政府管理绩效评估研究综述（本科）

　　1、摘  要(详见正文)

　　1.1关键词

　　1.2研究背景

　　1.3国内外研究现状

　　2、绩效评估研究综述

　　2.1分析的框架

　　2.2绩效评估能拓宽政府输入渠道,加强了公共性和民主性

　　2.3绩效评估能提升政府能力,增强透明度和责任意识

　　2.31中国的行政机关缺乏程序性和制度性的保障

　　2.32中国政府行为等

　　2.33中国政府的常态是机构冗杂

　　2.34中国政府存在行政权力至上的传统

　　2.4绩效评估能促进政府质量意识和公正意识的萌生,体现行政的价值追求

　　3、 结论与建议

　　参考文献

　　以下是论文正文

 

　　摘  要: 政府绩效评估的理论研究已成为公共行政领域的一项重要课题 ,该文从政府的公共性、 民主性、 透明度、 公正意识等几个方面对政府绩效评估的现实价值进行了理论分析.?政府绩效评估,就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量.对政府绩效进行评估,是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法.

　　关键词:政府   管理   绩效评估   综述   效率

　　当今世界各国政府的发展均呈现两个趋势:一是行政权力的扩张.这是由于政府承担了越来越多的社会管理 ,经济和政治职能 ,从而需要更加强大的权力去整合管理 ,于是带来了对政府控制的客观要求 ,目的在于防止强势政府的僭越.二是普遍性的对于行政效率的追求.这是行政不满适应一般管理学 "效率优位" 的一贯思想 ,并结合公共目标、 公共责任、 公共环境和公共部门的基本特征而产生的现实选择.由此可见 ,政府发展和行政改革的朝向是:既要追求政府的有效性 ,又要强调政府的可控性 ,只有在二者之间达到一种平衡 ,才能塑造出一个稳定、 高效和民主的现代化政府.

　　当代中国正在发生广泛而深刻的变革,面临前所未有的机遇与挑战,但总体上是机遇大于挑战.在这样的形势下,抓紧研究政府绩效评估,探讨其在我国的发展具有重要的意义.2006年9月,温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出:"绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度."2007年2月,温总理在国务院廉政工作会议上强调,今年要在全国推行以行政首长为重点对象的行政问责制度,抓紧建立政府绩效评价制度.

　　政府绩效评估作为一种创新性的制度安排 ,能满足上述两个基本要求 ,极大地促进政府能力的提升和民主、 公平等基本价值的实现.以下试从绩效评估在政府运作过程中的作用入手 ,立足于政府的有效性和可控性两个基本维度 ,参照美国 GPRA ( 《政府绩效管理与结果法案》 )的一些观点 ,结合中国绩效评估的实践 ,对政府绩效评估的现实价值逐一阐述.

　　一、 分析的框架

　　政府绩效评估在广义上等同于政府绩效管理的概念,它是指用组织的整体战略把组织内各成员整合起来的,以结果为基础的一系列计划、 管理、 监测和检查程序.美国国家绩效评估中的绩效衡量小组这样定义绩效管理: "利用绩效信息协助设立同意的绩效目标 ,进行资源配置与优先顺序的安排 ,以告知管理者维持或改变既定目标的计划 ,并且报告成功符合目标或叙述未能达成目标的原因的管理过程. "

　　它包括了目标设定、 目标达成以及结果评估的系统过程 ,代表了一个组织(政府)整合各种资源以接近目标的行为和程度.

　　正是在此意义上使用 "绩效评估" 一词.应明确的是 ,所倡导的政府绩效评估不同于以往行政机关内部的 "选优"、"评优" 等简单评估方式 ,也不同于政府向人大做年度工作报告的形式主义 ,它在更多的意义上是指一套先进的管理体系 ,是将私营部门中的管理技术和公共部门的"公共性格" 相结合的产物.政府过程的一般功能包括利益表达、利益综合、 政策制定、政策执行、效果实现等方面.而在政府绩效评估引入后 ,新的政府治理模式应当呈现的是更为公开 ,更为科学和更有责任意识的新特征.对于资源的配置与安排有多重的利益诉求管道;原本近乎 "完全黑箱"的政府治理过程变得可接近,更加透明化、公开化而易于监控;注重政府能力建设

　　绩效评估制度安排下的政府过程模式后如何更加有效地使用 ,从而达到事先规划的目标;资源经由政府的再生合成 ,转化为更高层次的社会发展资源和国家能力 ,其过程是高效低损耗的.

　　因此 ,对绩效评估的分析框架 ,着力于政府输入 - 政府治理 - 政府输出的一般性过程 ,分论实现绩效评估的意义与价值.

　　二、 绩效评估能拓宽政府输入渠道,加强了公共性和民主性

　　政府作为公众的代表人和公务的执行者 ,必须注重对公共意志的尊重和公共利益的满足.美英兴起的顾客导向和公民宪章(通过服务承诺方式来提高服务质量) 等运动 ,充分显示了政府绩效评估不同于私营部门的 公共性质 ,非以投入产出的分析法为其一般标准 ,而是以满足公众(顾客)需要的质量指标作为衡量公共部门绩效的重要手段.

　　这要求政府在制定政策前必须充分考虑民意 ,广泛地建立接受利益表达的制度性渠道 ,并在进行利益综合的时候更加倚重民间意志 ,在拟订方案时也需注意征求专家和中立组织的意见 ,这便给予公众和专业机构更多更大的参与决策的机会 ,使得政府决策制定前信息输入的过程更具有开放性和包容性.

　　美国 GPRA 规定 ,在制定战略计划的时候 ,政府必须同国会协商 ,向顾客(公众)和非营利组织征询意见 ,并随时准备采纳.这使得一些原本在利益表达与综合上缺乏权力的群体获得了影响行政机关战略任务的法定力量.

　　非营利组织往往代表低收入者和无优势地位的人 ,他们在政府输入的过程中声音微弱 ,而通过非营利组织有的放矢地协助政府确定任务与目标 ,弱势群体的利益能得到更好的反映.

　　在中国虽然不存在西方那么严重的阶级利益结构分化 ,但是已经出现了不同阶层的利益分野 ,并且中国有着非常强大的精英决策的传统.从这点上讲 ,增强各个利益群体的表达输送功能有着非常明显的现实价值.尽可能地让公众的意见通过制度性的途径正当地、 畅通地传达到决策层 ,避免示威、 游行、 破坏性活动等强制性的利益表达方式 ,也就能有效改善民众一出事就将新闻媒体当作救命稻草的无奈状况 ,保证每个阶层都能有影响决策以维护自身利益的必要通道;能有效地改进执政党与公众的关系 ,促进决策的民主化和科学化 ,体现公共部门的社会责任.

　　 三、 绩效评估能提升政府能力,增强透明度和责任意识

　　  绩效评估致力于将政府治理过程构造成一个有机的系统 ,在此系统中 ,以结果管理为出发点 ,以政府能力的提高为落脚点 ,强调政府内部结构的合理化和规范化 ,达到政府功能的有效发挥.它以结果管理为动力机制 ,以内部的四项管理为整合机制 ,以领导驱动和奖惩制度为激励机制 ,以绩效评估为控制机制 ,构建了一个完整的运转模型.为是随机的 ,难以把握的 ,结果很难预知的模糊行为 ,行政的成本无法测定 ,产出的效果也无法衡量.

　　于是 ,在缺乏有效的绩效测定的情况下 ,责任不明 ,很容易产生机构重叠、 人浮于事、 官僚主义和腐败寻租等现象.在新的绩效评估体系下 ,实施以结果为导向的管理 ,从一开始就为各个机构注入了责任.在美国GPRA的规制下 ,联邦政府各个部门必须制定战略计划和绩效计划以明确各自的使命 ,目标 ,实现目标的过程、 影响因素、 方法技术、 资源和具体指标.年度的绩效计划与该机构的预算相联系 ,这就保证了绩效计划的量体裁衣和追求最高的内在驱动 ,促进了计划的高效完成 ,并且在预算拨款(行政投入)和目标实现(行政产出)之间保持了一种良性的动态平衡 ,提高了行政机关工作的有效性和可控性.

　　对于处在行政改革时期的中国绩效评估机制在政府治理过程中的显着作用更有现实意义.

　　其一、中国的行政机关缺乏程序性和制度性的保障 ,决策和执行行为常常体现为领导者人格化的指挥.

　　实施绩效管理 ,能够将在较为民主和科学的条件下制定的目标、 规划作为行动的指南 ,明确工作的方向、 程序和资源状况 ,避免主观色彩浓厚的个人意志决断 ,促进行政机关的一致性、 协调性和行政职能的功能性发挥.

　　其二、中国政府行为透明度低 ,社会参与少 ,常常出现权力滥用和形式主义等不良现象.

　　绩效管理强调要以公众的需要为导向 ,以公众的知晓和参与来监督 ,以公众的满意度来评判.这能够有效地增大对政府行为的监督力度 ,使行政向着开放式、 阳光型的模式转变 ,使公务员时时处于严密的监督之下 ,防止腐化变质.在这点上 ,中国政府已经着力推行了 "政府上网工程",提倡政务公开 ,培育公民对政府的信任 ,改善政府与社会的关系.

　　其三、中国政府的常态是机构冗杂 ,争功邀赏和推诿塞责的事情不绝于耳.而绩效管理要求目标的层层分解和落实 ,保证了权责利的统一 ,并且由于制定了前后可对比的评判标准 ,一方面能通过验证控制纠正政府行为的偏离 ,另一方面也能为奖惩的标准 ,强化激励功能的效用.

　　其四、中国政府存在行政权力至上的传统 ,而在建设社会主义市场经济的今天 ,作为公共权力化身的政府不能肆意干预企业的自主权 ,更不能作为市场行为的主体 ,它只能承担市场规则的制定人和执行者.

　　绩效管理因其使命、 目标、 程序的相对规定性 ,能在一定程度上理清政府正当行为和僭越行为的界限 ,加快政府职能的转变.如同西方 "政府小型化" 、 "企业式政府" 和 "公共事业私营化" 的浪潮一样 ,中国也推进了 "机关后勤社会化改革",规范了政府采购和政府招标制度 ,使得政改革迈出了坚实的一步.

　　 四、 绩效评估能促进政府质量意识和公正意识的萌生,体现行政的价值追求

　　"效率是公共管理价值量表中的第一定律",而公共部门中的效率不仅是简单的利润最大化 ,更要考虑行政本身的价值追求.强化绩效 ,不仅要以最经济的投入 ,产出最优质的服务和公共物品 ,还要考虑再生资源的最优配置 ,注重社会公正.

　　这便是西方传统"3E"( economic , efficient ,effective)模式的进一步发展 ,它揭示了新型的绩效评估机制的又一价值目标 - - - 关注政府施政的作用方式和社会影响.

　　首先 ,应区分 "产出" (output ) 和 "结果" (out2come)的不同内涵. "产出" 是指政府提供的具体的服务或产品 ,而 "结果" 系 "产出" 的影响和实际效果.

　　比如地方政府的扶贫项目 ,其产出可表现为对农民提供的小额贷款、 技术扶持、 信息指导等 ,但实际的效果只能用可比较的 "脱贫率" 、 "人均总收入" 等加以衡量.现行的美国 GPRA 更加看中结果指标的作用 ,说明对于政府绩效评估而言 ,其初始目标成就程度的重要性甚于空洞的政策条文的出台.这也对中国政府工作方向、 工作态度的改善有一定的指示作用.公务员 ,特别是行政领导要时刻以公众的实际需要为己任 ,而不是去建造所谓的 "政绩工程" .

　　其次 ,绩效评估将社会公正纳入衡量体系 ,有利于更广泛地代表各阶层的利益 ,维护社会的安定 ,有效地利用政府的再次分配手段来防止贫富差距的拉大.

　　政府输出的政策、 制度等资源是为了促进社会经济的增长 ,政治的稳定 ,但公正也是一个很重要的价值变量 ,如何在效率与公平之间寻求一个契合点 ,使政府输出能够满足公众不同偏好的需要 ,并且符合大致的偏好顺序 ,达到帕累托最优状态 ,是各国政府都关注的难题.

　　如果中国政府只注重某一个或几个目标公众群的利益 ,如企业家阶层、 经理阶层等 ,而忽视了下层民众的需要 ,势必导致经济负面压力加大、 社会政治环境的恶化等一系列与增长负相关的因素产生.最后 ,绩效评估主体的性质也将促进政府角色意识的清晰化.

　　GPRA 上升到法的高度 ,用立法权来对政府提出绩效要求 ,由于绩效与国会的预算决策过相联系 ,政府的工作变得清晰可控而能有理有序地实现.而中国政府绩效评估的主体 ,应由人大、 中立机构和公众共同担任.

　　在 "行政中心主义" 的中国 ,人大事实上处于橡皮图章尴尬地位 ,但是代表的呼声越来越强烈.让人大拥有绩效评估的主体地位 ,能够有力地促使人大权力意识的觉醒和代言人角色的回归 ,使政府与人大的关系更加规范合理.另外 ,可以采取由公民评议 ,民间中立机构评估组成的补充形式 ,让评估主体多元化 ,为人大评估工作的开展做更全面更专业化的意见参考.沈阳、 南京、 重庆等地曾举行了大规模的市民评议政府的活动 ,取得了良好的效果 ,真正体现了为人民服务的执政宗旨 ,也使人民切切实实地感受到了主人翁的主体地位 ,增强了他们的参政意识 ,有利于建立良好的互动型关系.

　　许多政府职能部门也采取了 "承诺书" 、 "服务协议" 等举措 ,努力改善与民关系 ,强化政府形象建设 ,让公众更了解政府、 信任政府、 体谅政府 ,并且有助于树立公共服务精神 ,加速社会政治文化的塑造.?,任何一种制度都不可能毫无缺陷 ,绩效评估作为政治体制的有机部门要融入现行的政府 ,还存在需要难以想象的困难 ,这其中既有政府绩效评估机制本身的痼疾 ,也有中国制度大环境的排异性.但无可否认的是 ,绩效评估是完全必要的 ,不管是对私营部门、 政府部门还是第三部门.

　　只有存在评判的压力 ,才存在进步的可能.绩效评估是诱因机制、 管理工具和社会粘合剂的三位一体 ,是中国政府转型中的适当价值选择.

　　参考文献:

　　[1 ] 张强.政府管理文库.美国联邦政府绩效评估研究 2009,全文

　　[2 ] 桑助来桑助来_1.html>. 中国政府绩效评估报告. 中共中央党校出版社中共中央党校出版社_1.html>. 2009.全文

　　[3 ] 搜狐.时事.政府绩效评估报告发布 终极标准指向公民满意度.2009

　　[4 ] 网上各种关于政府管理绩效评估研究综述的文章和报告