温州政府即办制实施的主要成果、不足及前景

　　如何改善党政机关的工作作风，如何提高其工作效能，一直是公共管理的重点，也是公共管理的难点。政府直属机关工作的壅塞常常导致党政领导工作的中间梗阻，极大的影响了党政机关工作的效能。我们党开展了多次的反官僚主义的运动，其中要解决的重要问题之一就是解决如何端正机关工作作风、提高机关工作效能，增强机关工作活力。温州市从 2011 年实施的即办制真正把机关建设提升到了制度化的层面，成为在机关建设和机关工作考核方面具有全国性意义的创新性样板。本文拟根据我们参与的温州市即办制考核的一些数据对温州市即办制实施情况进行初步的总结和研究。

　　一、温州市即办制的提出与实施

　　2011 年初，温州市委主要领导人在温州市行政服务中心的窗口单位考察时，对机关工作效率不高、推诿扯皮、办事拖拉等一系列环节运转不灵的问题十分不满，当即提出对机关工作的“即办要求”，并要求各市直机关以“即办制”为切入点，同时融入机关文化建设等重点工作，进一步深化机关作风建设，提升机关干部的效率意识。经过一系列调研活动和学习考察等前期准备工作，温州市委、市政府先后印发了《中共温州市委温州市人民政府关于在全市机关单位全面推行即办制的实施意见》，规定从当年起，在市各个直属机关全面实施即办制。

　　“即办制”是指各市直机关按一定的标准对各自职能范围内的大小事务进行科学划分，并按“简单事项立即办、复杂事项限时办、特殊事项紧急办”“一日事一日毕”的要求办结的一项制度。简单地说，“即办制”就是把机关内部每一个岗位的事项都进行规范，确定具体事项谁办理、办理前置条件、办理流程、办理时限，并且把这些事项在政务网上公开，接受大家的监督。根据文件的要求，各个机关必须对本单位的事情进行科学的梳理和分类，把他们归并到简单事（程序简单、不需要集体研究、本部门可以单独办理的事项）、复杂事（程序较复杂、需要集体研究、涉及多个部门联合办理或需上级审核批准的事项）和特殊事（上级部门和领导有特殊要求或情况紧急的事项）中。简单事要立即办、复杂事情必须在过去规定时限的基础上提前 30%的时限内限时办结，特殊事则要急事急办、特事特办。

　　为了保证即办制的实施，温州市委、市政府强调要组织各个单位人员认真学习文件，加强宣传引领，制定了领导带头的各种措施、还完善了各种配套措施，如推出了首问负责制、办事公开制、一次性告知制和 AB 岗工作制，建立了建立了否定报备制、责任追究制等。不仅如此，为了加强对即办制实施的有效性，还引入了第三方考核机制，由温州大学地方政府绩效管理研究中心独立进行第三方考核。温州大学地方政府绩效管理研究中心每半年对各个机关进行一次考核，以查实际工作台账的方式进行抽样调查，进行统计分析后得出考核的结果，结果提交给市里作为机关考核的组成部分之一。

　　二、温州即办制实施的主要成果

　　（一）机关干部的思想观念、工作作风发生了重大转变

　　即办制实施以来，党政机关各个单位都组织工作人员认真学习温州市委文件，认真领会即办制实施的意义、目的和办法，并且切实结合工作实际对单位、部门和个人的工作进行了认真的梳理。通过梳理，对自身工作的内容、流程、时限更加清楚，对如何立即办、怎么提速办、怎么特事特办都有很清晰的思路和想法，改变了过去工作慵懒、办事拖拉、服务态度不好的作风。

　　首先是领导干部的思想观念转变很大。思想是行为的先导，即办制实施的效果首先要看领导干部的思想观念是不是比过去有所改变。通过实施三年，领导的即办意识树立起来了，责任意识强化了，办事的时间观念增强了，服务的意识额增强了。过去领导干部工作忙，在处理一些文件、决定一些事情的时候，没有时间观念，总借口忙，把事情拖下来了。实施即办制以后，因为明确要求领导处理文件等要按照即办制的要求完成，不然会影响到单位的评估考核，而且还要追究责任。所以，领导干部高度重视有哪些事情是自己要办的，哪些事情自己应该在什么时间内办理，如果这些事情自己没有办理好自己要负什么责任，对单位的考核会有哪些影响。另外，过去单位工作人员不怎么好总是催促领导赶快处理事项，实施即办制后，工作人员可以根据即办制的要求经常督促领导干部办好即办事项。各个单位都对领导要立即处理的事情进行了提示，领导也不管多忙，都先问有没有要即办的事项要处理，下班前，也问问还有什么事情要即办的。领导外出开会、学习，都带上电脑，利用网上办公系统处理即办事项。如果没有带电脑，不能网上处理，领导干部也会按照 AB 岗的要求，授权另外的领导代替处理。如果领导外出时间比较长，在外出之前领导干部也会把谁代行处理安排好。这样很多工作都能够很快的办理妥当，不影响上级、相关协作部门、企业和群众的工作。据被考核单位的工作人员讲，过去许多事情但是由于领导干部忙，事情来不及处理就拖下来了，影响了工作效率，也影响了机关的形象。即办制实施以后，这样的领导干部拖拉的情况几乎得到了克服。我们的考核数据也证明了这点。领导干部签字处理的立即办好的情况是，2001 年为 92.4%，2012 年为 96.5%，2013 年为 98.7%。

　　说明领导干部的思想作风有了很大的改变，尽快处理好事情，服务好群众思想上给予了高度的重视，行动上也提高了工作的主动性和积极性，使工作效率大大提高。

　　其次是工作人员的即办意识增强了。过去由于机关工作分工比较模糊，责任也不清晰，不少工作就在等和拖的过程中延迟或延误了。这种拖拉作风实际上就是机关的慵懒散漫作风，这一直是机关的顽疾。即办制实施以后，通过职责和职能的梳理、工作流程的分解、工作时限的规定、责任人的落实，让机关工作人员无法慵懒和散漫，因为有责任追究。工作人员可以根据自己的工作责任和权限，按照职责的、流程的要求，把自己应该、能够处理的事情先处理好。谁拖延和耽误了，谁就必须承担相应的责任。这样，在机关中慵懒散漫的作风基本得到了克服。在实施即办制后，工作人员即办观念增强了，对工作责任心增强了，工作的积极性也提高了，即办制实施后，不少工作人员都会加班，争取把手里的工作尽快处理完，真正做到一日事一日毕。从我们考核的情况来看，工作人员完成明确的工作任务的情况很好，按期完成率达到 94.8%。

　　由于即办意识的增强，各个机关单位工作作风也有了极大的改善。及时办理、快速办理几乎成为了大家工作的第一意识和工作习惯。有工作、有任务就及时完成，不拖拉、不延宕。2013年，所有机关简单事项的及时办结率达到 96.19%,复杂事项在限定时间内的完成率是 98.41%。不仅不能延宕，还力争早完成，提高工作办理的提速率。2011 年，被考核单位的工作平均提速率为7.19%，2012 年为 15.02%，2013 年提速率为 49.30%。（2013 年的提速率计算方法有改变，所以数值显得更高）。

　　（二）机关工作更加规范优化

　　党政机关工作弹性大，其职责规定也比较模糊，这就导致了工作责任不清，任务不明。加之地方政府不少工作要接受上级对口部门的指导，所以造成工作基本等待上级的安排和指示，这样就造成了机关工作的被动性。只有职能清楚、任务明确，且任务完成有比较刚性的时间规定，机关单位才明确自己的地位和角色，才能积极主动的工作。因此规范党政机关的工作，是提升政府办事效率的关键和前提。温州市早在 2008 年就编制了参加社会评选满意不满意单位的职能的小册子，目的是明确各个单位的职能职责。温州要实施即办制，就要首先厘清各个单位应该做些什么常规性的工作，做这些工作需要需要多少时间。温州市即办制的实施，首先从机关办事内容厘清哪些是机关的职责，哪些是应该下放的权力。对机关职责中进行条分缕析，按照精简、效能的原则进行梳理，内容能够归并的归并，能够省略的省略，能够简化的简化。机关内部需要多部门协作的把流程分解，按照流程流转，不同的环节有不同的办事时限规定，只要就预防了内部部门相互推诿。而且首问负责制把第一个承接任务的人作为流程的总负责人，有责任督促其它环节的工作。2011 年 5 月前进行了第一轮梳理，第一轮梳理，时间规定是强行的，要求压缩时限 30%。

　　2013 年 5 月前进行了第二轮梳理，这轮梳理没有规定压缩时限的刚性指标，但是，由于有 2011年和 2012 年几次采集的机关各类事务办理的时限的具体数据，要求各个单位根据这些数据的状况进行梳理，压缩时限。通过两轮梳理，办事时限提高 38.7%，下放事权 67 项。很多过去的复杂事情也变成简单事项了。过去要由领导决定的事项，通过制定规范、明确责任也下放给一般工作人员，大大的减少中间环节，提高办事效率。

　　通过两轮职能梳理和流程优化工作，党政机关的服务就更加规范，工作流程也更加的优化。

　　办事时限主动压缩，办理环节进一步削减。第一轮梳理的时候要求压缩工作时限 30%，第二轮修改没有明确规定压缩界限，但是仍然有 18 个单位把 69 项办事项目压缩了 10%左右。这样就进一步把机关单位的工作速度加快了。其中特别是经济管理和社会服务类的单位的行政审批事项承诺办理的时限比国家法律法规规定时限提前了 46.5%,实际办理时限更是提前了 87.04%。

　　即办制的实施使温州市党政机关的工作走上了规范化、高效化的发展之路，为温州的转型发展提供了党政管理和服务方面的保障。

　　（三）促进了适应信息化时代要求的电子化政府的建设

　　电子化政府建设是国家从 1998 年就开始花大力气，投入大资金推进的工作。因为政府管理和服务要走向规范化、透明化、高效化，必须适应信息化的潮流，借助网络化的手段来实现。温州市在电子化政府建设方面做了很多工作，采取了很多有力的措施来推进，也取得了很多的成果。

　　但是，毋庸讳言，温州市电子化政府的建设和不少地方相比还存在一定的差距。特别是和温州找的比学赶超的宁波、青岛、厦门等城市来比较，差距应该说还不小。我们在第一轮即办制考核的时候，发现除了垂直管理的海关、消防、国税、检验检疫等机关的电子化政务工作做得比较好外，其它一些单位都不是很好。甚至很多单位的文件接收、转发、传送都还在人工流转，大多数单位的领导不习惯在办公自动化系统里面处理事情。

　　即办制实施中，督促机关工作提速提效、为了保证机关服务又好又快，大力推进电子政务的建设。在即办制考核时，为了保证数据采集的真实性、客观性，考核工作的数据坚持以办公系统采集数据为主，在同等情况下，电子政务系统采集的单位的名次排列在前面。2013 年还在即办制考核中还专门增加了电子政务建设的考核，有力的推动机关电子政务建设。温州市地税局从 2012年开始以电子化为基础打造“阳光财政”，“纳税公共服务平台”2013 年在温州开发区成功试运行，在平台上可以完成网上预约、网上提交文书预审批、网上远程协助等，大大的方便了群众，提升了服务水平。

　　2014 年将在全市推广。从 2011 年开始实施即办制并且进行考核，到 2013 年，温州市直属机关的电子政务建设取得了相当大的发展。很多单位在考核数据采集的时候都可以完全从电子政务系统中采集，如审计局、国税局、市政府办等 60 多个单位。2013 年电子政务建设考核建设率各个机关平均得分 98.91%，使用率为 92.25%。当然，我们考核的指标要求比较低，所以得分比较高。其实，与丽水、宁波、绍兴等地的电子政务建设相比，温州市进一步加大电子政务建设还有很多工作要做。

　　（四）助推了市委、市政府中心任务的完成

　　即办制实施三年来，其发挥的重要作用就是助推了温州市委、市政府中心工作的完成。近年来，温州处于转型升级的大调整、大发展时期，为了建设“三生融合、幸福温州”，温州市确立了很多的中心工作。如功能区建设、生态城市建设、海洋经济开发，城乡一体化等等。这些工作需要跨部门、跨区域的合作，如何克服合作中的壅塞、梗阻，是完成中心任务的关键。即办制实施对于克服部门之间的梗阻、推进部门的合作起着助推的作用。首先，即办制本身就包含着“特殊事情紧急办”的要求，对于市委、市政府的中心工作，当然是特殊事情，各部门必须把这些中心工作列入单位的“特殊事情”中急办、特办。其次，即办制实施推动了机关工作提速提效，让机关的运行更加的顺畅、灵活，也使市中心工作的推动更快捷、更有效。在我们的考核中，一些综合牵头的单位对实施即办制更加欢迎，更能够体会到其作用。有点单位反应，过去需要跨部门合作的工作，总是要反复提醒、多次催促，才能办好。实施即办制后，各个单位都知道如果不快捷服务，就会在即办制考核中得分降低，所以工作都比过去积极得多、效率也提升很多。

　　（五）即办制实施有力的提升了政府机关的形象

　　实施即办制，机关单位的服务水平提升了，服务态度改善了，服务的能力也得到了提升，人民群众的满意度大大提高。长期以来，人们对党政机关的印象都是“门难进、脸难看、事难办”，温州经过机关效能革命、社会评价“满意不满意”机关和“五型机关”建设活动的开展，机关的形象有了较大的改善。特别是即办制实施以来，由于办事提速提效，服务简便快捷、服务态度温和有礼，让人民群众对机关的刻板印象有了很大的改变，机关的良好形象开始树立起来。虽然机关形象提升是多方面作用的结果，都是即办制实施也功不可没。记者采访办税的群众时，群众是这样评价的：“这两年窗口工作人员的服务态度和服务效率改善了不少，我们跑冤枉路的现象减少了。”

　　2013 年底，我们对 40 个行政审批窗口的服务对象进行事后回访显示，他们对窗口工作人员的服务满意度为 91%，比 2012 年上半年的 85%提高了 6 个百分点。这些都说明机关的形象在老百姓心目中有了大幅度的提升，是一个人民满意的服务型、效率型的机关。

　　三、即办制实施的存在的问题

　　即办制实施取得了一定的成果，但是即办制还存在一些问题，在继续推进即办制的情况下，需要加以改进和完善。

　　（一）即办制度本身存在模糊地带，导致实施中的随意性

　　一个制度是否科学可行，关键看其是否切合实际，还要看制度本身是否清晰明了。而即办制就存在一些模糊的地方。如对简单事、复杂事、特殊事怎么科学划分？本来是这个制度的关键。但是由于机关单位多种多样，不可能做精细的规定，所以作出的是比较原则的规定。这样就增加了制度执行的随意性。

　　作为一个考核全市直属机关的制度，不可能对这些事项做出完全清晰的界定。但是如果没有基本明晰的标准，在执行和考核的时候就会产生诸多的不确定性。这次即办制实施，主要依靠各个单位自己梳理工作事项，做出简单、复杂的界定。于是出现了把一些简单事情列入复杂事情的情况，我们在考核复杂事项的时候，发现单位给定的限定办理时间是三天、五天的，其实一天就办理完结。而且有些部门同样的工作，却出现限定时间差距较大的情况。虽然，温州市机关工委对各个单位梳理的即办事项进行了审核，根据各个单位的职能、事项性质、事项难易度进行了甄别，并且邀请了相关的实际工作者和研究人员参加审核，提出意见。但是，由于审核者也不能对105 个单位的具体情况很清楚的了解，所以也只能纠正一些明显的谬误，对于很多情况还是只能遵从各个单位的设定。这样单位在实施即办制的时候就有了较大的随意性。有些相似的工作流程，不同的单位的时间限定有所差别。这些差别的存在具有某种合理性。但是，当要把这些单位放在一起考核的时候，其结果的科学性、公平性就受到一些单位的质疑。实施单位对即办制考核结果的不满，也间接的影响到机关单位实施即办制的积极性和主动性。

　　（二）即办制实施中没有对机关单位进行科学的分类，导致考核科学性减弱

　　作为温州市全市的机关单位，可以说种类繁多。有党务管理部门、有行政机构、有社团机构。在党政机构中又有综合管理部门、单一业务管理部门，还有执法机关、监督机构、后勤服务机构。有行政审批职能的机构、也有没有行政审批的机构。要有效实施即办制，就需要对机关单位进行科学的分类，对同类的机构提出基本相同的要求，然后按照按照类别来考核。

　　这次即办制实施中对单位类别的区分不细致，导致要求简单、效率为主。统一要求压缩工作时间、提高工作效率，本身不是很科学。像研究机构、监督机构工作就不能简单求快，而要扎扎实实确保科学、实在。由于都要求提速提效，就会导致有的机关单位实施起来比较困难。如政研室是为领导机构进行调查研究的机关，能不能够完成任务的决定权在市委领导人手里，让他们自己定工作时限确实很困难。监察局、审计局等单位也是需要把事情要弄得清清楚楚才行，这样就不能简单提速提效。

　　由于在实行即办制的时候没有科学分类，在考核的时候，就出现了把不同的机构放在一起考核的情况。考核结果遭到有的单位的质疑，这样影响了考核结果的公平性，也影响了有关机构实施即办制的积极性和主动性。

　　（三）即办制实施的技术支持还不足，即办制实施情况缺乏客观真实的纪录

　　即办制实施要对市直属机关工作的简单事项、复杂事项都要在规定的时间内完成，并且对完成即办制的情况进行考核评估。这样就要求市直机关的工作都要有纪录可查。从技术上讲，首先需要管理规范化。也就是说，各个岗位所做工作都必须按照规范的要求，留下可靠的工作纪录。

　　只有各个部门工作要有纪录，什么时间开始，什么时间结束，处理办法是什么、办理结果怎么样等等。而且这些事项的办理情况，都需要一日或一周审核，统一保存。这样这样才能衡量工作业绩，考核工作效能。这套管理办法是马克斯·韦伯的科层制管理中特别要求的。但是，我国的机关管理并没有完全实行科层制的管理办法，很多工作都有比较强的随意性。不少单位的工作都没有纪录，是不是即办了某事项，很难找到依据。在我们第一次进行考核的时候，到很多单位抽取半年的简单事项和复杂事项，却连 50 件简单事、50 件复杂事都找不到。其次，在当前信息化、网络化的时代里，要真正落实即办制，就需要各个单位都实行电子化办公，工作都应该在电脑系统里留下可靠的办理过程和办理结果。但是，温州市电子政务建设情况不是很好，除了一些上级直属或上级管理部门有要求的部门外，不少部门的电子化办公都没有完全使用。由于没有科层制的规范管理的记载，也没有电子政务化办公。所以，即办制实施的情况很难掌握。比较能够掌握的是行政审批方面，由于有政务中心的电子化系统，这些方面的数据都清清楚楚。而其他方面的办事数据则很难采集，即使采集到了，其真实性也值得怀疑。由于中心技术手段没有完全建立好，所以即办制实施考核中也面临较多的问题。或者是数据不足，或者有作假的嫌疑，或者是有事项无起止时间，没有办法进行数据分析。

　　（四）即办制实施的群众基础还不够扎实，转变作风还需待以时日

　　即办制实施在温州市直属机关开展前虽然进行了大量的宣传、教育和动员，各个单位也都行动起来了。进行了职能梳理、事项简化、流程优化、限时办理的工作。但是，这项工作是作为市委、市政府着力推进的一项工作，是在“指标下压”的情况下开展和进行的。从机关工作人员来看，是迫不得已的事情。对于实施即办制的深远意义，对于以即办制实施为抓手来从根本上促进机关作风的转变、提升机关的服务，建设服务型政府的作用理解还不是很深刻。因此，在即办制实施的过程中，机关工作人员都很少是自觉自愿的觉得应该实施，纵然实施，也带有很强的被动型。一些工作人员，甚至一些中层管理人员都对实施即办制颇有微辞。比如，有些工作，需不需要有工作纪录，有的人就认为多此一举。还有人没有认真读文件，把丰富的即办制的内容就理解为当场办理的事情。我们在考核的时候，要采集某单位主要职能方面的数据，该工作人员说，那不是即办事项，不需要提供。这些都说明，即办制的实施群众基础不是很牢固，还需要进一步扎实这个根基。因为即办制的实施是考机关的每一个工作人员来落实的，如果没有每一个工作人员对它的高度认可，推行起来并坚持下去都会很困难。当然、即办制作为一个加强机关管理的创新性的举措，没有别的经验可以借鉴，也才刚刚开始推进，有这样的情况也是正常的。在实践中进一步加强认识，提升共识，即办制实施的群众基础会越来越宽广、越来越厚实。特别是在群众路线教育活动的助力之下，肯定会得到越来越多的机关工作人员的支持、拥护和热情参与。那时，温州的即办制实施的效果就会大大增强，成为温州市直属机关建设的一块金色的名片，成为温州政府作风建设的一个创举。

　　四、温州即办制发展的前景

　　即办制实施是温州市党政机关服务转型的一个创新。管理主义理念下的政府管理，核心是以政府自我为中心，以群众服从为特征，以完成政府的某种目标为任务。但是，即办制秉承的是服务型政府的理念，以优质快捷的服务为中心，以满足群众、社会的需要为特征，以完成群众和政府的共同需要为任务。特别是在如何提高机关的工作效率和服务效能方面，有特殊的探索。虽然这个制度还处在承先启后的过程中，含有管理主义和服务主义的双重特征，但它开启了一个先河，为党政机关如何更好的服务社会、服务人民提供了一个突破口。它对于温州机关改变作风和面貌起到了极大的作用，也真正通过实施即办制一定程度解决了机关工作规范化、高效化的问题。

　　不过机关工作的改善、机关作风的改变是一个漫长过程，需要多方面的合力才能根本解决。

　　即办制还需要进一步完善，在规范工作职能和流程、公开办事程序，切实兑现即办承诺方面需要进一步规范，在科学分类实施、加强电子化政务运作等方面也需要更切实的改进，在提升工作人员的服务意识、提高服务效能、转变政府作风方面还要增加更丰富的制度化条款。只有这样才能把即办制推向更有前途的未来。

　　当然，在我国没有经历严格的科层制规制和管理的机关工作中，人们的习惯还是倾向于自由和随意。特别是官本位的思想观念、高度集中的体制导致的向上看的习惯性思维还会阻滞即办制的推行。不过我们丝毫也不要悲观。第一，我党和政府在加强党政机关建设，进一步落实群众路线方面正在下大力气，把党政机关推向更好的为人民服务是我党的既定政策。不管怎么样，党政机关必须更好的服务社会、服务人民是根本的发展方向。推进党政机关的工作提速提效是永恒的追求。第二，建设服务型政府是我国政府转型的根本目标。政府机关更好、更快的服务也是服务型政府建设的基本要求。即办制建设服务型政府建设的一个抓手，核心是规范党政机关的工作，提升工作的效率和服务的水平，这也是服务型政府建设中不可或缺的内容和措施。不管今后以什么样的称呼来推行这样的措施，核心仍然是工作提速、服务提效。这是服务型政府建设长期追求的目标。第三，是人民群众不懈的要求。作为人民的党和政府必须以满足人民群众的需要和要求来执政和施政，在公民意识日益增长的当今社会，特别是在改革开放的要求更加强烈的今天和未来，人民群众对党政机关的工作和服务速度、效率和水平的要求会越来越高、越来越强烈。党政机关必须遵从民意而行动从而增强公信力、执政能力和行政能力。所以，尽管严格推行即办制还面临很大的困难和考验，但是政府的工作和服务必须提速提效是能必须持续不断的予以改进的。

　　因此，在大力推进服务型政府建设和行政体制改革的大趋势下，即办制这样的以规范化、高效化为方向的机关建设是不会停留，只能前行的。虽然前程会遇到诸多波澜和坎坷，但是，一路前行也是必然的，而且，最后的成功也是可以预期的。

　　参考文献：
　　[1] 陈叶绿. 提速度创品牌, 做纳税人的知心人[N]. 温州日报, 2013-11-18 (2).
　　[2] 林乃鹏. “即办制”倒逼机关服务“快一步”[N]. 温州日报, 2013-10-15 (3).