我国基本公共服务均等状况的演变

　　一、问题提出

　　基本公共服务均等化是新时期中国政府贯彻以人为本的科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则。尽管“基本公共服务均等化”是在2006年国民经济和社会发展“十一五”《规划》中才正式提出，但在实践中，新中国成立后政府就已经开始提供社会保障、基础教育、基本医疗等基本公共服务。

　　对公共物品的分配问题，或者说公共服务均等化问题的研究在西方较早，我国是在20世纪90年代中期以来，随着对财政均等化问题的研究而逐步开始的。2006年“十一五”《规划》提出“逐步推进基本公共服务均等化”以后，基本公共服务均等化问题逐步成为学术界和社会关注的热点，相关研究逐渐增多。

　　学术界对基本公共服务均等化的研究，从研究的主题看，主要围绕基本公共服务均等化的内涵、意义和现状，基本公共服务非均等化的原因分析，基本公共服务均等化的思路和对策，基本公共服务的绩效评估等方面。已有研究具有以下特点：一是就研究的视角来说，共时性研究多，历时性研究少。对基本公共服务均等化的研究多是采用近几年的数据进行研究，对基本公共服务均等化状况进行长时段历史考察的研究很少。二是就基本公共服务均等状况的研究来说，受相关资料和数据的可获取性影响，对区域间均等状况的比较和城乡间的体制比较研究较多，对群体间差距的比较研究少。同时，研究者采用的数据或者限于财政支出，或者只是采用单项指标，全面系统的比较研究较少。三是就基本公共服务均等化的影响因素来说，大多以“经济能力和制度安排是影响均等化的决定因素”作为前提假设，因此原因分析和相应对策方面主要集中在公共财政体制和公共服务体制两个方面。已有的研究或是从公共财政的视角分析经济发展水平、财政收支能力、转移支付制度对基本公共服务非均等的影响，或是从制度视角来分析城乡二元体制、政府行政体制及公共服务体制等体制、制度对基本公共服务非均等的影响，而从宏观的政治、经济、社会背景进行的深层次分析较少。本文试图在学术界已有研究基础上，选择新的视角，即从宏观的政治、经济、社会和文化背景中考察新中国成立以来基本公共服务均等化的变迁，以发现其规律，揭示其逻辑。同时，构建一个以政治、经济、社会和文化为自变量，以均等化为因变量的理论模型，即“均等化=政治+经济+社会+文化”的基本公共服务均等化变迁的理论模型和解释框架。

　　二、倒“U”假说与基本公共服务均等状况的演变

　　1955年库兹涅茨以英国、美国、德国的时间序列资料为依据，提出了着名的倒“U”假说。倒“U”假说描述了收入分配与区域经济发展之间的关系，认为伴随着经济的增长，收入差距的长期变动轨迹是“先恶化、后改进”，整个过程的变动曲线为倒“U”字型。1965年美国经济学家威廉姆逊首次将这一理论应用到分析地区经济发展，提出地区经济发展倒“U”假说：在市场机制的作用下，国内地区差距变动与其经济发展水平之间存在着倒“U”相关规律，在经济发展初期，随着收入水平的提高，地区差距将逐渐扩大，之后地区差距将保持稳定，当经济进入成熟增长阶段后，地区差距最终会趋于缩小。

　　新中国成立以来，我国基本公共服务差异化状况是先恶化后改进，呈倒“U”型。下文主要以社会保障为例，通过对社会保障制度演变和均等状态的比较分析，对这一观点进行阐述和讨论。

　　根据基本公共服务的供给原则和供给结果，新中国成立以来，我国基本公共服务均等化的发展历程可以划分为三个阶段：平均导向时期、差异导向时期和均衡导向时期。

　　①平均导向时期（1949—1984年）。1949年新中国成立到1984年的改革开放初期，是我国基本公共服务的平均导向时期。我国总体政策导向是追求平等,包括政治、经济、社会和文化权利的平等。中国共产党以追求平等为理想和目标，在成功夺取政权后，通过政权的力量在政治、经济、社会和文化领域实践平等理想。在政治上，赋予劳动人民参与管理国家事务的权利，从宪法和法律上赋予和保障工人、农民等劳动阶级国家的主人翁地位，赋予人民选举、言论、出版、集会、结社自由等政治权利。在经济上，通过生产资料的公有制形式，实现人民生产资料占有和利用上的平等，分配上追求缩小差距，推行按劳分配制度。在社会平等方面，主张消灭旧式社会分工，消灭一切特权，从而实现人与人之间的平等。

　　②这种对平等理想的追求表现在基本公共服务领域，一以贯之的基本思想仍然是相对平均地提供公共服务。这一时期，社会贫富差距从建国前的贫富悬殊到贫富差距不断缩小，从基本公共服务的均等化状况来说，也是相对平均时期，社会保障是“低水平的平均”的状态，表现在三个方面：城市社会保障呈单位化特征，制度安排具有同一性，国家机关、企业、事业单位职工享有的社会保障相对较平均；农村社会保障建立在农村集体经济基础之上，呈集体化特征，农村居民享有的社会保障较平均；城乡社会保障在社会保险等核心社会保障方面表现出非均等性，在基本生活保障方面表现出相对平均性，与同时期城乡居民的收入水平、消费水平，特别是改革开放后城乡社会保障的差距相比，城乡社会保障是基本生活保障上的低水平的平均。

　　差异导向时期（1985—2005年）。③从1985年到2005年，总体政策导向是追求经济发展，是一种效率取向。中国共产党以追求经济发展为目标，在农村实行家庭联产承包责任制，同时推进国有企业等经济体制改革，实行非均衡的区域发展战略。经济发展成为各级政府的中心工作，效率优先兼顾公平成为经济社会发展的基本指导原则。这种对经济发展目标的追求使政府公共政策经济化、政府职能经济化，表现在基本公共服务领域，就是政府改变了过去的平等倾向，以服务于经济建设为中心，差别性地提供公共服务。在这一指导原则下，差异导向时期，社会保障从“低水平的平均”逐步拉开差距，走向“非均等”状态。这一时期我国城乡二元社会保障体制进一步分化和固化，社会保障的城乡差距逐步扩大；同时，社会保障的地区差距逐步形成并扩大。

　　均衡导向时期（2006—）。进入21世纪特别是2006年以来，中国共产党以追求全面协调可持续的科学发展为目标，在追求经济发展目标的同时，更加强调以人为本，促进人的全面发展，在发展中追求社会公平正义；强调统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。党的十七大报告提出：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，结束了公平与效率之争。基本公共服务均等化成为新时期中国政府贯彻以人为本的科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原则。2006年到目前，是均衡导向初期，基本公共服务均衡发展的导向已经非常明确，均衡发展理念已贯彻在基本公共服务的发展之中，社会保障等基本公共服务具有均衡发展的特征。社会保障均等化的特征表现在四个方面：一是均等化成为社会保障发展的方向；二是社会保障呈城乡一体化发展趋势；三是社会保障的地区差距仍然存在，但差距相对稳定或呈逐步缩小趋势；四是社会保障仍存在群体差距，社会保障的非均等突出表现为社会保障的群体差距。

　　综上所述，我国基本公共服务均等状况的变迁表现为：1949—1984年，基本公共服务是“低水平的平均”状态；1985—2005年，基本公共服务具有差异化发展特征，从“低水平的平均”逐步拉开差距，走向“非均等”状态。从2006年开始，基本公共服务开始呈均衡发展特征，地区差距和城乡差距保持相对稳定并逐步缩小，最终将走向“均等”。也就是说从基本公共服务的均等状态来说，是从“低水平的平均”到“非均等”，再到“均等”的发展过程，基本公共服务的差距从小到逐步扩大，再到逐步缩小，其演变的轨迹是“平均—非均等—均等”，基本公共服务差异状况是先恶化后改进，呈倒“U”型。

　　三、基本公共服务均等化的影响因素

　　影响均等化的变量主要有政治、经济、社会和文化，上述变量在不同时期的不断变化，相互影响，决定着公共服务均等化的变迁路径。公共服务均等化是政治、经济、社会和文化因素的函数，即“均等化=政治+经济+社会+文化”。政治因素是基本公共服务均等化的主导，经济因素是基本公共服务均等化的基础，社会和文化因素是基本公共服务均等化的推力。

　　1、影响基本公共服务均等化的主要变量。首先，从政治因素来看，中国共产党作为无产阶级政党，自成立起就把马克思主义作为党的指导思想。马克思主义意识形态或者说社会主义的本质包括两个方面：一是实现社会的公平正义，客观上要求以平等、公平为追求目标；二是实现共同富裕，客观上要求以经济发展为目标。新中国成立以来，历届党的中央领导集体都以追求公平正义和共同富裕为目标，毛泽东更多的是对平等的追求，以致于走进了平均主义的误区；邓小平更多的是对发展效率的追求，与之相伴的是贫富差距逐步扩大。以江泽民为代表的中央领导集体延续着对发展效率的追求，同时开始关注社会公平问题；以胡锦涛为代表的中央领导集体延续着对发展目标追求的同时，强调全面协调可持续的科学发展，在发展中追求社会公平正义。在基本公共服务领域，改革开放前对平等理想的追求体现在为人民提供相对平等的基本公共服务，保障人们的基本生活，保证人们在教育、医疗等方面享有相对平等的机会。从社会保障来看，表现在新中国成立初期“农民有土地，工人有保险”的平等，以及之后的“城市保障单位化”和人民公社时期“农村保障集体化”的平等。改革开放后，在基本公共服务领域表现为政府改变了过去的平等倾向，政府提供公共服务的出发点不再是平等地对待每一个公民，而是区别对待。政府差别性地提供公共服务的原则，一是以服务于经济建设为中心，能够促进经济发展的公共服务优先提供，不能促进经济发展的公共服务尽可能少提供；二是根据公共服务的紧迫性程度来确定公共服务的优先顺序，这种紧迫性是由居民自我保障能力、居民对政策的影响力等因素决定的；三是在公共服务的提供上遵循谨慎原则，尽可能不提供或少提供基本公共服务，尽可能地缩小基本公共服务对象的范围，尽可能地降低基本公共服务标准。这一时期，城乡二元公共服务体制进一步分化和固化，基本公共服务从相对平均走向分化和不均等。进入21世纪特别是2006年以后，在基本公共服务领域表现为明确提出逐步实现基本公共服务均等化，均等化成为制定社会保障、基础教育等公共服务政策的重要指导原则，强调优化公共资源配置，注重向农村、基层和欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。

　　总之，平均导向时期，以毛泽东为代表的中央领导集体更多的是对平等的追求，中国共产党的合法性基础主要建立在意识形态基础之上。差异导向时期，以邓小平为代表的第二代领导集体更多的是对发展目标的追求。以江泽民为代表的中央领导集体继承了邓小平的基本路线，中国共产党的合法性基础主要建立在绩效基础之上，而意识形态合法性退而居其次。均衡导向时期，以胡锦涛、***为代表的中央领导集体延续着对发展目标追求的同时，强调全面协调可持续的科学发展，在发展中追求社会公平正义，中国共产党的合法性基础建立在绩效基础和意识形态基础之上，并开始向绩效、意识形态和规则等综合性基础上转移。也就是说，尽管都强调对意识形态、绩效和规则合法性的追求，但平均导向时期，政治合法性主要建立在意识形态基础上；差异导向时期，政治合法性主要建立在绩效基础上；均衡导向时期，政治合法性主要建立在绩效、意识形态和规则等综合性基础上。

　　其次，从经济因素看，平均导向时期，国家优先发展重工业的工业化道路，以及计划经济体制的建立，在我国逐步形成了城乡二元的经济社会结构，使城市和农村形成两个相对封闭的经济体系。服务于工业化发展资本积累的需要，在国家财政能力有限的情况下，我国在公共服务领域也建立了城乡二元的公共服务体制，即城市公共服务的国家提供和农村公共服务的集体提供。同时，与宏观的计划经济体制相适应，人民公社体制是建立在“政社合一”的组织制度、集体所有的财产制度、按工分分配报酬的分配制度、统购统销的流通制度、限制流动的户籍制度基础之上。人民公社体制使农村基本公共服务的集体提供具备了制度基础。一方面，人民公社“三级所有，队为基础”的管理体制，使农村集体经济组织享有生产资料的所有权和经营活动的绝对支配权；另一方面，人民公社体制下的分配制度，为集体提供基本公共服务提供了制度上的保障。

　　④差异导向时期，农村家庭承包制的实行，使人民公社组织于1984年完全被乡镇政府取代，原来建立在“三级所有，队为基础”之上的集体经济组织趋于解体，建立在集体经济基础之上的集体保障因缺乏集体经济的支撑而基本瓦解，除少部分地区保留了农村合作医疗制度，大部分地区的合作医疗很快解体。农村居民的基本生活保障又回复到传统的家庭保障方式。在随后的改革中，恢复农村合作医疗、建立农村养老保险制度、农村居民最低生活保障制度的改革试点开始进行，但成效有限。

　　在推进农村经济体制改革的同时，国家在城市也开始对国有企业进行改革，为减轻国有企业的负担，开始推进社会保障的社会化和去单位化改革。特别是90年代末，为实现国有企业三年脱困目标，国家对城市社会保障的投入大幅增加。在这一过程中，逐步为国有企业职工和城镇职工建立了社会化的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，为城市居民建立了最低生活保障制度。这种为国有企业改革和经济发展服务的思路使我国的社会保障改革表现为被动式的适应性改革，使社会保障在制度设计上遵循差异化原则而非平等原则，因而新时期的社会保险覆盖率低，受益人群较少。社会保障在制度设计上仍然遵循着城乡分割的思路，使城乡社会保障在体制上进一步分化和固化，在保障水平上差距逐步扩大。

　　受改革开放后非均衡的区域发展战略影响，我国东部、中部、西部三个地区经济发展表现出明显的地区差距，经济发展水平从东到西呈“梯度”递减。1994年实行的分税制改革，进一步加大了东部、中部、西部地区地方政府在财政收入上的差距。尽管中央财政加大了纵向财政平衡力度，但在缺乏横向财政平衡机制的情况下，东部地区经济实力强，地方财政收入和财政支出多，相应地，公共服务的水平也较高，随着时间的推移，与经济发展差距不断扩大同步，基本公共服务的地区差距逐步形成并不断扩大。⑤均衡导向初期，我国经济发展日益面临资源和环境的制约，追求全面协调可持续的科学发展成为新时期经济社会发展的基本指导原则。调整经济结构、转变经济增长方式成为新时期经济发展的重要任务，这需要推进社会保障等基本公共服务的发展从而扩大内需。统筹区域、城乡发展将有力促进区域、城乡基本公共服务均等化。同时，随着经济长期快速增长和经济总量的扩张，我国综合国力的增长，为加强社会保障等基本公共服务建设提供了良好的经济基础。

　　最后，从社会和文化因素看，影响基本公共服务均等化的因素主要反映在社会主要矛盾、矛盾的主要方面的变化，需求与消费结构、家庭结构、就业结构、贫富分化等社会现代化进程带来的对基本公共服务的需求，以及社会建设滞后、中国传统文化对基本公共服务的影响。

　　新中国成立以来直到今天，我国社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾。与主要矛盾相比较，矛盾的主要方面相对容易随着时间的推移和条件的变化而发生改变。从矛盾的主要方面看，新中国成立初和计划经济时期主要表现为私人产品供给不足，改革开放后表现为城乡、区域间公共产品供给不均。新中国成立初期私人产品供给不足和改革开放后基本公共服务供给不均，这一供给与需求的矛盾演变，与我国工业化、城镇化和社会现代化的进程紧密相关。在改革开放后的差异导向时期，在我国社会现代化的进程中，居民需求与消费结构、人口和家庭结构、就业结构等的现代化对公共服务需求产生着重要的影响。居民收入增长和需求与消费结构转型升级，使居民消费结构从生存型、温饱型走向小康型、富裕型，对公共服务的消费需求和支付能力日益增长。家庭人口老龄化、家庭规模小型化、核心家庭为主体、家庭类型多样化等现代家庭结构进一步发展并逐步形成，销蚀着传统家庭结构的同时，也削弱着传统的家庭保障功能。就业结构的多样化和我国公共服务改革的传统路径，使国有企业、集体企业等体制外就业人员日益增多，城市化进程的快速推进和农民工群体的不断扩大，社会各阶层贫富差距的扩大，都使基本公共服务需求日益增长。但另一方面，却是长期以经济建设为中心导致的社会建设滞后和公共服务供给不足。

　　我国传统文化因素对基本公共服务均等化有着深刻影响。“天下为公”等朴素的平等思想，人人渴望获得平等的生存保障；中国传统的孝道文化和崇老文化，提倡“养老敬老”、“养子防老”、“百善孝为先”等观念，这些都成为我国家庭保障的文化基础。家庭保障思想对基本公共服务的影响表现在两个方面：一方面，改革开放初期，传统的家庭保障思想使政府在设计基本公共服务制度时，对于建立现代化的社会保障体制缺乏动力和压力；另一方面，改革开放后传统孝道文化和崇老文化走向衰落，进一步推动着家庭保障功能弱化。与西方文化不同，作为中国传统儒家文化精髓之一的孝道文化和崇老文化，虽衰落但不会衰亡，仍将对中国社会产生深远的影响。因此，随着经济社会发展，在城乡建立社会化的社会保障和基本公共服务体系，使现代社会保障与家庭保障相互补充、相互支撑，从而建立适合中国社会、有中国特色的社会保障体系显得日益迫切。

　　2、主要变量重要程度的讨论。有观点认为，决定基本公共服务均等化水平和程度的主要因素是经济因素，只有在政府财力充足的情况下，才能够充足地为全体公民提供基本公共服务，或者说，政府财力越充足，基本公共服务均等化的水平和程度也就越高。可以证明这一观点的事实，从国内看，改革开放后的差异导向时期，与经济发展的地区差距相一致，我国东部地区社会保障的大多数指标明显好于中西部地区；从国际看，与发展中国家相比，欧洲的德国、英国和北欧的瑞典等资本主义福利国家，公共服务的水平和均等化程度较高。

　　但是，这一观点却无法解释同为资本主义国家的美国，国家在基本公共服务提供中的责任却相对较小。也就是说，当在发达资本主义国家之间作横向比较时，难以证明经济因素是决定因素。以社会保障为例，由于各国的国情及政府的价值理念不同，各国政府在社会保障中的作用不尽相同。⑥美国社会保障制度以消除贫困为目标，注重对贫困人口的社会救助，针对特殊群体（社会弱势群体）的社会救助是社会保障的重要内容，社会救助经费占到社会保障开支的1/3以上。政府主要是作为社会保障制度设计者的角色参与制度运行，提供的保障水平较低，社会保障资金来源渠道多样化，由联邦政府、地方政府、企业和个人共同提供，且倚重个人和企业。如美国公共养老金计划提供的退休金替代率仅为40%，无法满足老年人的经济需求。而瑞典福利制度则以提高全民福利为取向，社会救助在社会保障体系中只起补充作用，国家启动全民普遍福利机制，其保障对象是全民。社会保障基金来源的主要渠道是政府和雇主，雇员基本上不缴纳。

　　⑦基于以上事实，有观点认为决定基本公共服务均等化水平和程度的主要因素是政治因素，即在基本公共服务领域的基本价值取向，是效率优先还是公平优先。支撑这一观点的事实还有同为社会主义国家的古巴和中国，尽管古巴的经济发展水平、政府财政能力并不占优势，但古巴有着拉美乃至世界一流的义务教育，有着完善的全民医疗保障制度。

　　⑧而中国基本公共服务的非均衡性更为突出。但是，这一观点看似很有说服力，却忽略了基本的事实，即一定的经济基础决定着一定的上层建筑，基本公共服务作为公共领域的基本制度，是政治上层建筑的组成部分，不仅是经济基础的性质，而且是经济基础的总体情况决定并影响着基本公共服务的制度安排。单一地强调政治因素的决定作用，无疑会走入唯心主义的误区。因此，可以得出的基本结论是，单一的经济、政治、社会和文化因素都难以解释基本公共服务均等化格局的基本状况。

　　本文认为，大多数时期，基本公共服务均等化状况的决定因素并不是单一的政治、经济、社会和文化因素，而是上述各项因素合力作用的结果。政治因素是基本公共服务均等化的主导，经济因素是基本公共服务均等化的基础，社会和文化因素是基本公共服务均等化的推力。具体到新中国成立后我国基本公共服务均等化的历程看，平均导向时期，从因素相互之间的影响来说，在没有外部资源支持的情况下，重工业优先的工业化道路决定了我国只能从农村汲取资源，通过农业来支持工业发展。尽管改革开放前以追求平等和公平为目标，在资源相对紧张的情况下，国家有限的资源用于城市公共服务的提供，而农村则主要依靠集体经济提供公共服务，在当时是实际的和可行的选择。从社会保障来说，为城镇居民建立社会保险，为农村居民提供集体保障，在当时的理解也是一种平等。同时，传统社会文化因素也是形成公共服务城乡二元体制的重要影响因素，表现在中国传统的家庭保障和土地保障对农村社会保障的影响上。因此，这一时期基本公共服务均等化格局的形成，是受政治、经济、社会和文化因素的综合影响，是上述因素合力作用的结果。

　　差异导向时期，在对发展目标和发展绩效的追求下，在延续新中国成立初期城乡二元经济体制的同时，非均衡的区域经济发展战略使地区间经济发展水平的差距不断拉大。同时，效率优先的指导思想同样反映在公共服务领域，这就是差异化地提供基本公共服务，以服务于国有企业改革和经济发展为目标，城镇基本公共服务开始实行社会化和去单位化的改革，在社会保障方面，国家逐步为城镇居民建立了现代社会保险，而农村居民的社会保险则在效率至上的追求中被有意忽略了，在这之中，传统社会保障观念的影响仍是原因之一，正是中国传统的家庭保障和土地保障制度，使得农村在改革开放相当长一段时间仍然没有建立现代社会保险，而是延续着传统的家庭保障和土地保障。总体上说，这一时期，在政治上不再追求公平、经济上追求发展绩效的导向之下，基本公共服务的非均衡格局逐步形成。因此，经济因素成为影响基本公共服务均等化格局的重要因素，同时也反衬出（在不再追求公平之下）政治因素的重要作用，这一时期的基本公共服务均等化格局，仍然是政治、经济、社会和文化因素合力作用的结果。

　　综上所述，库兹涅茨提出的倒“U”假说，能够解释我国基本公共服务均等状况的演变规律。“均等化=政治+经济+社会+文化”的理论模型，为分析新中国成立后我国基本公共服务均等化的变迁及其逻辑提供了一个较为系统的解释框架，通过这一解释框架，我们可以清晰地观察、解释和分析新中国成立以来基本公共服务领域所发生的种种现象。