“民族区域自治”概念的改定与实施

　　民族区域自治是我国为解决民族问题，实现民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展而建立的重要政治制度，是“史无前例的创举”。它确立于 1949 年 9 月 29 日通过的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》——作者注）。

　　1949 年 9 月 7 日，周恩来在向政协代表的报告中，谈到国家制度时说“我们主张民族自治”。22 日，他在《人民政协共同纲领草案的特点》的报告中，却明确提出我国实行“各少数民族的区域自治”。29 日，中国人民政治协商会议一届一次会议全体代表审议通过的《共同纲领》则表述为“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别。这是对 22 日周恩来报告要旨的确认。为什么在短短十余天内，《共同纲领》（草案）会出现从“民族自治”到“民族的区域自治”（简称“民族区域自治”——作者注）这种称谓的变化呢？换言之，“民族区域自治”的提法从何而来？这个问题值得深究。学界研究民族区域自治的论着虽很多，但在追溯该制度提法的由来时，却解释不明，特别是没有道出“民族区域自治”提法的时间“点”。

　　2008 年 2 月，中央文献研究室编辑出版的《建国以来周恩来文稿》，使得对这项重要制度的研究有了进一步的文献依据。依据该文稿，比对其他材料，可从认识《共同纲领》修改过程入手，判断出“民族区域自治”提法的时间“点”，并进一步了解其在初期实践中，特别是西藏问题上贯彻运用的基本情况。

　　一、“民族区域自治”概念的改定及其必要性
　　
　　（一）《共同纲领》的起草
　　要说到“民族区域自治”的提出及接受，必须从《共同纲领》的制定谈起。

　　1948 年 4 月，中共中央倡议召开政治协商会议，成立民主联合政府。10 月，有关部门撰写出《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿；接着再充实修改，形成第二稿。

　　1949 年 2 月，周恩来修改纲领草案第二稿，将其编入《新的政治协商会议有关文件》，作为提交会议审议的基本文件。6 月 15 日，政协筹备会成立，选出由毛泽东等 21 人组成的常委会，并在常委会领导下组建 6 个小组，其中第三组负责重新起草纲领，周恩来担任组长。

　　6 月 18 日，周恩来召集第三组成员开会，说明过去中共起草的纲领已不适用，必须重写。此次政协不同于过去召开的政协，要加上“新”字，新政协“实际上就是我们人民民主的统一阵线，包括海外华侨和少数民族，是无产阶级领导下的四个阶级的联盟”。值得注意的是，少数民族被列入人民民主统一战线的组成部分，属于无产阶级领导的阶级联盟之一，改变了过去的提法，提升了少数民族的政治地位。这也表明，即将诞生的新中国是统一的、多民族的国家，在草拟纲领中，必须明确少数民族在新政权中的地位，保障其权利。接着，周恩来起草纲领提纲，列出民族部分，“民族平等——政、经、文、语言，实行风俗、习惯，与汉族平等”。这将在纲领的制度设计中得到体现。

　　在周恩来的领导下，第三组人员广泛搜集意见，反复思考，认真选择，撰写出《中国人民政治协商会议共同纲领》草案初稿。此后，又经过政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论三次，筹备会常委会讨论两次，《共同纲领》草案才定稿。因此，《共同纲领》是中国共产党、民主党派、人民团体及各族代表集体智慧的结晶。

　　9 月 21 日，一届政协召开，《共同纲领》（草案）提交代表审议讨论，在29日的表决中，得到一致通过，成为“全国人民的大宪章”，指导新中国的建政等工作。

　　那么，“民族区域自治”作为独具中国特色的政治制度，又是在什么时候被提出并列入《共同纲领》中的呢？

　　（二）从“民族自治”到“民族的区域自治”
　　1.《共同纲领》（1949年8月22日草案稿）的表述。

　　8 月 22 日，《共同纲领》草案初稿撰成，在“一般纲领”中明确即将建立的政权是“中华人民共和国”，但在涉及少数民族时，对国体建构的表述则是：“我们主张的新民主主义的国家制度，是工人阶级领导的以工农联盟为基础的团结各民主阶级及中国境内各民族的人民民主专政的国家制度，亦即人民民主统一战线的联合政府制度。”这使各民族成为人民民主专政的一部分，是 6 月 18日周恩来讲话及纲领提纲精神的明确体现。然而，该初稿提到实现各民族的自治权时，却说要“根据自愿及民主的原则，组成中华各民族联邦”，有实行联邦制的意味。

　　另外，民族政策被列入“政治法律”部分中，没有单独成章，提出“各少数民族皆有权成立各级政权中的民族自治区，实行民主的民族联盟”。不过，这民族自治区是各级人民政权内的自治区，并未作为地方政权对待；区域内各民族是联盟关系，团结互助。

　　尽管《共同纲领》8 月 22 日草案稿提出了“民族自治区”，但只是建制上的一些构想，缺乏具体内容，“民族自治区”如何定位，其与地方政权、与“中华人民共和国”或“各民族联邦”间是何种关系等，均没有作出具体规定。当然，在“人民共和国”与“各民族联邦”之间，也必须作出明确选择。

　　2.《共同纲领》（9 月 5 日草案稿）与周恩来的解答。

　　《共同纲领》（8 月 22 日草案稿）草拟后，周恩来送毛泽东等审查，根据审查意见，周恩来和第三小组成员又作修改或充实，形成 9 月 5 日草案稿。

　　该稿“总纲”第一条规定“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，……团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，删除了“组成中华各民族联邦”的提法，意味着“联邦”制被摒弃，统一的共和制被确定。第九条规定“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务”，明确了各民族的归属，突出了国家的统一和制度的完整。再者，“民族政策”也脱离“政治法律”系列，单列一章，分为四条，其中第五十一条专门讲到建立民族自治机关的问题：“各少数民族聚居的地区，按照民族聚居的人口多少和区域大小，建立民族自治机关。凡各民族杂居的地方及各民族在当地政权机关中均应有代表。”

　　经过这些修改，《共同纲领》中民族政策的雏形已基本形成。9 月 7 日在召集政协会议代表时，周恩来就《关于人民政协的几个问题》作了重要发言。在报告中，周恩来明确表示联邦制不适合中国，强调我国是多民族的国家，将建立统一的中华人民共和国。汉族占中国人口的最大多数，但不管人数多少，“各民族间是平等的”。当然，这自治权是在统一的国家内行使的权利。对于自决权，周恩来说：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”周恩来清楚地认识到自决权可能会被放大甚至被滥用，因而告诫民族代表们不要听帝国主义的挑拨，要维护国家统一、民族团结。他同时表示：“我们虽然不是联邦，但却主张民族（区域）自治，行使民族自治的权力。”

　　周恩来在报告中还特别提到参加政协的内蒙古地区有双重代表：少数民族代表和区域代表，他们既代表民族，也代表区域。这便是我国民族自治区的特点：民族与区域的结合。

　　3.《共同纲领》（9 月 20 日草案稿）、刘春的回忆及周恩来的阐述。

　　要判断“民族区域自治”提法的时间“点”，刘春的一段回忆很关键。

　　据刘春回忆，在 9 月 15 日政协筹备会中共党组会上，他作为中共内蒙工委副书记，被分到内蒙及少数民族组。这次会后，他参加了周恩来主持的对《共同纲领》9 月 5 日草案稿的讨论，草案“民族政策”部分“没有明确提出‘民族区域自治’”。“恩来同志在九月七日《关于人民政协的几个问题》的报告中……仍未直接提‘区域自治’这个概念”。刘春便发表了自己的意见，“并根据中央过去的指示精神”，将草案讨论本中第五十一条改为“各少数民族聚居地区实行区域自治，……建立民族自治区及自治机构”，并交还工作人员。在征求代表们的意见后，周恩来又组织第三小组会议，再讨论《共同纲领》草稿。的确，与 9 月 5 日草案稿比较，9 月 20 日草案稿又作了较大改写，更加充实明确。如“民族政策”中与区域自治相关的第五十一条，在“各少数民族聚居的地区”后增加了“应实行民族的区域自治”；在“建立各种民族自治机关”前增加“分别”

　　若依刘春回忆，第五十一条中“民族的区域自治”应是 9 月 15 日后讨论《共同纲领》草案时，采纳刘春等代表的意见加写的。根据有关史料记载，9 月 16 日政协筹备会常委会召开第六次会议，讨论《共同纲领》草案；17 日，筹备会第二次全体代表会议召开，审议并通过了《政协组织法》、《共同纲领》及《中央人民政府组织法》等草稿。比对分析，“实行民族的区域自治”提法产生的“节点”得以凸显，且这个提法的涵义比刘春等提出的“实行区域自治”更准确。

　　我们可以较为清晰地推断出当时的情况：刘春不是政协筹备会常委，没参加 16 日会议，但出席了 17 日筹备会第二次会议。在这次会上，刘春等代表除口头建议外，还在9 月 5 日草案稿第五十一条加写了“实行区域自治”。18 日或 19 日，周恩来采纳这些意见，如把“实行区域自治”改为“应实行民族的区域自治”，形成 20 日草案定稿，并于 21 日一届政协召开后，提交全体代表审议讨论。简单说，“民族区域自治”的提法确定在 1949 年 9 月 18 日至 19 日。

　　22 日，周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》报告中，对《共同纲领》9 月 20日草案各要点加以说明，在“民族政策”部分，他特别提到“各少数民族的区域自治”等均在《共同纲领》中作了规定，回应了代表们的建议。

　　（三）改定“民族区域自治”概念的必要性
　　《共同纲领》中关于“民族区域自治”的修改是对从 1945 年毛泽东《论联合政府》中“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利”，到 1949 年周恩来在《关于人民政协的几个问题》中提出的“民族自治”等主张的完善。用“民族的区域自治”代之“民族自治”，限定了“自治”的范围，使我国的民族政策表述更全面、更准确；新加的“应实行”表明了中共曾经倡导的“民族自治”主张保持了连续性。

　　刘春等代表的建议是根据中共在内蒙古等地建政方略的实践提出的。1945 年 10 月23 日，中央指示“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治”。之后，又有所总结，拟加以推广。如 1946 年 1 月 16 日中共代表在政治协商会议《和平建国纲领草案》“地方自治”一项中要求“在少数民族区域，应该指示提出：

　　“首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府（在乌盟、锡盟等纯粹蒙古区域可以自治政府的形式出现，在绥东、察南等蒙汉杂居地带，则以蒙汉联合政府的形式出现），准备建立内蒙自治筹委会的组织，统一各盟旗自治运动的领导，党内亦应有统一领导与政策。”需要说明的是，中共要求在内蒙实行区域自治，以及之前建立的“豫海县回民自治政府”、“城川蒙民自治区”等，是中共领导下的根据地，与新中国建立的民族自治区有所不同。阐述见后。

　　承认各民族的平等地位及其自治权”。这可以理解为后来民族区域自治政策的雏形。

　　这里提到的“自治权”虽限于少数民族地区，但不只针对某个少数民族，也包括其他少数民族和汉族。根据这些指示，1947 年我党领导的内蒙古自治政府建立，从制度建构上实践了区域自治的要求。

　　“民族的区域自治”与“民族自治”有着原则的区别。所谓“自治”就是自己能决定及处理自己的事。“民族自治”中的民族指哪些民族，“自治”有哪些内容，范围有多大，有无泛化甚至滥用可能，都值得商榷。

　　但在“民族的区域自治”中，“民族”只是定语，重在“区域自治”。该自治区域是中华人民共和国内的一个行政区，其自治机关是中央政府领导下的地方一级政权。

　　在这个区域内，各民族享有自治权，既体现了民族平等，也避免因“自治”而造成民族对立、国家分裂。再者，“民族的区域自治”以“区域”而不是以“民族”为自治单位，符合我国历史传统及民族分布状况，有中国特色。

　　中国是各民族共同缔造的统一多民族国家，各民族大杂居、小聚居，即使在少数民族的聚居区，也是多民族交错杂居，共同相处。只有实行区域自治才能保障该区域内各民族都享有平等的权利与义务。
　　
　　二、民族区域自治的实施

　　（一）及时指示，明确制度
　　西南、西北的不少地区是我国少数民族聚居地，民族多、分布广，情况复杂。针对西南局、西北局在工作中出现的情况，中央给予了及时指示，保证了民族区域自治政策的实施。

　　1949 年 9 月，解放军向西南地区挺进，为顺利进军，二野前委制定《关于少数民族工作的指示草案》报请党中央审批。此时，中央已清楚认识到宣传及实施“民族自决”，可能会产生分裂民族、肢解国家的后果。10月 5 日，中央指示：“大体上同意”，“惟壹项关于党的民族政策的申述，应根据人民政协共同纲领中民族政策的规定。又关于各少数民族的‘自决权’问题，今天不应再去强调。……在今天应强调，中华各民族的友爱合作和互助团结。”

　　这一指示是《共同纲领》中“民族区域自治”精神的体现，旨在强调民族地区建制上的统一性和重要性。同样，针对西北局 8 月 21 日呈请中央统战部审批《西北回民自治联合会纲领》的报告，中央于 10 月 10 日发出指示，重申了按《共同纲领》的规定办事，实行民族区域自治，不能搞西北或全国性的统一自治组织等，突出了自治的地域性。

　　10 月底，新华总社纠正了西北分社报送新闻稿内“共产党‘坚决反对大汉族主义’，主张‘民族自决’”等文句，强调原报道中这些话语在总社发表该文前已经删除，并传达 5 日中央针对二野前委报告的指示，要求不能再宣传“民族自决”等。

　　根据中央要求，西南局及西北局等除不再宣传民族自决外，还在已解放的民族地区着手建立自治区，实行区域自治。1950年4月，中央针对民族区域的命名问题，向西南局发来指示，强调“在少数民族聚居地区应依《共同纲领》第五十一条实行民族的区域自治的基本内容，即《共同纲领》第六章各条的规定，应逐步加以实现。经中央人民政府认可为民族自治区者，其政府名称可采取某某自治区人民政府。”指示还以内蒙古为例指出：“现在内蒙古的政府，称为内蒙古自治区人民政府。但不要在‘政府’二字上面冠以‘自治’二字，称为自治政府或自治委员会等，因为这是不必要的，且在中国的历史上，这样的称谓多是反革命派的做法，如我们也这样做，将在思想意识上给少数民族人民以不良影响。”这个指示也发给了西北局，再次明确我国实行的是民族的区域自治，自治区政府应为各族人民政府而非自治政府，自治区政府代表区域内各民族人民行使权力，管理政治、经济等事务。

　　（二）积极宣传，告示中外
　　新中国成立之初，宣传及实施《共同纲领》成为各项工作的重点。

　　1950 年 6 月，中央政府决定组建民族访问团，到各民族地区宣传新中国的各项政策。临行前，周恩来亲笔题词：“中华人民共和国境内各民族一律平等，团结互助，反对帝国主义和人民公敌，实行少数民族的区域自治和人民自卫，尊重民族宗教信仰和风俗习惯，发展民族经济文化，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。”该题词中“实行少数民族的区域自治”是对访问团规定的特别任务，即按照《共同纲领》的要求，宣传并实行区域自治，实现国家统一和民族团结。

　　除向国内宣传外，有关部门还向国外阐述民族区域自治，表明我国的民族区域自治不同于民族自治。它既立足国情，又切合各族人民的要求。如 1950 年 11 月 16 日，针对印度政府对我西藏地区地位的错误认识，外交部回复备忘录，强调西藏是中国的领土，西藏问题是中国的内政，解放军有权进入、解放西藏。周恩来在该照会中特别增添：“中国政府根据中国人民政治协商会议所通过的共同纲领的规定，承认中国境内少数民族的区域自治，是在中国主权范围之内的自治。说明我国在西藏实行的是民族区域自治而非民族自治，强调这种自治是有范围的，必须接受中央政府的领导等。

　　（三）西藏解放后，也要组织区域自治政府
　　1949 年 11 月，中央决定进军西藏地区，并确定了两条原则：“第一是‘区域自治’，第二是进军西藏‘不吃地方’。这两条搞好了，才能解决西藏问题，也才能解决团结起来、巩固国防的问题。”接着，党中央将进军西藏的主要任务交由西南局承担。1950年 1 月 15 日，邓小平在接见十八军领导时，传达党中央及毛主席的指示，强调“解放西藏，要靠政策走路，靠政策吃饭”。我们的政策就是区域自治、政教分离。

　　根据指示，结合实际，考虑历史因素，1950 年 3 月，十八军研究室制定了《对西藏各种政策的初步意见》，其中第七条就是区域自治，“西藏民族自治就必须是中华人民共和国中央政府领导下的自治，西藏民族也必须是中华人民共和国各民族亲密团结的大家庭的一员。西藏人民在中央人民政府领导、帮助及西藏人民的自愿的原则下，可以成立人民自治政府，在不违反共同纲领的原则下，可以制订区域性法律和处理西藏民族内部的一切事务”。该意见上报西南局，经中央批准，成为此后西南局制定对西藏地方政府谈判“十条政策”的依据。

　　4 月 27 日，在中央民委举办的藏族干部研究班上，周恩来重点阐述了新中国的民族政策。他说，“我们在共同纲领第五十一条中提出应实行民族区域自治。大的如内蒙古自治区政府，将来解放西藏后，也要组织区域自治政府。实行民族区域自治，只有好处没有坏处。今天在我国大家庭中是希望团结的，惟一正确的方法是实行民族区域自治”。周恩来的这番讲话，再次表明实行区域自治是中央政府解决西藏问题的原则，也是解放后西藏地方的制度。

　　三、对民族区域自治政策和实践的认识

　　通过以上分析可知，虽然在《共同纲领》早期的草案稿中，没有“民族区域自治”的提法，但中共关于民族区域自治的认识和实践却早已有之，在新中国成立前夕召开的政协会议上讨论《共同纲领》草案时，经参与会议并有实践经验的一些政协代表建议和周恩来采纳、修改并完善，“民族区域自治”的主张最终被写入《共同纲领》中，成为国家宪法意义上的法定的政治制度。

　　透过条款看实质，“民族区域自治”是中央指示内蒙古实行区域自治的政策，实践早于理论，既考虑到历史传统，亦总结了中国革命的经验。尽管中共曾提出过“民族自决”及联邦制的设想，但在接触到回、蒙、藏等少数民族，开展民族工作后，认识到“民族自决”已不合适。1938 年 10 月，毛泽东提出“允许蒙、藏、苗、瑶、彝、番等各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。就是说，在统一的中国内，按照平等原则，少数民族管理自己事务。这番讲话蕴含有区域自治的主张。但要将该主张进一步明确，提升到制度层面，并指导相关工作，需要有一个过程。直到1945 年 10 月，中国共产党才将“区域自治”作为对内蒙古工作的要求。乌兰夫等遵照中央指示，建立带有根据地色彩的“自治区”，用逐步“区域自治”的方式实现内蒙古全境的解放，并于 1947 年成立了由我们党领导的内蒙古自治政府。这“区域自治”虽与之后的“民族区域自治”有所区别，但实质一样，是在统一国家内的区域自治，保证了领土完整和中央领导。

　　“民族区域自治”总结了中国共产党的民族工作实践，体现了中共构建国家制度的理念，反映了少数民族的心声，得到了政协中少数民族代表的赞扬。

　　当《共同纲领》将“民族区域自治”作为国家的一项重要制度后，接下来的工作是如何付诸实行，即建立民族自治区，实行区域自治。中央对二野前委的指示、给西北局的电报，新华总社对西北分社的要求等，旨在纠正提法，落实《共同纲领》的规定。这样，“民族区域自治”由提出成为了现实，形成并发展为有中国特色的基本政治制度。

　　如前所述，实行区域自治的范围是少数民族聚居区，是对建立在“民族自决”上的联邦制的否定。1947 年内蒙古地区解放，实行区域自治，从制度上防范了分裂的可能。但西藏是尚未解放的另一主要民族聚居区，别有用心者企图利用“民族自治”等分裂西藏与祖国的关系。因而，在中央政府领导下实行区域自治是“西藏人民回到中华人民共和国祖国的大家庭中来”的依据，也是历史治理方法的延续，故毛泽东、邓小平等强调以“区域自治”作为对西藏工作的基本政策和开展政治争取的关键。

　　不久，“民族区域自治”的提法也被西藏地方政府及僧俗上层接受，并大大增强了他们对中华人民共和国及其中央人民政府的认同感，显示出“民族区域自治”的巨大影响及特殊效力。

　　1951 年 2 月，中央政治局会议决定将推行区域自治列为民族工作的中心工作。之后，区域自治在各民族聚居区先后得到实现。在此基础上，有关部门制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。1954 年，“民族区域自治”被载入《中华人民共和国宪法》。虽然《中华人民共和国宪法》从基本大法的层面保障了民族区域自治，但区域自治制度的建设还需要不断完善。特别是自治权限的范围需要制定单项法律予以明确。

　　1982 年 11 月，五届全国人大第五次会议对《中华人民共和国宪法》加以修改或补充，民族区域自治是重要内容之一。1982 年《中华人民共和国宪法》重申“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，强调国家的统一；也要求“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。根据宪法，1984 年 5 月，六届全国人大第二次会议制定并通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，肯定“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度”。从政治制度层面强调民族区域自治的必要性与重要性；并对民族自治地方的建立，自治机关的组织，自治机关的自治权，自治地方的人民法院和人民检察院，自治地方内的民族关系等作了法律的规定，细化并具体了自治地方的自治权，发展了民族区域自治制度。

　　考察民族区域自治这项重要政治制度的由来及其实践过程，可以看出，民族区域自治既是中国共产党的理论独创，又是中共多年民族工作的实践经验总结。这项重要的政治制度，是完全符合中国实际、适合中国国情的，因而成为我国国家政体的重要组成部分。在今后的实践中，我们绝不能放弃，只能在坚持、调整中不断完善和发展。