制度，提出了责任政府理论。我国是通过人民代表大会的民主集中制来订立法律和选举政府，建立公民与政府之间代理关系的，由政府依据法律来对国家和社会进行管理，法律是政府对公民负责的唯一依据，也就是说除法律之外，任何因素和非人民的意志都不能左右政府的行为，政府必须在法定范围之内行驶职权、政府必须对人民负责。电力监管部门代表政府依法电力监管职责，电力监管部门及其公职人员违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任高度的统一，各行使电力监管职权的政府部门只有在其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，真正履行其责任时，才是合理合法的。

　　除了上述所说的社会契约论、委托代理论和责任政府论之外，还有如服务型政府理论和新公共服务理论等相关理论，都足以支撑行政问责制度在电力监管中的实行。孟德斯坞认为："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止".因此，必须把各行使电力监管职权的政府部门及其行政人员都看作普通的代理人，必须用对待普通人的情感和行为规则来对待他们，只是这类普通人拥有公众赋予的权力罢了。电力监管部门及其行政人员必须对公众负责、对自己的行政行为负责，除了政治责任和行政责任外，还有法律责任和道德责任方面，如果各行使电力监管职权的政府部门及其行政人员没有很好的履行自己的职责，没有很好的向公众提供良好的服务，就应该承担因此产生的一切责任，公众也有权利去追究其责任，电力监管行政问责制就是责任追究的具体形式。