自然垄断产业国有资产管理体制改革的问题探究

　　自改革开放以来，我国对电信、电力、铁路运输等自然垄断性行业进行了不同程度的改革， 也取得了一定成效。随着国家各项改革的推进，尽管在各垄断产业的规制机构也出现了一定程度的变革，如 2002 年成立了国家电力监督管理委员会等。 这些改革虽然取得了一定成效，但总体上仍存在不少问题。 目前，国内学者对自然垄断产业规制机构改革的研究主要集中在独立或相对独立的规制机构设置条件与路径、 规制法律体系的建立与完善， 而对与国有资产体制改革联系和协调的研究不多甚至是忽略。在国有资产体制改革方面，现有的研究文献则多从讨论国有资产的特性和国资委管理体制发展的方向等角度出发， 而对于在国有资产中占据重要地位的自然垄断性国有资产的管理机制和改革方向则少有涉及。 笔者从自然垄断产业规制机构改革与国有资产管理体制重置这两条路径出发， 试图协调规制机构与国有资产体制的关系， 讨论规制机构的构建方向和途径。

　　一、我国自然垄断产业规制机构改革的问题

　　从 20 世纪 80 年代末以来， 我国对少数自然垄断产业的规制机构进行了初步改革，到目前为止，这种改革仍然继续在电信产业、电力产业、城市公共事业等领域推进。然而，在改革中存在着诸多问题，主要表现在：

　　（一）政企不分，行政性垄断严重

　　市场化经济改革以来，我国在电信、电力、民航等自然垄断产业就政企分开、 引入竞争等内容进行了一系列不同程度和不同层面的改革， 但政企不分的情况仍然较为严重，距真正意义的政企分离还有不小差距。

　　如电力、民航等产业在地方层面上，政府和企业仍然没有完全意义上的分离。以往实行的是行业管理，如电力部、铁道部、邮政部的权力划分不但造成了部门之间的管辖权重叠、利益相互争抢、责任相互推诿的事情时有发生，同时也形成许多管理真空，从而造成垄断性产业中市场秩序的混乱。

　　（二）缺少透明、完善的法律框架
　　
　　实践中，我国政府一直是以“三定”方案的形式进行各种类型职能机构的设立、裁撤或合并。这种设立方式使规制机构与法律分离，从而导致一系列的问题。而各产业法大多制定于规制改革以前， 其指导思想往往是为了保证国家基础设施安全， 而不是为了规范产业中各市场主体的行为，故无法适应改革的需要。

　　缺乏健全的审计监察制度也是重要因素之一。 为了使规制过程有效发挥作用， 规制机构必须了解行业与企业中的相关信息。但由于受到资源的制约，缺乏审计的专业指示和发达信息网络等因素的限制， 目前我国会计和审计制度还不完善， 现有的审计手段难以发现非法操纵行为。

　　（三）地方保护主义严重

　　这是一道由地方政府出于自身财政和税收目的设置的，用以保护本地区产品质量低劣、缺乏竞争力的落后企业免受外来产品冲击的屏障。 在我国实行经济体制改革以来， 随着中央和地方政府在财政与税收上的分开，此类矛盾有愈演愈烈的趋势。如在电力产业，“厂网分开、竞价上网”的改革受到地方政府严重阻碍。 许多省市以确保税源为由，设置各种障碍，宁要本地高价电，不要外地低价电。这些地方保护行为造成了社会资源配置效率的进一步降低， 也为自然垄断产业规制机构的改革设置了人为障碍。

　　二、自然垄断产业国有资产管理体制改革的问题

　　近年来，有关国有资产管理体制进行了多种形式的探索，然而改革中存在的主要问题包括以下几个方面：

　　（一）出资人缺位与出资人越位现象并存

　　短期内， 包括自然垄断产业国有资产在内的国有“出资人缺位”问题还无法彻底根除。 而与“出资人缺位”并存的“出资人越位”现象，即国资委对所出资企业经营管理的“越位管理”、“超车干预”现象也屡有发生，例如引发热议的各地国资委招聘事件就是这一现象的突出表现。

　　（二）外部干预过多与内部人控制现象并存

　　在实践中， 国资委常常把握不好作为股东在企业中所享有的“股权”，而把这种“权利”放大和变质为管人、管事和管资产的“权力”，导致对企业正常经营活动的过多干预。虽然来自政府的干预过多，但国有企业特别是自然垄断产业国有企业中存在着较为严重的 “内部人控制”现象。

　　这主要是因为政府虽然干预企业， 却难以对企业实施规范有效的控制； 国有企业的内部人员———经营管理者和普通职工在缺乏制约的情况下， 掌握了公司的实际控制权，包括对公司财产的决策权、使用权、处置权及相当大部分的剩余控制权和剩余索取权， 从而形成政府干预过多与企业“内部人控制”并存的悖论。

　　（三）外部监督机制缺失与经营性国有资产流失严重并存

　　伴随着国有资产体制改革的深入， 自然垄断产业及其他竞争性产业中的经营性国有资产严重流失的现象时有发生。如在企业改制的过程中，低估国有资产价值，低价变卖国有资产，甚至把国有资产量化给个人，私分国有资产；在企业经营财务管理中，对国有资本金核算弄虚作假，资产的磨损得不到相应补偿等。

　　三、自然垄断产业规制机构重构与国有资产体制改革的互动机理

　　笔者试图从理论与实践的角度出发， 还原自然垄断产业规制机构重构与国有资产体制改革之间的内在机理，并作出相关分析。

　　（一）规制机构的重构是自然垄断产业国有资产的必然诉求

　　一方面， 规制机构是自然垄断产业国有资产有效运营的重要保证。就自然垄断产业的国有资产而言，其庞大的资本存量和资本增量严格来说都是人民剩余劳动价值积聚的结果。同时，自然垄断产业国有企业供给的产品和服务对每一个国民来说又是不可或缺的、直接影响百姓福祉的公共产品。 因此， 重构规制机构体系，建立合法、有效的规制机构，通过直接或间接的方法对垄断性产业国有企业供给产品和服务的质量、价格等进行规制，以体现国民意志，便成为自然垄断产业国有资产的诉求之一。

　　另一方面， 特殊国情要求必须加强自然垄断产业规制机构的重构力度。 第一，我国市场机制很不完善，市场竞争格局和市场定价机制尚未形成， 各项法规也不健全，特别是自然垄断产业中政企不分、法律滞后的现象依然严重。第二，我国加入 WTO 之后，根据相关协定，国家对自然垄断产业的保护将日益降低，开放程度将逐步加深。面对跨国资本的激烈竞争，通过有效的规制和保护体系， 实现自然垄断产业国有资产的保值增值问题应提上议事日程。

　　（二）国有资产体制改革是自然垄断产业发展的必然要求

　　从自然垄断产业本身的属性来看， 自然垄断产业也是劳动力的集中和垄断。 解决国民就业问题就成为自然垄断产业的主要特征和功能之一。同时，自然垄断产业产品或服务价格的刚性特征维持了总体价格水平的稳定。 在我国自然垄断产业主要由国有企业构成的背景下， 国有资产体制改革对于维持和促进自然垄断产业国民经济均衡具有正面的影响与作用。

　　从产权的角度来看， 首先表现为法人治理结构不完善，这种情况在自然垄断产业的国有企业普遍存在。

　　目前， 自然垄断产业国有企业经营者除了对国资委负责外，还要受发改委、财政部等管理，甚至有些国有企业经营者的任命权也掌握在这些部门手中。 国资委与政府其他机构千丝万缕的联系， 使其运作模式和管理方式会不可避免地带有政府的某些职能和行事风格。

　　从国有资产管理和绩效考核的目标来看， 笔者认为， 由于垄断产业中国有企业产品或服务较强的公共品属性， 对于垄断性产业中国有资产的管理上显然不适用会计利润最大化作为绩效考核的标准。 国有资产管理体制改革的一个重要内容， 即区分不同性质的国有资产并对其进行不同目标的考核与管理， 这一点对于自然垄断产业国有资产的有效运营，具有重要意义。

　　（三）规制机构的重构和国有资产体制改革协调运作的必要性

　　从目前我国自然垄断产业和国有资产管理的体制来看，管理机构的设置不尽合理，管理职能重复交叉的情况较为普遍， 这造成了垄断产业国有资产在战略目标、 指导思想及实际经营当中出现了一定的交叉和真空，而这种功能上的界定不清和相互覆盖，也造成了在两大管理体系中存在较为严重的机构缺位和职能重叠现象的现状。 这就会让国资委下属企业陷入多头管理的境地， 其经营目标和实际策略不可避免地损失了经营效率，破坏了社会总体福利。

　　因此，笔者认为，借鉴国外规制机构改革的成功经验， 应从规制机构和国有资产管理体制等两方面进行改革，通过明晰规制机构的职能、目标以及运作机制，理顺国有资产管理机构和其他政府管理部门的层次与关系，谋求两大体系的协调运作机制。从而提高我国自然垄断产业的运营效率、 保证国有经济的宏观调控能力，实现社会公平。

　　四、自然垄断产业规制机构重构和国资体制的协调运作

　　对于当前我国自然垄断产业而言， 在政府规制改革的一端———规制机构进行重构的同时， 为了提高规制的效率并且充分实现国有资产的保值增值以及控制能力， 政府应在规制机构和国有资产体制等两个层面完成机制的重新整合。

　　（一）立法先行，加快相关法律构建进程

　　1．自然垄断产业规制法的完善

　　法律法规的制定应具有超前性，国外的经验表明，法律对自然垄断产业的改革有着至关重要的作用。 我国自然垄断产业的改革，也必须充分重视法律的推动、促进、巩固和保证作用。应当通过立法巩固自然垄断产业现有的改革成果并推动改革的进一步发展， 为垄断性产业在新的体制下运行提供行为规范， 具体而言则是尽快出台反垄断法、完善行业立法。

　　2．构建国有资产法规体系

　　目前自然垄断产业国有资产管理中存在的很多问题都是因为缺少相关法律法规对各方的行为和职责进行有效规范造成的。基于此，对我国垄断性产业国有资产法规体系的建立及完善，提出如下对策建议：一方面， 在构建我国垄断性产业国有资产法律法规的过程中， 应遵循对国有资产分类管理和促进国有资产保值增值与加强国有资产监管辨证统一的两点原则。另一方面，要致力于构建“一元多级”国有资产法规体系。 即在《宪法》下，按制定主体和效力的不同，可分为国有资产的法律、法规和地方性法规。 在法律中，按效力范围的不同， 可分为国有资产管理的一般法和特别法。 在国有资产管理的特别法中， 按调整的内容不同，可以分为国有资产管理的基本法和单行法。

　　（ 二 ） 缩小规制边界 ， 理顺规制机构和国资委的职能

　　规制机构应明确规制边界， 不该规制的领域应予以放开，该规制的则应加强。 对于垄断性业务的领域，由于存在市场失灵和外部不经济， 应作为政府重点规制的范围。因此，笔者对规制机构与国资委的职能提出了以下建议：

　　一方面，规制机构的主要职能应该被限定为：制定具有普遍适用性的行为规则和规制标准、 颁发和修改企业经营许可证、实行市场进入规制、制定和监督执行规制价格、 监督并惩处企业的不正当行为以及调查和公开信息。 另一方面， 国资委的主要职责应该被限定为：引导国资布局，加强垄断性国有资产对国民经济的控制能力；完善国资立法，营造自然垄断产业国有资产体制改革的良好运作空间； 区分不同类型国有资产的性质、特点，进行目标化考核。

　　（三）切断纽带，构建相对独立的国资监管和规制机构体系

　　如前所述， 必须保证作为国有资产经营管理机构的国资委和作为垄断性产业规制机构的公共事业委员会的相对独立性和权力完整性，即“超政府性”，国资委和公共事业委员会的“超政府”机构定位如图 1 所示：【图1】

　　
　　国有资产经营管理机构协调体系构建图在组织机构上， 要确立公共事业委员会和国资委实体委员会的组织形式，应作为国务院的特设机构，以保持与其他政府部门的相对独立性。笔者认为，对于垄断性产业国有资产应根据产业划分， 而在一般竞争性产业国有资产领域，则依照地域进行划分。公共事业委员会和国资委最高负责人由国务院提名， 人大常委会通过，机构委员由机构内部产生，政府不得加以干涉，以确保两个委员会的人事独立性。

　　在战略目标上， 公共事业委员会和国资委应根据国家或地区以及产业的实际情况， 协调制定具体的产业规制和资产经营战略， 第三层次中相应的产业规制委员会和国有资产投资公司制定具体的实施计划，而国务院及其他政府部门则不再干预， 保证两个委员会在功能上的独立性。

　　在财务运行上， 国资委可以根据国有资产所在的不同领域制定相关的指导性预算体系， 作为国有资产经营绩效考核的参考， 而不再将国有资产保值增值作为首要和唯一的目标。 从而避免公共事业委员会与国资委在规制和国有资产经营管理方面的内在矛盾。

　　此外，规制机构要实施有效的规制政策，需要摆脱信息劣势的地位， 尽可能多地掌握垄断企业的经营信息，包括产品和服务的真实成本、技术改造、企业经营重大变化等信息，降低规制成本，还需要国资委建立完善的国有资产信息披露机制， 并从根本上剥离其原有的部分规制职能，从而提高规制机构的规制效率。

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