苏州政府环境信息公开与公众参与中的问题及对策

　　一、引言

　　当前，中国各地经济在迅猛发展的同时所带来的一系列环境问题已不容忽视。在建设“美丽中国”的理念下，各地政府也纷纷采取措施，运用法律手段、经济手段和技术手段等，将防治污染、保护环境提上议事日程。与此同时，以信息公开为核心的信息化手段正悄然兴起，逐渐成为信息社会一种全新的环境保护手段，它旨在通过公开环境信息，引导公众参与环境保护，利用公众舆论对环境污染制造者和环保部门施加压力，在公众参与和监督之下，改善自身环境行为，从而达到保护环境的最终目的。

　　在“美丽中国”建设中，环境信息公开与公众参与的贡献理应得到充分发挥。

　　本文以苏州市为个案，通过对苏州市环境信息公开与公众参与的现状展开调研，以《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》）、《环境信息公开办法（试行）》（下文简称《办法》）等法律法规为依据，并参考相关文献研究成果，分析当前政府环境信息公开和公众参与过程中存在的问题，并有针对性地提出进一步推进环境信息公开与公众参与的具体策略。

　　二、地方政府环境信息公开与公众参与过程中存在的问题

　　2008年《条例》和《办法》的出台，在法律层面上切实保障了中国公众的环境信息知情权，极大地规范了中国环境信息公开工作，更为中国环境保护起到“保驾护航”的作用，可谓“公众有权”“政企有责”。然而，《条例》和《办法》实施五年来，中国各地环境信息公开的实践与政策法规之间仍然有一定距离，还存在一些亟需解决的问题。

　　（一）环境信息公开内容质量不高

　　从信息内容上看，政府公开的环境信息应具备准确性、完整性、客观性、有用性和及时性等。然而，调查发现，政府实际公开的环境信息内容质量不高，与法规要求和公众需求还有一定距离。

　　首先，政府环保部门主动公开的环境信息与《办法》要求相去甚远。《办法》第十一条规定，环保部门应该主动公开的范围包括“排污许可证发放情况，信访、投诉案件及其处理结果，环保行政事业性收费的项目、依据、标准和程序等”，而这些信息在苏州环保局网站上均无法找到。关于“排污费征收”信息，该局网上虽有公开，但仅仅公开单位名称、征收月份、数额三项，没有达到《办法》规定公开的“排污费征收项目、依据、标准和程序，排污者应当缴纳的排污费数额、实际征收数额及减免缓情况（只有依据、征收单位、月份和数额）”等要求。而对于污染物排放超过国家或地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单，发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单，拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单等，这些比较重要的敏感信息在该局网上的“现身”相对较少，给公众以遮遮掩掩、神秘莫测的感觉。

　　其次，企业主动公开的环境信息难以满足公众需求。由于《办法》对于企业环境信息公开重在鼓励而非强制，企业很难做到“负荆请罪”，因此，其主动公开的信息也可想而知。《办法》只对列入“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单”要求强制公开。原本强制公开的范围就比较小，如果环保部门没有及时、全面、准确地向社会公众公开这些污染严重的企业名单，发挥社会公众的监督力量，污染严重的企业同样不会“自投罗网”。苏州环保局网站只是定期公开市区企业环保信用评价结果、国控企业污染源监测结果、国控企业自测数据等信息，而对于大量的省控、市控等民众同样关心的企业环境信息没有公开。

　　再次，年度报告“报喜不报忧”。环保部门公开的数据及各种报告等信息多从自身的视角来撰写，而非站在公众角度，经常出现“报喜不报忧”的现象。例如，在苏州环保局2012年年度报告中，对于2012年度的工作成果报告占了大半篇幅，而对于存在问题的阐述却不到百字，草草带过，这种“报喜不报忧”的公开并不是真正的公开。《办法》第二十五条规定，政府环境信息公开工作年度报告应当包括下列内容：环保部门主动公开政府环境信息的情况；环保部门依申请公开政府环境信息和不予公开政府环境信息的情况；因政府环境信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；政府环境信息公开工作存在的主要问题及改进情况；其他需要报告的事项。

　　而苏州环保局2012年年度报告对于依申请公开、不予公开和行政复议等情况只字未提，作为年度报告，即使是没有发生以上这些情况，也理应将相关“事实”向公众公开。

　　（二）环境信息公开方式难以理解

　　从信息形式上看，政府公开的环境信息要以公众易于理解的方式呈现，如文字、图表、声像或几种方式的结合。实际上，对于普通公众而言，环保部门公布的数据、报告等信息无不是深奥的化学符号、计量单位和各种难以理解的排放标准。

　　调查发现，环保部门公布的环境监测信息大多“难懂费解”。例如，在苏州环保局网站公开的2013年第2季度苏州市国控企业污染源废气监测结果中，首条监测结果——苏州市江远热电有限责任公司，其“执行标准条件名称”这一项内容为“/第二时段/2005年1月1日/燃煤锅炉/县内/2004年1月1日前环境影响报告书中已批复的脱硫机组以及西部非两控区燃用特低硫煤坑口电厂锅炉/Vdaf>20%”，一串专业术语和符号数字，还有“工况负荷80%”“流量431333m3/h”“折算浓度31.3mg/m3”“标准限值200mg/m3”等项目名称，对于普通公众来说无法清晰理解，而项目内容又只是些民众毫无概念的符号和数字。又如，在2013年第2季度苏州市国控污水处理厂监测结果中，苏州市排水有限公司城东污水处理厂的“监测项目”为氰化物（总氰化合物）、挥发酚、色度、总汞、烷基汞、总镉等21项，这些化学名词实际上只有专业人士才能知道其所代表的化学意义和危害程度。对于普通公众，这些符号和数字并无太大意义，公众真正想要了解的是哪种污染物排放达到多少会对人们生活、身体健康、工作产生什么影响和危害，危害程度又是多少，该如何防护等信息。

　　细看《办法》，它对环境信息公开的内容、范围、方式和责任等方面都作了相关规定，“横向”上花了功夫，“纵向”上却有所疏忽，在“添加解释性信息”方面竟无只言片字。正是由于没有法律法规的明文规定和要求，而信息加工又会导致工作量的增加，政府和企业往往只会公开这些“令人看不懂”的信息。在某种程度上说，环境信息的公开和获取似乎成了专业人员的特权，对普通百姓而言却成为“贵族”信息。

　　（三）依申请公开多“例外”

　　目前，中国环境信息公开在政府、专家和社会公众的共同促进下已成效初现，越来越多的环境信息从“暗室”走向“前台”，通过依申请公开，公众也已能够申请到一些一般性的环境信息，然而，很多大型的数据，尤其是企业环境信息，普通公众还难以接触。“公开是原则，不公开是例外”，然而实际工作中，“例外”常常成为“不公开”的借口。

　　现有法律法规对于“不公开”情况没有作出具体的规定。例如，《条例》仅在第十四条指出：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

　　同样，《办法》也仅在第二十条指出：“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是，经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开。”

　　并规定“环保部门对政府环境信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。由此可见，《办法》还授予了环保部门一定的自由裁量权。

　　对于“国家秘密”，有《中华人民共和国保守国家秘密法》的具体规定可循，然而，对于“商业秘密”以及“个人隐私”，中国目前还没有形成清晰系统的法律规范，“涉及商业秘密和个人隐私”又要去何方寻求依据呢？中国在《宪法》和《反不正当竞争法》等许多法律法规中对保护商业秘密和保护个人隐私都只有一些概括性的、间接的规定。凡遇到问题都要搜寻各方“宝典”以求“凭据”，不仅繁琐耗时，也容易出现纰漏以及“各执一词”“公婆皆有理”的现象，缺乏信服力。

　　同时，《办法》中关于企业强制披露的环境信息范围较小、内容较少，多是宏观性的指导内容，也容易造成企业以商业秘密为由而规避相关法律法规，公民、法人和其他组织缺乏要求企业公开环境信息的法律基础。

　　由此可见，中国信息公开史上“里程碑式”的《条例》和《办法》对于“不公开”都是如此含糊其辞，难免有关部门、企业出于保密、避责、省事等原因，在环境信息公开的过程中，以“涉及机密不予公开”为由拒绝公开，实为部分“偷懒”部门和企业在环境信息公开甚至政务信息公开这张“网”上开了一个大口子，公开过程中的许多违法行为也就容易成为“漏网之鱼”。

　　（四）微博公众参与“微”

　　网络时代，微博已成为政府信息公开和公众参与的重要渠道，它在信息传播方面的影响力超乎想像，很多政府部门都相继建立了自己的官方微博。然而，在实际工作中，环保微博的运行并不尽如人意。以“@苏州环保宣教”微博为例，自2012年3月22日开通到2013年8月31日，共有48550个粉丝，共发布微博2094条。微博留言板自2012年9月17日到2013年8月31日近一年时间内仅有58条公众留言。

　　就数量而言，“@苏州环保宣教”本身只公开部分微博，而微博发布数量又相对较少（参见图1、图2、表1），更可见其每月发布数和每月每天平均发布数总体呈下降趋势；就内容而言，微博内容比较局限，多以空气质量和一些相关活动为主，最近几个月的微博甚至出现连续几天每天只发布空气质量的情况；就类型而言，微博多以纯文本为主，缺少图片和视频类型的信息，微博类型缺乏多样性；就交互性而言，经过对2013年6、7月份微博的统计（参见表2），微博的转发量、收藏量和评论量少，多数微博的评论量或转发量仅有1－2条甚至为0，公众关注度、参与度和互动度极低。【图1-2、表1】

　　

　　（五）互动平台很被动

　　在政府环保网站的互动平台上，环境信息公开与公众参与是相辅相成的两个方面。以苏州市环保局网站为例，在网页较为醒目的地方设置了互动平台，包括局长信箱、网上投诉、在线咨询、举报电话、制度保障、环保微电影、环保公益论坛、环保微博、在线调查和民意征集等，可谓形式多样。然而，笔者对这些公众参与途径进行亲身体验后发现了如下问题：

　　第一，参与途径布局重叠，互动栏目形同虚设。在网页互动平台板块下，公众参与途径布局重复，且有的无法链接，点击“网上投诉”和“在线咨询”却链接到同一个地址，用户体验感觉混乱，公众参与的积极性会倍受打击。此外，向公众宣传环保的“环保微电影”栏目，似乎只是一个摆设，其内容不仅数量少，而且更新非常不及时，因此点击量和公众的影响力也是微不足道的。有着相同“闲置命运”的还有“环保公益论坛”，论坛内容多为几年前更新，本该互动活跃的平台却在“无意”中被冻结。

　　第二，网上回复模式化，问题处理效率低。选取2013年7月18日至2013年8月18日这一时间段内苏州环保局网站“网上投诉”栏目的公众来信及回复进行调查后发现，在这一个月内，共有40条公众来信，包括6条咨询、4条建议和30条投诉。从环保部门回复来看，虽然回复率是100%，但回复内容模式化严重，40条信息回复中有23条（即57.5%）都是“根据《信访条例》属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题”的原则，将反应的问题转至下属县市环保部门处理”这一模式化的内容。公众对于环保部门回复的总体满意率为72.5%，但实际问题的处理还不能令人满意。笔者在2013年8月15日浏览苏州环保局网站时，发现网页上农历时间存在错误，就通过“在线咨询”向苏州环保局提出更正建议，虽然网站在第二天及时回复“已责成相关部门及时整改”，但至今网页上的农历错误依然没有得到更正。可见，环保部门对于互动平台建设没有引起足够的重视，网上回复有敷衍之嫌，实际处理问题被动，有时仅仅停留在口头文字层面，具体落实效果不能满足公众需求。

　　三、推进政府环境信息公开与公众参与的策略

　　（一）树立“面向使用”的信息公开理念

　　环境信息公开的目的是为了使用，为了实现信息价值的最大化，如果政府公开的环境信息仅仅是为了公开，而不考虑是否对公众有用，是否容易为公众所用，那么，信息公开就失去了原有的意义。自《条例》和《办法》颁布以来，政府环境信息多是“面向发布”而公开，从而出现政府公开的信息不是公众需要的信息，而公众需要的信息政府却没有公开，或是公开的信息令公众难以理解和利用等现象。因此，政府环境信息公开应树立“面向使用”的理念，让政府日积月累产生的海量信息成为流动的政府资源，能够且容易为普通公众所利用，为社会创造更多的价值。

　　（二）细化环境信息公开法规
　　
　　第一，细化“不公开”情况。综合分析中国的《宪法》《保密法》《反不正当竞争法》，以及美国《信息自由法》等法律中关于“国家秘密”“商业秘密”“个人隐私”等需要保密事项的规定，结合中国国情，建议细化《办法》中提及的“不公开”情况。

　　第二，增加“解释”要求。环境信息法规应增加有关“解释性信息”的规定，明文要求政府和企业主动公开的环境信息中除了原生的数据，还应附上有关符号、计量单位、数字、专业术语、专业标准等内容的解释性、注释性说明，以便普通公众能够明了。

　　第三，明确“政府环境信息”定义。《办法》将政府环境信息的范围局限在“环保部门”掌握的信息中，不利于全国环境信息的公开，建议参考《中华人民共和国环境保护法》中的相关规定，修改《办法》中“政府环境信息”的定义，要求除环保部门外，海洋、土地、矿产、林业、水利等行政主管部门和公安、交通、铁道、民航管理部门等其他部门也应按要求公开其在履行本部门职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的环境信息。

　　（三）提升环境信息公开质量

　　信息质量对政府信息公开的效果具有决定性的影响。因此，首先要求政府环保部门在各种媒体上公开的环境信息应该涵盖《办法》要求的应主动公开的所有内容和种类，并且通过各方力量促进企业主动公开其环境信息，监督污染严重的企业并及时公开企业名单，强制其公开环境信息。其次，政府部门可以任命专门人员负责对环境信息进行加工和解释，提供更多普通民众真正想知道的背景信息、附加信息、解释信息，做到普通百姓能看到、能看懂、能记住、能应对，实现“人性化”公开。再次，环保部门应加强与政府其他部门的沟通协作，建立一定的发布机制，将分散的环境信息汇总到环保部门统一及时发布。

　　政府环保部门还可以考虑开发一个覆盖所有公开的环境信息和环保档案的数据库及面向公众的在线查询系统。苏州环保局网站上公开的信息，除了政策法规类、标准规范类信息，其余信息在网上留存期限仅为一年，如果要查询“过期”信息，只能到市现行文件查阅中心查阅，即便查询的不是“过期”信息，在网站上一页一页、一条一条地翻看也是极为不便的。同时，环保信息公开制度规定，本机关政务信息生成后的时间超出档案法律、法规规定的档案移交年限的，公民、法人和其他组织应当到相应的档案馆查找有关政务信息。

　　有关文件向档案馆移交是应该的，但这并不代表环保部门就可以将“归档”了的环境信息的查询利用责任完全转移给档案馆，环保部门可以建立环境信息公开的在线查询系统，实现和档案馆之间的链接和信息共享。

　　（四）拓展环境信息公开渠道

　　环境信息除了通过政府环保网站进行公开之外，环保部门还应充分拓展环境信息公开的渠道，主动加强与媒体的联系，发挥媒体聚合、加工和监督的作用。

　　伴随着移动服务的发展,“个性化”服务方兴未艾，人们随身携带着手机、平板电脑等各种移动客户端，政府部门可以开发与环境信息公开相应的APP应用进行信息发布、咨询推送、网上办公、互动咨询等业务工作。同时，应加强环保官方微博的建设。作为社交媒体，微博上活跃着大量老中青群体，分布着名人明星、意见领袖、平民百姓等不同社会角色的用户，并且具有即时、交互、传播快的特点。环保部门应充分利用好微博的“优势”，及时发布环境信息，开展环保宣传教育，调动公众参与监督。

　　（五）完善公众参与互动机制

　　公众参与既是公众获取环境信息知情权的形式，也是促进政府环境信息公开的方式。因此，环保网站的互动平台建设对于健全公众参与机制和完善信息公开制度至关重要。环保部门应加强环保网站互动平台建设，以用户为中心，按照用户获取和使用信息的习惯来组织政府环境信息，合理设计和布局公众参与互动栏目，做到设计规范化。同时，对于互动栏目的运行管理要做到责任化。无论是微博信息的发布，还是申请公开、咨询投诉等的处理，都要有专门的信息收集、加工、发布，以及处理申请、咨询投诉等管理团队，分工明确，责任到人。应建立监督机制，对参与互动的各个环节进行监督，实现互动平台的有效运转。

　　参考文献：

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