社会治理创新的具体制度构建,行政管理论文

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。 ”这是在十八大提出五位一体建设后，党对社会建设的重要战略部署，也是党深化社会治理创新的重要安排。

　　《决定》中所指的社会是与经济、政治、文化等并列的一个领域或社会分系统的概念。对这个领域或社会分系统的治理就是社会治理。社会治理的方式和制度安排就形成了社会体制。十八大报告指出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。也就是加快推进社会治理创新。具体而言，社会治理创新的内容包括社会管理体制、基本公共服务体制、社会组织机制和社会保障体制。十八届三中全会在沿袭十八大改革思路的基础上，进一步明确了当前社会建设的核心内容，并将推进社会事业改革创新、创新社会治理体制作为社会治理创新的重点。

　　一、社会治理创新的重要意义

　　在经济体制改革不断深入的背景下，社会治理创新也亟待推进。经济体制改革就是还权于市场，使市场在资源配置中起决定性作用，这样会极大地激发市场活力，促进经济发展。但经济发展并不等于社会发展，而只是社会发展的物质基础和前提条件，同时经济发展也可能带来一系列社会问题，如民生问题、社会公平正义问题、社会矛盾等，这些问题的解决亟待社会治理创新的同步推进。社会治理创新是在提升党和政府治理能力的同时，进一步还权于社会，激发社会活力，使社会组织参与社会治理，同时通过各治理主体的合作治理来保障和改善民生、促进社会公平正义、预防和化解社会矛盾、确保公共安全。社会治理创新对于加强党的领导、构建和谐社会、实现国家治理体系和治理能力现代化都有着非常重要的意义。

　　（一）社会治理创新是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求

　　全球治理委员会在 1995 年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作了界定并明确了它的特征：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 ……治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动①。据此，治理与管理有着明显的不同，管理强调自上而下的单向权力运作，而治理则不然，它不但重视权力来源的多样性，除国家权力外，社会组织自治权、居民自治权等都成为治理的合法权力来源，而且权力（利）的行使不再只是自上而下的组织、指挥（命令）和控制，上下平等协商、协调互动、合作治理成为趋势。通过比较可以看出，治理较之管理有着明显的优越性，并已成为当代民主的新形式。

　　全面深化改革的本质就是全面推进治理创新，是从国家管理、政府管理、社会管理到国家治理、政府治理、社会治理的全面提升。从管理到治理，一字之别，却充分体现了党治国理政理念的升华。党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，社会建设领域的治理理念初步形成。十八届三中全会直接提出“创新社会治理体制”，并指出要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，这成为党治国理政理念升华在社会建设领域的集中体现。从《决定》关于推进社会事业改革创新、创新社会治理体制这两部分的内容可以看出，社会治理创新是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求。此外，社会管理虽然强调以人为本，但是人民仍然是被管理和服务的对象。而在社会治理创新中，人民成为了创新的主体，而不再仅仅是被管理和服务的对象。治理还强调多主体的协调和互动，突出社会组织和个人在治理中的作用。作为社会治理主体的人和人民团体、社会组织，其自主表达、协商对话、参与互动、合作共治都将得到充分实现，治理的有效性将大大提升。

　　（二）社会治理创新是确保社会既充满活力又和谐有序的必然要求

　　“活力”一词在《决定》中出现十次之多，社会活力、经济活力、企业活力、社会组织活力，等等，全面深化改革就是要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。激发这些活力靠什么？靠体制改革，靠制度创新。经济活力的激发靠深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用，激发市场主体的创造力。社会活力的激发则靠深化社会体制改革，坚决破除各方面体制机制弊端，加快形成科学有效的社会治理体制，激发社会组织的活力，发挥社会自我调节的积极作用。

　　社会活力的源泉在于人民。人民是创新的主体，社会治理创新要围绕满足人民的需求，发挥人民的积极性、主动性、创造性，在社会治理体制创新上作文章。

　　首先，保障和改善民生，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，这样，人民才有参与社会治理的积极性和主动性，社会才能充满活力。

　　其次，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，支持和发展社会组织，推进社会组织依法自治，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，只有这样，人民才能在社会组织中实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，然后在自我管理和服务中提升治理能力、发挥创造性，激发社会活力。

　　再次，建立社会参与机制，保障民众平等参与社会治理的权利，人民才有进行社会建设的热情，他们的创造性才能得以发挥，社会活力才能展现。社会治理意味着由“政府负责”的一元化管理变成“社会各方面参与”的多元合作共治，在合作共治的过程中，各参与主体的地位趋于平等，权利获得平等保障，行为同等受到规则约束并接受监督，政府治理与社会自我调节、居民自治形成良性互动，在良性互动中社会活力得以展现。

　　最后，提升社会治理能力，确保人民安居乐业、社会安定有序，人民群众才有参与社会治理的良好社会环境。在当前利益多元化的条件下，激发社会活力不但要重视社会参与的动力和机制，而且必须完善利益协调机制以维护社会的和谐与稳定。如果仅重视社会活力，而忽视社会公正与社会秩序，那么社会的活力源泉就可能异化为“混乱源泉”。因此，在通过社会治理创新激发社会活力的同时，必须注重提升社会治理能力以确保社会秩序。

　　（三）社会治理创新是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节

　　《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是党中央首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的观点。国家治理体系的含义非常广泛，从主体看，国家治理包含政府治理、法人治理、社会组织治理、居民自治等；从内容看，国家治理体系至少包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、制度安排等，是具有系统性、整体性、协同性的实现国家良善治理的理论、制度和方法的总和。国家治理能力就是党和国家运用理论、制度和方法实现国家善治的能力，包括加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明等。国家治理体系与国家治理能力是有机统一的，二者相辅相成，只有建立科学的国家治理体系，才能孕育高水平的治理能力；只有不断提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能并促进其不断完善。这个建立、提高、完善的过程就是现代化的过程，也是完善和发展中国特色社会主义制度的必经之路。

　　改革开放以来，我国社会治理最核心的问题就是社会治理体制如何应对社会快速发展带来的大量社会问题。社会利益格局失衡，社会事业发展滞后于经济发展，网络助推社会问题和矛盾多发突发，这一切都倒逼社会治理创新，要求推动社会治理体制改革与创新。社会治理体制创新必须实现由原来“大政府小社会”向“小政府大社会”转变，在社会事业建设中，虽然政府负有改善民生的首要责任，但其职责是推进和确保基本公共服务均等化。与此同时，政府应当通过职能转变，引入市场机制，大力吸引社会力量来提供多样化、高质量的公共服务，满足人们不同的需求。与此同时，承担教育、医疗、社保等民生职能的公共事业单位，应把公益放在首位，坚守自身的社会责任，切实拿出为民便民惠民的政策措施。在社会治理领域，要建构“大社会”格局，充分发挥居民自治、社会组织治理的积极作用，规范社会行为，解决社会问题，协调社会矛盾。当然，在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，政府仍然处于主导地位，政府必须努力掌握预防化解社会矛盾、维护社会秩序的主动权，确保国家安全与公共安全。

　　此外，社会治理中的政府、社会组织同样可能存在失灵，而治理失灵是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的重要内容。治理失灵必须靠制度创新，必须靠法治。首先，现有的治理体系中存在治理错位和缺位的问题，行业协会商会与行政机关挂钩就是典型的治理错位，而对雾霾等气候变化的治理尚存在缺位，要建立起社会治理体系，必须进行制度创新。其次，要充分发挥治理体系的作用，实行系统治理和综合治理。这就要求发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，发挥政府编制规划、制定政策、统筹管理的主导作用，发挥社会组织的自我调节作用，加大各治理主体之间的协调，建立政府治理与社会自治互补、政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动的机制。社会治理离不开法治，法治是规则之治，也是良法之治，这就要求不但要建立起政府社会治理、市场机制调节和社会组织自治的规则，这里的规则包括法律、法规、规章，也包括行业规范、社会组织章程、社区公约等，而且还要确保这些规则是通过正当程序制定、体现法的基本价值的良法。当然，依法治理还包括一项重要的内容，那就是这些规则必须得到有效的实施。

　　二、社会治理创新的主要任务、内容和要求

　　社会治理创新就是改革、完善和创新社会体制。社会体制就是为了实现社会建设目标，社会建设中的各类主体，包括政府、社会组织和私人部门在处理社会事务和提供公共服务过程中的角色、作用、相互关系等制度安排。随着社会经济的发展和党执政能力的提升，社会体制的改革完善和社会治理能力的提升逐步发展成为深化改革顶层设计的重要内容。《决定》不但明确了现阶段社会治理创新的任务和内容，而且对社会治理创新提出了具体要求。

　　（一）社会治理创新的主要任务

　　随着改革开放的深入和社会结构的深刻变化，党将社会治理创新提到了越来越重要的位置，社会治理创新也不断取得阶段性成果。但社会治理创新是一项长期的任务，绝不可能一蹴而就。就现阶段而言，我国仍存在制约社会发展的体制机制障碍，必须着眼于人民最关心最直接最现实的利益问题，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，明确社会治理创新的任务，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制。

　　2004 年 9 月党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，十六届四中全会虽然未就社会体制作出直接阐述，但明确了构建社会主义和谐社会这一目标任务。

　　2007 年党的十七大报告提出要 “加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。 ”“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十七大虽然提出了社会体制改革，并就完善社会管理进行了阐述，但是当时社会建设的着力点是保障和改善民生。

　　2011 年 2 月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话时提出，要“以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。 ”此时的社会管理成为了全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。

　　2012 年党的十八大报告指出，要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“ 加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。 ”“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。 ”十八大报告明确了社会体制改革包括了社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制的形成。社会治理创新的任务更为清晰。

　　2013 年党的十八届三中全会将社会体制改革作为全面深化改革顶层设计的重要内容，将社会体制与经济体制、政治体制、文化体制、生态文明体制和党的建设制度改革统筹兼顾，整体推进。 ***总书记就《决定》向全会作说明时指出，全面深化改革，关键是要进一步形成公平竞争的发展环境，进一步增强经济社会发展活力，进一步提高政府效率和效能，进一步实现社会公平正义，进一步促进社会和谐稳定，进一步提高党的领导水平和执政能力。

　　综上，我国社会治理创新经历了一个逐步发展的过程，不同的历史时期社会治理创新的侧重点有所区别。随着社会的发展与我党治理能力的提升，社会治理创新日益受到重视，且任务逐步系统化、清晰化。总体而言，当前社会治理创新的主要任务就是保障和改善民生，促进社会公平正义，增强社会发展活力，促进社会和谐稳定。完成这些任务必须推进社会事业改革创新和创新社会治理体制。

　　（二）社会治理创新的内容及其要求

　　在社会治理创新中，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。围绕当前亟待解决的重大问题，《决定》梳理了深化社会治理创新的内容，分别纳入社会事业改革创新和创新社会治理体制两个部分。以下结合社会治理创新的任务对深化社会治理创新的内容和要求进行阐述。

　　1. 推进社会事业改革创新，保障和改善民生，促进社会公平正义

　　民生是人民群众最关心最直接最现实的利益问题。保障和改善民生是经济发展的根本目的，但国内外经验表明，经济发展并不能自动带来民生改善，民生问题必须在党和国家的领导下，通过社会事业的不断改革与创新予以解决。《决定》围绕人民群众反映强烈的问题，抓住教育、就业创业、收入分配、社会保障、医药卫生领域作为突破的重点领域和关键环节，提出了社会事业改革创新的新举措，回应人民群众呼声和期待。

　　根据《决定》，社会事业改革创新的主要内容有：

　　第一，按照均等、均衡、公平的原则，推进教育、就业创业、社会保障、医药卫生等基本公共服务向全体人民覆盖。第二，加大政府购买服务，鼓励社会力量参与公共服务，为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。无论是教育、就业创业，还是社会保障、医药卫生，《决定》都指出要健全政府购买服务，鼓励社会兴办教育、社会参与养老等社会保障事业等、社会办医等。第三，在确保制度公平的前提下，实行民生政策向弱势群体倾斜。

　　《决定》指出，要实现发展成果更多更公平惠及全体人民，这实际上是针对当前基本公共服务供给不足和分配不均提出的改革目标。基本公共服务供给不足和分配不均就是民生问题，从宪法的角度讲，其本质上就是人权问题，是基本权利的保护和实现问题。毫无疑问，国家有义务保障公民的基本权利，包括生存权、受教育权、健康权、劳动就业权等。因此，国家有必要保障和改善民生，同时重视促进社会公平。社会事业改革创新目标的确立为对我国的社会事业改革创新提出了具体要求：

　　第一，加快转变政府职能，强化政府在基本公共服务供给中的主体责任。保障和改善民生，关键在于政府职能的科学定位和加快转变。加快转变政府职能就是进一步简政放权，让政府从不适合直接参与的领域，尤其是经济领域中退出来，把主要精力转向公共服务；同时，让政府从微观事务管理中退出来，进一步加快事业单位分类改革，让从事公益服务的事业单位成长为提供基本公共服务的主力军。具体而言，政府应在机构设置、职能明确、资源配置等方面，强化公共服务，不断完善公共服务体系，提高公共服务能力和水平。

　　第二，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。政府职能转变后，政府从全能政府转变为有限政府。政府越有限，政府购买的公共服务就越多，竞争又能促进公共服务的质量越来越好，蛋糕越做越大。同时，政府购买公共服务后，政府从大量事务性管理服务中“抽身”出来，不但可以专注于提供优质的基本的公共服务，而且可以将重心放在强化对购买公共服务的监管上，促进事业单位、社会组织和企业更好地提供公共服务，更好满足人民需求。

　　第三，发挥法治的作用，为社会事业建设保驾护航。首先，民生问题涉及到公民的基本权利以及社会的公平正义问题，除了宪法的保障外，应该逐步完善相关的法律、法规，让社会事业建设有法可依，让公民在要求公共服务时有据可循，同时能够通过正当的程序公平地获得公共服务。其次，政府、事业单位、社会组织提供公共服务的范围、程序、方式、监管和评估等都必须纳入法治的轨道。

　　2. 创新社会治理体制，增强社会发展活力，促进社会和谐稳定

　　保障和改善民生是推进社会治理创新的前提和基础。但转型期的我国社会利益分化明显，使得社会问题和社会矛盾多发突发。因此进行社会治理创新还必须对社会治理体制进行创新。社会治理体制创新是在保障和改善民生基础上的，通过对社会利益关系的协调、社会行为的规范以及社会问题和矛盾的解决来增强社会发展活力，促进社会和谐稳定。

　　社会治理体制创新的内容包括：第一，改进社会治理方式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理；第二，鼓励和支持社会组织参与社会治理，激发社会活力；第三，通过完善重大决策社会稳定风险评估机制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，有效预防和化解社会矛盾。第四，健全公共安全体系，防范社会风险。这就要建立制度确保食品药品安全、生产安全、社会治安、网络和信息安全以及国家安全。社会治理体制创新的内容对社会治理创新提出了新的要求。

　　（1）推行合作治理，实现多元主体的合作共治。《决定》强调，要坚持系统治理。由于社会领域的问题和矛盾千头万绪，系统治理就是要充分发挥党委、政府以及社会各方面的积极作用，以解决问题为导向，重视各方主体参与治理过程，得出具有可行的且可能更具创造性的解决方案，同时通过持续的互动及时对其进行调整和修正。这就是典型的合作治理。在合作治理中，政府由负责者转为主导者，这不但是对其他治理主体地位的充分肯定，而且是对政府的功能和职责所作的新调整。朱迪·弗里曼认为，在合作模式中，国家要负责管制方面的研究与发展。行政机关是：最低标准的设定者；多方协商的召集者与助成者，旨在提出目标、标准以及判断前述目标与标准是否已经实现所必需的检验方法；机构能力的建设者，以使相关机构在合作管制中可以形成伙伴关系②。首先，政府成为社会治理最低标准的设定者，也就是说，政府对各项社会治理事项要明确其底线，同时要在经过以协商和合意为基础的过程后，确立的最终标准必须在最低标准之上。其次，政府应当是各治理主体协商、合作的召集者和助成者。也就是说，政府应当制定政策、建立机制促进广泛的社会参与，同时，要善于推动合作，推动形成合意。但值得注意的是，政府不应当是最终治理方案或结果的确定者，而必须让治理方案和结果建立在多方合意的基础上。再次，政府成为培养各治理主体参与能力的建设者。政府可通过资助或提供技术等方面的专业知识等支持和鼓励社会组织参与，并推动各相关治理主体在合作治理中形成伙伴关系。最后，政府可以成为社会治理的最终监管者。

　　不过这种职责的获得必须有法律的明文规定。在合作治理的情况下，社会各方面的参与不但具有独立的民主价值，而且能够极大增强治理决定或结果的科学性和有效性，不过，其他治理主体参与的核心环节是与政府的互动，通过互动对治理方案和最终结果产生有实质意义的影响。此外，合作治理还存在着协调性、匹配性以及运作成本等问题，这需要在改革中不断摸索并进行总结。

　　（2）强调依法治理，善用法治思维和法治方式进行治理。法治是治国理政的基本方式。《决定》强调要系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，但社会治理的基本方式必然是法治。为了实现来自不同权源权力的规范行使，为了实现各治理主体的求同存异、合作共治，营造良好的法治环境、建立良善的法治程序、确定明确的法律责任都不可或缺。同时，只有在法治的框架内，各利益主体才能真正实现自身利益的最大化。

　　法治思维，简单地说，就是把合法性判断作为思考问题的前提，而法治方式，自然就可以理解为具有合法性的方式。而该合法性包含形式合法性和实质合法性，即不但强调目的、权限、内容、程序、手段和结果的合法性，还强调它们的正当性。具体而言，在预防和化解社会矛盾上，法治思维和法治方式的运用本身就是预防社会问题和社会矛盾的最佳手段，在社会矛盾的化解问题上，把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，无疑是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。《决定》强调了对已有制度的创新，健全行政复议案件审理机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立涉法涉诉信访依法终结制度，依法管理网络，等等。毫无疑问，这些同时也是国家治理能力现代化的体现。在社会组织的治理创新中，法治思维和法治方式同样重要。社会组织自治首先是依法依章程的自治。另外，社会组织承接公共服务必须按法定程序、法定方式进行，提供公共服务必须遵守法律法规的规定或其与政府之间的合同并接受法定或约定的监督和评估。而社会组织在化解社会矛盾时，虽然更重视社会组织的利益表达功能，注重道德教化、心理干预、矛盾调处等机制和方式的适用，但法治无疑是最有力的保障与支撑。

　　法治思维的形成需要树立法治权威，这就要求各级领导和公职人员须牢固确立宪法至上、法律权威的意识，不断提高依法找法、用法靠法的能力，切实把发展这个第一要务、稳定这个第一责任和依法办事这个第一要求有机统一起来，绝不能因“维稳”而突破法律的底线，绝不能因害怕上访而迁就个人的非法要求，绝不能因个别正义而牺牲规则之治的普遍正义③。

　　三、社会治理创新的具体制度构建

　　社会治理创新是一个系统工程，建立和完善相关的制度至关重要。《决定》根据不同的改革任务和内容明确了相应的制度，如为建立更加公平可持续的社会保障制度，要建立或改革完善的制度有：社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度、个人账户制度、机关事业单位养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度、住房公积金制度，等等。再如，为健全公共安全体系，最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度、食品原产地可追溯制度和质量标识制度、安全生产监管制度、防灾救灾减灾制度、社会治安综合治理制度都亟待建立和完善。无疑，这些制度对于社会治理创新的推进和成功有重要意义。但是，社会治理主体制度、公开制度、社会协商制度和责任制度等制度是任何社会治理领域的改革和创新都不能回避的，必须予以高度重视。

　　（一）社会治理主体制度

　　治理理论认为，“国家不再是最高权威，它变成了多元制导系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。随着网络、合伙组织以及其他经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者。 ”④“也就是说政府不再是国家唯一的治理主体，各种社会组织、私营机构乃至私人只要其行使的权利获得法律或公共的认可，就可能成为不同层面上的治理主体，当然，政府仍然是“同辈中的长者”。

　　治理主体多元化的趋势要求实现社会治理的“多主体治理”，就多主体治理的思路，《决定》指出要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在这样的社会治理主体格局下，其主体制度构建必须明确以下内容：

　　第一，党委是社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心，要进一步提升党委引领、组织、管理和服务社会的能力，以适应社会发展形势；进一步完善基层党组织建设，充分发挥基层党组织在预防和化解社会矛盾的积极作用。

　　第二，政府是社会治理的主导者。正如前面所说，是“同辈中的长者”对于政府的主导作用，可以从以下几方面进行理解：首先，强化政府在基本公共服务供给中的主体责任，这也是政府在职能转变后的工作重心。其次，实行政社分开，真正放开对社会组织的直接管理，转而通过推动制定法律法规支持社会组织的发展，同时完善对社会组织的监管，当然，这种监管更多的是社会组织失灵情形下的监管。再次，政府主导下的社会治理创新并非对以往制度推倒重来，而是注意改革完善现有制度，注重法治方式的使用。最后，政府在确保公共安全和国家安全中起关键作用，尤其是当前人民群众最为关心的食品药品安全、生产安全、网络信息安全和国家安全领域，政府的作用应该得到加强。

　　第三，社会组织将成为社会治理的中坚力量。社会组织是市场经济催生的产物，市场经济在破解政府对社会的捆绑并导致利益分化的同时，也逐步使得不同的利益汇合而成这种新的组织形式。社会组织在服务和管理内部成员时，会将内部成员的利益予以聚合并形成对政府行为新的“压力”和动力，共同促成包括政府和社会的一致行动，共同推动社会发展和进步。因此社会组织在社会治理创新中大有可为。首先，社会组织承载着管理和服务内部成员的职能，社会组织自治易于消解社会组织成员的内部矛盾，满足社会组织成员的利益诉求，同时便于协调与其他组织、政府和社会的关系，从而推进社会的有序运行。其次，社会组织将成为公共服务的重要生力军，部分事务性公共服务、多元化公共服务将由通过政府购买等方式由其承担。最后，社会组织也是政府治理的重要和有力监督者。

　　第四，居民是社会基层治理（或称之为社区自治）的主体。社区自治是社会自治的重要组成部分，社区自治是社区居民通过民主协商等方式合作处理社区事务，使社区进入自我教育、自我管理、自我服务和自我约束秩序的过程。由于其在社会治理中的不可忽视的重要地位，笔者认为，随着社会的发展进程，有必要对《城市居民委员会组织法》等相关法律进行修改完善，进一步扩大社区自治机构的自治权力。

　　在社会治理主体多元化的趋势下，最核心的问题是治理主体权力的配置与制衡。对政府这一治理主体，其权力配置应当遵循“治理职能—主体（组织或机构）设置—治理权力”的思路，注重三者之间的能动协调，权尽其能、权尽其效。而对社会组织这一治理主体，其权力的来源之一是内部成员的授权，因此社会组织章程和规则是确定该治理主体权力配置和制衡的重要规范。此外，社会组织的另一重要权力来源则是政府的委托，这在政府购买公共服务中体现得最为明显。此时，政府与社会组织的合同以及相应法律的规定成为权力配置和制衡的重要依据。为了更好地实现各治理主体的权力和制衡，政府与社会组织的良性互动不可或缺。这一机制值得进一步探索。

　　（二）社会治理公开制度

　　前面已经提到，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程，是一种协调，是一种持续的互动。社会治理也就是一个持续的互动、协调的过程。而对于这个过程如何进行规范，我国相应的法律法规体系还不够健全，虽有部分已有规定（如行政复议等），但大部分的社会治理随意性强，程序多元且规范性不明显，为了防止各治理主体滥用权力，实现对治理过程的有效监督，必须将善治⑤理念中的透明性要素贯彻到社会治理中，将公开制度作为社会治理的核心程序制度。

　　社会治理公开制度主要包括三个方面的内容：一是治理基本信息的强制披露。政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动是优化社会治理的重要内容，而实现良性互动的前提就是对基本信息的了解和掌握。因此，各治理主体的基本信息，治理事项的基本情况、治理目标、治理依据等都应当予以披露。二是治理过程公开。治理过程公开是治理基本信息公开后的延续，是实现公众参与并通过磋商、协商、谈判、指导等方式实现良性互动的基本要求。治理主体之间、治理主体与被治理主体之间在磋商谈判、矛盾调处、服务提供等过程的公开，不但会提升治理的有效性，而且会提高治理的示范性，同时也便于社会主体的监督。当然，过程的公开因治理事项的性质不同而公开程度不一。三是治理结果的公开。这一点毫无疑问已成为共识，不再赘言。

　　（三）社会协商制度

　　在信息时代，如果利益诉求表达不畅通、协商对话被漠视，利益之争就会以非常态的手段表达出来，甚至极易引发群体性事件。社会治理创新亟需一种有效的社会对话和协商机制，并从法律上予以保障，这种机制就是社会协商制度。

　　党的十三大报告就曾提出“社会协商”这一概念，之后党的文件中也不断出现“社会利益协调和社会纠纷调处机制”等与社会协商密切相关的制度。《决定》重提“社会协商”，并指出，“要建构程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。 ”

　　据此，社会协商作为协商民主的有机组成部分，是实现政府与社会良性互动、社会自治的重要手段，也是社会权力对国家权力进行有效制约的重要方式，必将成为社会治理创新的重要发展方向。

　　我国虽然已经有社会协商的实践探索，如首长接待日制度、民主议事会制度等，但社会协商制度在我国还远没有构建起来。社会协商制度的构建必须包含的内容和应当注意的问题有：第一，社会协商的主体是多元的，且应具有平等地位。社会协商主体多元，如政党、国家机关、社会组织、公民个人等。那如何确保各主体在社会协商中实现真正的平等，这远不只是一个平等原则的确立问题，而需通过具体的制度予以实现，如利益代表制度、协商后的决定制度等。第二，社会协商的内容是丰富的，从社会治理法律、法规等的制定，到具体社会矛盾的处理等，似乎无不可以纳入社会协商的范围。但社会协商的内容范围肯定也是有边界的。哪些问题可以协商，哪些问题必须通过协商，哪些问题不得协商，如何确定这个边界，是否可以建立一个标准，这值得进一步研究。第三，社会协商的形式具有多样性，包括宪法和法律允许的一切协商和沟通的形式。但如何对各种协商沟通形式进行选择，从而在控制协商成本的同时实现社会利益的最大化，这也是制度建构时不得不考虑的问题。第四，社会协商的程序问题。社会协商程序至少可以分为正式协商程序和非正式协商程序两种，正式协商程序一般有法律法规的具体规定，如听证程序；而非正式协商程序则往往缺乏具体规定。但非正式协商程序在社会治理中也能发挥极大的作用。因此，即便是非正式协商程序，也应受到正当程序原则的约束。第五，社会协商的效力问题。不同的社会协商，其协商的效力是不一样的，以解决纠纷的重要形式调解为例，人民调解、行政调解和司法调解都是社会协商的重要形式，但是调解的法律效力截然不同。因此，协商的效力问题也值得深入研究。

　　（四）社会治理责任制度

　　任何一种治理都离不开责任，社会治理也不能没有责任制度。但责任制度无疑是社会治理中最难确定问题之一。就社会治理责任的形式而言，行政责任、民事责任乃至刑事责任在社会治理中都存在，但同时还有社会组织内部的软法责任。前者由国家正式立法或各方的协议予以明确，但后者主要由社会组织的章程或规则予以确立。就社会治理责任的主体而言，社会治理主体的多元性必然导致责任主体多元。社会治理主体除了党、政府和法律法规授权的社会组织和企事业单位之外，还包括基于成员自愿接受而实施管理的自治组织。前者所涉及的责任在依法执政、依法行政的背景下容易明确，而在自治情形下应如何承担责任则难以界定———如果章程或成员制定的规则里有明确的责任内容则因其有据可循而简单些，但如果章程、规则没有规定或该规定严重违法，如何确定责任就会成为难题。此外，社会治理权源的多元性和形式多样性也给责任划分带来困难。例如，合作治理情形下如何确定各治理主体的责任划分就是一个难题。必须指出的是，社会治理创新强调合作治理、社会参与、良性互动，这必将使得责任变得模糊或分化。

　　与此同时，责任性是善治的基本要素，善治理论指出，公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高⑥。

　　在我国当前社会参与不够、良性互动不足的背景下，如果首先强化社会组织和私人主体的责任，必将进一步折损社会参与的动力，因此，作为主导者政府的责任明确应首当其冲。此外，我们必须正视社会治理是合作治理，并据此建立起社会治理责任共担机制，在共担的前提下在明确各治理主体的责任。当然，这亟待进一步的理论探索，同时也需要各治理主体在改革实践中不断提升治理能力。

　　四、社会治理创新需要注意的几个问题

　　社会治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，关涉到人民群众的根本利益，关涉到社会发展的活力，关涉到社会和国家的安全和秩序，关涉到国家治理目标能否实现。在社会治理创新中，需要注意以下两个问题：

　　（一）正确认识政府治理和社会治理的关系

　　《规定》有两处提到了政府治理，一是“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”；一是在创新社会治理体制部分又提到了要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。因此有必要对社会治理和政府治理的关系进行剖析，以便更好地理解社会治理创新的内容。

　　1. 政府治理与社会治理有交叉

　　政府治理是指以政府作为治理主体的治理形式，是政府职能的全面实现。具体而言，政府治理是政府履行政治、经济、文化、社会等职能的全部体现。在当前，主要是指经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个政府职能的实现。而社会治理则更多地可以理解为对作为一个领域或社会分系统的社会的治理，政府治理中包含了政府对社会的治理。同时，社会治理的治理主体之一即为政府。

　　2. 政府治理和社会治理有着明显区别

　　它们的区别至少有以下几个方面：第一，主体不同。政府治理的治理主体具有单一性，即政府。而社会治理的主体具有多元性，政府、社会组织、企事业单位、公民个人都可以成为社会治理的主体。第二，改革目标不同。政府治理创新的目标非常宽泛，包括发展社会主义市场经济以推动经济发展，推行行政体制创新以实现服务型政府，完善文化管理体制以实现社会主义文化发展繁荣，进行社会治理创新以保障和改善民生并促进社会公平正义，加快建立生态文明制度以建设美丽中国，等等。而社会治理创新的目标是增进社会公平和社会福利，或者说是保障和改善民生，促进社会公平正义。第三，法治程度不一。就政府治理而言，法无明文规定则不得为之，法律保留、法律优先等基本原则必须得到贯彻。但社会治理中，由于治理权力的来源不一，法治程度就会有所区别。除政府作为治理主体的治理必须遵照前述原则外，其他治理主体的治理虽然也有合法性的要求，但是由于允许内部规章、被治理主体的同意或授权作为治理依据，这样，合法性的要求就大大降低了，或者说合法性中的“法”的外延将大大拓展。值得一提的，社会治理的过程也应当是法治社会的过程，同时应实现与法治国家、法治政府的一体建设。

　　（二）正确处理社会治理中政府治理和社会自治的关系
　　
　　《决定》在阐述社会治理体制时，提的不是“政府负责”而是“政府主导”，这一表述可以说是政府进一步退出社会治理领域的信号，或称之为进一步放权的信号，政府的“退”意味着社会的“进”，政府的放权意味着社会的增权，而这个增加的领域和权力就是社会自治的领域与权力。当然，从“政府负责”到“政府主导”的变化也是在提醒我们要更重视社会治理中政府的功能和责任问题。在处理政府治理和社会自治的问题上，有三个问题值得注意。

　　第一，“政社分开” 是真正发挥政府治理和社会自治功能的前提。所谓“政社分开”，就是促进实现社会各类角色的合理分化，让政府不再担当“千手观音”的全能职责，按照社会事务管理的规律，还原社会组织的应有社会地位。《决定》明确指出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”从该规定可以看出，我国已经迈出了“政社分开”的坚实的一步。社会组织不再是“二政府”，而将发展成真正自我管理、自我服务的组织，社会的活力才能被真正激发。

　　第二，必须建立起政府治理与社会自治的良性互动机制。政社分开并不是意味不会政社合作，反而是，没有政社分开就不会有政社合作。合作就是良性互动的典型体现。以政府向社会组织购买公共服务为例，政府向社会组织购买养老服务、社区服务、城市管理服务而使双方形成了“政社伙伴关系”。在这个合作过程中，政府管规划、管合同、管标准、管招标、管评估、管质量、管买单。而各类社会组织主要是以其相应资质争取公共项目和政府的资助，提供社会管理和公共服务。大量实践证明，这种政社分工合作能够提升质量、节约成本，同时还便于管理和追责。

　　第三，强调社会自治绝不是放弃政府对社会组织的监管。 “政社分开”的最大意义在于政府更为明确自己的职责和功能，在社会治理中，政府的职责主要是掌舵，也就是进行总体规划和制定治理政策，除此以外，还有对社会组织进行监管。对社会组织进行监管的必要性在于社会组织也有可能偏离社会公益的宗旨而失灵，社会组织失灵除了靠社会组织制度自身的完善予以矫正外，外部的治理尤其是政府监管有着极为重要的作用。例如，登记机关通过年检、变更、注销等方式进行监管，审计机关、税务机关通过审计和税务检查监督进行监管等。