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摘要
一、大兴安岭林区经济社会发展所面临的机遇与挑战
(一)新时期,林区经济社会发展所处的环境及要求
(二)林区进行行政管理体制改革的必要性
二、大兴安岭林区行政管理体制改革的目标与着力点
(一)目标
(二)林区行政改革的着力点
三、对大兴安岭林区行政管理体制改革的启示
1、对林区行政管理体制改革中出现的困难要有正确认识
2、林区行政管理体制改革的现实意义
3、对大兴安岭林区行政管理体制改革问题的思考
注释
参考文献
【内容提要】
在大兴安岭林区体制改革的复杂环境中,林区政府的职能转变和林区体制改革都取得了一定的进展和成效,林区经济社会的发展成果有目共睹.新时期,是大兴安岭林区经济社会发展的重要战略机遇期,林区经济社会发展所面临的机遇难得,但挑战更大.要想实现林区经济社会的更好更快发展,就需要继续进行体制改革,解放林区生产力,发展林区生产力,破除制约林区发展的体制性障碍,激发起林区的发展活力.但在具体体制改革的过程中,还存在一些问题和困难.这样的问题和困难,在一定程度和一定时间内是难以避免的.解决这些问题和矛盾,必须坚持推进和深化改革,必须对大兴安岭林区政企合一的体制进行改革,必须通过以转变林区政府的行政职能为核心的行政管理体制改革求得解决.本文就此方面立足于现实,着眼于未来,从大兴安岭林区的实际出发,就大兴安岭林区行政管理体制改革中出现的问题作了一些探讨.
【关键词】大兴安岭林区 行政管理 政企合一 行政改革
随着我国国民经济产业结构的不断优化升级,经济结构的调整促进了经济素质的全面提高.而作为承担着生态建设和林产品供给的重要任务的林业产业,也在进行着结构功能性的调整.当前,我国林业产业正经历着由木材生产为主向生态建设为主的历史性转变.从生态建设和生态安全的长远利益来看,林业产业的科学发展至关重要.从林业历史的发展状况来说,从当前林区的运行体制来看,要实现林业产业的科学发展,必须改革当下的不适应市场经济客观规律的经济体制.而当前影响林区经济体制改革的主要矛盾则在于政企不分的行政管理体制(这一点在大兴安岭林区则显得更为突出)所以说,要通过林区体制改革来实现林区经济社会发展,必然要对林区行政管理体制进行改革.因为社会经济结构的变革直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度,直接影响着行政职能结构、管理方式及管理手段的选择.
一、大兴安岭林区经济社会发展所面临的机遇与挑战
在林区体制改革的复杂环境中,林区政府的职能转变和林区体制改革都取得了一定的进展,林区经济社会发展的成绩有目共睹.但在体制改革的过程中,还存在一些问题.这样的问题和矛盾,在一定程度和一定时间内是难以避免的.新时期,林区经济社会发展所面临的机遇难得,但挑战更大.解决这些问题和矛盾,必须坚持推进和深化改革.
(一)新时期,林区经济社会发展所处的环境及要求
新时期,是大兴安岭林区经济社会发展的重要战略机遇期.国际环境缓和,我国加入WTO,俄罗斯经济走向增长轨道等机遇将为林区发展开放型经济提供广阔空间;国内宏观经济发展环境和基础设施条件的改善,国家不断加大对老工业基地和资源型城市的扶持力度也为林区的发展创造了难得的历史性机遇.
新时期,实现林区经济社会的全面发展,对政府的作用也提出了一系列新的要求和挑战,这也就大大增强了加快林区行政管理体制改革的紧迫性.
1、明确林区政府的机构及其职能
行政职能是行政管理活动的实质和核心,把行政管理看作一个完整的职能体系,认真研究行政职能与行政环境的互动关系,了解行政职能构成要素及其活动规律,合理确定行政管理各方面、各阶段的职能,对于更好地发挥行政管理的作用,有效地组织各项管理活动,有着十分重要的意义.
明确林区政府的机构及其职能是合理确定其行政活动的方向和重点的前提.我们知道,大兴安岭林区是典型的政企合一的体制,我们现在先排除政企合一体制的干扰,对林区政府即行政公署的机构及其职能予以明确.地区行政公署是大兴安岭地区行使行政权力的主体,是行政职能的主要载体,在该地区的行政关系中居于主导地位.行署发挥的是一种在省和县之间的协调、监督作用,即中间性作用.
行署是协调高层地方政府间接管理和基层地方政府直接管理的结合部.但其管理方式又不完全等同于高层地方政府的纯间接管理,也区别于基层地方政府的纯直接管理.所以,行署行使行政职能时有一定的特殊性,但它应履行的基本职能必须明确:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务.明确行署的行政职能,使行署发挥应有的职能作用,减少政府对市场和社会的不必要干预,是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求,是遵循市场经济规律的需要.
2、明确林区森工企业的市场运作机制
在很长时间内,林区森工企业都是在计划体制和短缺经济并存的环境下生存的.在传统的计划体制下,森工企业为我国林业经济的发展做出了重要贡献.但在市场经济体制下,这样的体制使企业缺乏自主性和能动性,抑制了企业的活力和自我发展的能力.由于历史原因形成的政企合一、企业事业交叉运行的体制导致国有森工企业承担着庞大的政府经费和社会负担,导致企业难以进入市场进行正常的市场竞争.要解决这一问题,要发展林区经济,必须按照政企分开的原则,把森林资源管理职能从森工企业中剥离,把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来,转由政府承担,使企业真正成为独立的经济主体,参与市场竞争.进一步讲,就是要加大对大兴安岭林业集团公司企业制度的改革力度,对集团公司按照现代企业制度,根据专业化协作的原则进行重组,建立起以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的现代企业制度.
3、对加快推进林区体制改革提出较高要求
林区体制改革,实质上就是解放林区生产力,发展林区生产力,破除不适应林区发展的体制障碍,促使林区森工企业有效适应市场环境,促使林区政府的行政职能得到正确而适当的发挥,从而,激发起林区的发展活力.但在通过改革来促进林区经济社会发展的过程中,关键还在于政府和森工企业的各自职能是否都能最大化的充分发挥作用,形成合力来促进林区发展.
我们可以看到,随着"天保工程"、西部开发、老工业基地改造、国家级生态示范区的建设的这些政策的相继实施,都将为林区的发展提供巨大的发展空间,同时也必然会对加快推进林区体制改革提出较高要求.
4、对政府管理机制提出更高要求
对大兴安岭林区进行行政管理体制方面的改革,不但要求林区政府机构和国有林管理机构进一步明确相应职能,还应当坚持积极稳妥的方针,即审时度势,把握时机,坚定不移的迈出改革步伐,又要充分考虑到各方面可承受的程度,审慎推进改革.
推进林区行政管理体制改革,要求政府机构决策必须科学,决策必须果断,行动要具务实性,政策更具透明度,廉洁程度要提高,效率进一步改进.只有如此,才能创造出有利于林区经济发展的"软环境"才能使大兴安岭在中国区域经济发展与合作中处于有利地位.
(二)林区进行行政管理体制改革的必要性
1、林区经济社会可持续发展,政府负责
回首大兴安岭林区的开发史,我们可以看到这是一部从片面追求经济增长,掠夺大森林到重建生态、创建新产业的发展史.大兴安岭森林曾被过度砍伐,违背自然规律和经济规律的直接后果是:森林资源锐减、环境破环、生态恶化、森林失去保持水土和调节气候的绿色屏障作用??痛定思痛,整个社会都在觉醒:不能以牺牲环境换取短期的经济效益.经受生态变迁的大兴安岭人同样也在行动.林业产业可持续发展,生态是基础,环境是保障,科技是动力,体制是制约前三个要素的根本.没有适宜的林业产业可持续发展的体制,其它的就是空谈.然而,现有的林区体制存在很大问题,极其不适应市场环境,造成林区经济落后,发展后劲不足.而经济体制的不合时宜,则是由林区高度政企合一的体制造成的.地方政府作为地方发展的公共责任承担者,意味着地方政府必须承担起推动地方经济社会可持续发展的政治使命和行政职能.③所以说,林区经济社会发展,政府不仅要有所为,而且是要主动承担,大有所为.为了更好地保护大兴安岭森林资源,为了实现林区地方经济的发展,为了提高林区人民的生活水平,政府必须务实,政府必须行动,政府必须负责.
2、大兴安岭林区行政管理体制现存的弊端及其改革的必然性
我们看到:大兴安岭的体制改革正在进行,也取得了一定的成绩.这是一项利国、利企、惠及林区职工群众的系统工程.对推进经济、生态和社会三大效益的平衡、协调和发展起着巨大的作用.我们必须加快推进改革,全面深化改革.这是林区人的希望,也是林业工作者责无旁贷的责任.
目前,大兴安岭林区已初步形成了以公有制为主体,国有、集体、个体、私营、"三资"、股份制企业等多种经济成分共同发展的所有制多元经济结构.
个体经济、职工自营经济也非常活跃.但是,这里政企合一的体制却未改变.高度集中的行政体制(行署专员、县长兼企业一把手)使得企业难以作为市场主体进入市场参与竞争,也使得企业的经营行为缺乏有效监督和引导.这样的体制束缚了林区森工企业的发展,降低了投资者对这一市场环境的信任程度,有碍于区域经济的发展.这样的体制也产生了一些社会问题:一是由于在林区内政府机关、森工企业、事业单位同工不同酬的现象严重,工资差距较大而导致大量人才外流;二是各林业局、森工企业在资源危机,经济危困的情况下,要负担医院、学校等社会公益支出,承担着庞大的政府经费和社会负担;三是林区建设包括林区基本建设、公益事业、社会事业等造成不同程度的重复建设,浪费现象严重.这样的体制使政府对社会资源的配置效率低下,使企业和社会缺乏动力,政府的行政职能得不到有效发挥,也会容易产生腐败.
我们欣慰,大兴安岭的改革正在全面进行中.经济的转型带来一系列体制、观念的变化.随着市场经济体制的逐步完善,为适应客观环境的变化需要,林区体制改革就要全面深化.同时,也应当认识到:大兴安岭林区体制改革的重点应当是行政管理体制改革,改革的核心应当是加快转变林区政府的行政职能.
二、大兴安岭林区行政管理体制改革的目标与着力点
推进大兴安岭林区行政管理体制改革,切实转变林区政府行政职能.这项改革的目的就是要实现"还权与政,还利于民,减负于企",目标就是要通过优化林区体制,促使森林资源增加,提高职工群众生活水平,实现林区经济社会又好又快发展.目前,林区的体制改革正处于攻坚阶段,林区人应该以更大的决心加快推进改革,重点把握好着力点,加快形成有利于林区全面协调可持续发展的体制.
(一)目标
1、国有林区森林资源增加
大兴安岭林区作为全国最大的国有林区,在我国林业产业发展中占据着非常重要的生态地位和经济地位.保护和发展森林资源是经济社会可持续发展的基础.采取有效措施,加大森林资源保护力度,加速增加森林总量,提高森林6质量,是林区政府和林业主管部门面临的重要任务.国家实施"天保工程"也是基于此目的.而在现行体制下,由于政企合一体制的制约,给林区森林资源的增加工作造成了很多困难.其原因是政企合一的体制需要庞大开支,而政府又要进行城市建设,这样就会不同程度的出现天保资金被挪用的情况,而各林业局通过木材产量调减后的违法开采来增加财政收入也成为了普遍现象.要想改变这些,就需要改革,通过改革建设合理有效的森林资源培育和监管体系来保护森林资源.
2、林区经济增长
林区森工企业担负着发展林区经济的重任.而在现行体制下,由于大兴安岭地区的市场环境有效性不高,导致林区森工企业发展受限.在市场经济条件下,市场投资的主体发生了变化,但在林区中仍然存在以政府,林管局,林业局的角度投资办项目的问题.这样,使得林业企业就很难以市场主体的角色主动参与市场竞争.企业没有活力,林区经济就发展不了.这也就要求,必须通过政企分开的改革,为企业减负,给企业"松绑"提高企业的市场竞争力,让企业积极参与市场竞争.同时,也让政府认识到政府应该充分履行宏观调控的经济职能,为林区经济发展建设良好环境.
3、林区职工群众充分就业,收入增多
经济发展是要提高人民群众的生活水平,但在近年来,林业职工和林区群众的收入增长缓慢,林区的就业率不高,林区出现了收入差距拉大的状况.具体表现在林区工资水平不一,同等级别人员的实际月薪相差很大.解决这样的问题,同样要通过改革.
通过改革使林区职工群众受益,并且在改革的过程中,一定要把职工群众的利益放在第一位,把职工群众满不满意,职工群众的生活水平提高不提高作为检验改革成功的标准.
4、林区经济社会全面发展
林区经济社会全面发展的关键就是要把生态效益、经济效益和社会效益三者统一起来.大力发展林区经济的同时,必须坚持把保护和培育森林资源的发展任务放在首位;着力发展林区经济的同时,必须坚持经济建设与改善民生为重点的社会建设相协调.全力发展林区经济的同时,必须坚持以人为本的科学发展观.而实现这样的有机统一,是需要适宜的体制环境的.所以,创建适宜林区经济社会全面发展的体制环境,就必须要通过转变政府职能、实现政企分7开的行政改革来完成.
(二)林区行政改革的着力点
1、加快转变林区政府职能,完全实现政企分开
深化行政管理体制改革,推进政府职能转变,完全实现政企分开,就是要解决政府与企业职能错位、越位、不到位的问题.
企业是经济社会发展的主体,企业的活力是经济增长、社会进步的源泉;政府管理经济社会事务,调节市场活动,是为了给企业创造良好的发展环境.政企不分,很容易产生职能错位、越位和不到位.完全地实现政企分开,就是要实现该政府管的必须让政府管;该给企业减负的,必须让企业减负,让企业轻装上阵,成为市场主体;该给职工群众利益的,必须充分调动职工群众的积极性,让民营企业,私有企业,非公有制企业放开手脚干.现在,行署专员、县长兼企业一把手,各林业局也是局和公司捆在一块.这样的体制不适应市场环境变化的需要.我们必须通过政企分开的行政改革,加快转变政府职能,使"管理型"政府变为"服务型"政府,把市场让位给企业.同时,政府也要加强和改善宏观调控,维护好市场经济秩序.
2、理清林区行政管理体系,建设优质高效林区政府
在深化林区行政管理体制改革,转变政府职能的过程中,还要理清林区行政管理体系,理清各部门、各机构之间的关系.在林区行政管理体系中,主要是要理清行政公署与上下级政府之间、林管局系统与国家林业主管部门之间、行署与国有林管理机构之间这三种关系.在森林资源管理体系中,要理清政府与森工企业的关系,把森林资源所有权和经营权相对分开,把政府公共管理职能和国有资产出资人的职能分开.在具体的行政管理过程中,要理清政府内部各职能部门之间的关系,通过对政府各部门进行职能分解和职能分析,使各部门明确分工、划清职责.在理清行政体系的基础上,通过加强制度建设,完善协调机制,建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制.
3.创新林区行政管理体制,实现政府有效职能最大化发挥
在实现政企分开和理清行政管理体系后,为了能够更好地服务于林区发展,可以根据林区实际发展情况,实际需要情况,来创新林区行政体制.因为,生态效益是大兴安岭林区发展的第一效益,在推进包括行政管理体制改革在内的各项改革时,要充分考虑到森林资源保护、防火和国防方面的需要.我们就可以根据这个实际,建立起例如:在防火期内运行的各部门相互配合、职能有机统一的综合部门森林防火体制;建立起权责利相统一、管资产和管人管事相结合的森林资源行政管理体制.④这样的体制可以在摸索中建立,在实践中创新,再创新中完善.创造出有利于森林资源保护和林区经济社会发展的行政管理体制,使政府的有效职能得以最大化地发挥.
4、完善林区行政管理体制,在发展改革中不断优化行政职能
行政改革是行政发展的重要途径,为了使现有的行政体制能够适应行政环境变化的需要,为了实现政府职能的功能协调、结构重组、行为变革和效用优化.必须根据林区实际发展状况继续深化林区行政管理体制改革.通过不断改革,完善林区行政管理体制,这样才可以使林区政府的行政职能的有效性得以保持、提高和优化,使林区行政体系及其运作模式不断向前发展.
5、以行政改革带动其它体制改革,最终实现综合改革
林区经济社会全面发展,是林区体制改革的最终目标.推进行政管理体制改革,是为了解决束缚林区发展的体制障碍,而关键的关键是要转变政府职能,通过职能转变,使管理型的政府转变为服务型的政府,为经济发展建设环境,为社会建设提供服务.政府职能转变后,在履行相应职能时,势必会推动一些其它的不合时宜的制度进行改革.这样,就可以通过行政改革,带动森工企业制度的改革.通过行政改革带动森林资源管理体制的改革.通过行政改革,带动林区劳动收入分配、医疗保险、社会保障等制度的改革.通过这样的综合改革,真正使林区迸发出发展活力,真正使林区职工群众充分得到实惠,充分享受改革发展所带来的胜利成果.
三、对大兴安岭林区行政管理体制改革的启示
1、对林区行政管理体制改革中出现的困难要有正确认识
行政改革是一项系统工程,涉及社会方方面面的利益关系的调整,这就不可避免的会产生各种矛盾和问题,这也就决定了行政改革必须稳妥而有序的进行.
当在利益和观点发生冲突的情况下,其现状会受到挑战,关于未来的方向、组织的结构和重大决策的运作很可能变得被权利和政治问题所统治.⑤大兴安岭的行政改革势必也会出现这样的困难.但我们要对改革中出现的困难要有正确的认识:这样的阻力既有来自于外部的市场经济发育不完善而导致的政治制度与经济制度改革的不配套造成的;又有来自于内部的政企合一的行政制度的9惯性阻力和林区特有的行政文化的制约.我认为:推进大兴安岭林区行政改革的最大阻力和导致政企合一的体制不能分开的最根本原因是利益问题,也就是一些人的权利问题.面对这样的困难,我们应当这样看:推行政企分开,公务员、政府机关受益自不待言,企业职工也受益,企业负担也减轻,林区经济才能更好更快地发展.所以,改革,是大有益处的.而且,只有在改革过程中,始终坚持把人民群众的利益放在第一位,才能使改革获得最后的成功.另外,在具体的改革过程中,也一定要遵循综合配套整体推进、坚持依法行政改革、注重专家咨询与改革方案的科学论证的原则.
2、林区行政管理体制改革的现实意义
长期以来,由于林区政企合一体制,导致政府管理职能错位,导致政府直接干预林区森工企业的生产经营活动和具体业务.森林资源监管体系不科学,林业产业结构不合理,不仅加剧了政企不分,而且导致了政府因单纯追求经济增长速度而忽视生态的状况的事件出现.所以说,要遏制并最终解决林区经济社会生活中的深层次矛盾和问题,就必须加快推进以转变政府职能为核心的大兴安岭林区行政管理体制改革.林区行政管理体制改革的现实意义就是解决了政企不分的问题,使政府与企业都减轻了负担,都能够充分发挥各自的职能;解决了企资不分的问题,为实现山川秀美的宏伟目标提供了有力保障;解决了企社不分的问题,使林区政府可以集中精力进行以改善民生为重点的林区社会建设.
3、对大兴安岭林区行政管理体制改革问题的思考
目前,在我国国有林区改革和发展的过程中,已经形成了多种改革模式,主要有以下几种:以林权改革为突破口的伊春模式,以森工企业改革为突破口的吉林模式,以林区管理体制改革为突破口的清河模式.大兴安岭林区的体制改革也在进行中,而且成效显着.但是,为了使大兴安岭林区的经济社会能够更好更快地发展,我们必须进行思考.对于已经取得成功的其他国有林区的改革经验,能否在大兴安岭林区进行推广,大兴安岭林区经济社会全面发展到底需要什么样的行政体制?"天保工程"快要结束了,届时,林区经济能否实现自我良性循环,林区区域经济发展该如何定位?这些问题,都是需要林区人认真思考的.从目前林区体制改革的进程来看,从大兴安岭的林情、区情分析来看,大兴安岭林区按照政企分开的原则,直接将企业的职能从政府中剥离,对企业按现代企业制度改组改造,推向市场,独立出来的政府,匹配同级政府的管辖权限及规模进行设置.这样的改革是可行的,必须的,也是符合实际的.
只有如此,才能实现大兴安岭林区的发展.也只有通过深化和全方位的改革,打破制度束缚,根据实际情况,大胆创造出新的适合林区发展的体制,这才是国有林区发展的希望.
注释
①谢庆奎:《中国政府体制分析》中国广播电视出版社1995年版第62页
②胡象明:《行政管理学》高等教育出版社2005年版第95页
③周平:《当代中国地方政府》人民出版社2007年版第77页
④《中共中央、国务院关于加快发展林业的决定》
⑤伯纳德·伯恩斯着冉德君译《变革管理》中国市场出版社2002年版第187页
参考文献
(1)商红日:《政府基础论》经济日报出版社2002版第189页-202页
(2)《中共中央、国务院关于加快发展林业的决定》
(3)《大兴安岭地区全面建设小康社会规划纲要》
(4)张德信胡冶岩:《公共行政管理》1998年第78页-83页
(5)乔耀章:《政府理论》苏州大学出版社2003年版第78页-85页
