大学科层制框架内的分权管理

　　一、学术权力分析连续统的分类诠释

　　美国学者坦南鲍姆(R.Tannenbaum)和施米特(W.H.Schmidt)在领导行为模式的研究中提出“应当分析研究一系列领导行为的模式,研究选择领导模式时须要考虑哪些影响因素,以及长远目标与当前需要如何平衡”[1]。研究者从高度专权的左端到高度放手的右端,划分7种有代表性的领导行为模式,提供了从集权到分权7个分类维度及位点,进而为研究集权和分权的不同程度采取不同管治方式奠定了分析及分界基础。笔者援引上述“权力分析连续统”的研究方法,构建出“学术权力分析连续统”,通过分类,获得从高度集权到高度放权的8种学术权力模式,即直接控制、集权制与分权管理的结合、间接控制与大学自治的结合、市场模式、联合授权制、联邦分权制、法理自治模式、行会自治模式(具体见图示1)。

　　“学术权力分析连续统”按学术自治程度从高到低设置学术权力演变的连续维度;按政府控制的自由度从高到低设置政府治理演变的连续维度,两个维度在开放系统中相互作用,其与环境进行不间断的能量交换,由此构成一个决策权力的连续统,一端是极端的自治模式———行会自治,另一端则是高度集权制———直接控制。在该权力连续统间,学术自治的强度将随着政府控制强度的增长而递减,从而能够划分出几个清晰的位点,学术制度在这一连续统从封闭走向开放:如行会自治模式、法理自治模式、联邦分权模式、联合授权模式,过渡到市场协调模式即处在学术自治统治的最弱位点,同时也是政府控制的最弱位点。政府控制在该连续统从高度集权走向放权:如直接控制、集权制与分权管理的结合、间接控制与大学自治的结合,上述权力模式表现为政府控制影响较大及行政权力不断增长等特点,因此,此3种权力模式归类为政治化管理模式。

　　

　　1.分类界线上述8种学术权力模式呈现3个分类端口,一是政治化管理模式,包括靠近政府控制端口的3类模式;二是市场协调模式,作为一个独立模式分布在市场端口;三是大学自治模式,包括靠近学术自主端口的4类模式。由此可见,上述模式涵盖从古至今出现和践行的大学管理制度模式。

　　从权力分析连续统的研究方法而言,集权与分权的分界及相互渗透形成分析重点。高度集权及集权连续演变的过程,使得专权清晰地从集权区域脱离,专权与集权的区分点在于为使下属服从命令所采取的手段及态度倾向有所不同。直接控制倾向于下达刚性命令,下属除了服从几乎没有伸缩余地;间接控制更多倾向于采用柔性命令体系,只作纲领及规则的规定,不作具体细节的限制,以此预留给地方及高校自主决定执行措施的余地,等等。

　　相关集权与分权区域的划分,关键维度指向决策过程中有没有授权行为的发生,及参与决策的主体是一元还是多元的。若存在授权行为则说明实行分权管理已不可避免,若参与决策的多个利益群体都对决策产生同样重要的影响,那么,领导行为表现为向分权领域渗透和过渡,因此,被视为集权制与分权制在某种程度上的结合体。

　　此外,对分权制与授权制进行分界的关键因素即决策权是否发生由上至下的转移,决策权的下移对象可以是政府部门、地方政府、大学及大学各学院,等等。授权行为、范围及程度决定大学自治的权限、决策范围及解决的问题,等等。

　　2.意义诠释

　　从学术制度模式的历史演进来看,大学机构的自主权和对环境开放程度在某种意义上被视为传统大学与现代大学分垒的基准。传统大学模式普遍表现为拥有较大自主权的封闭式组织,政府资助大学的同时,授予大学依法自主管理内部事务的法人权利,对传统大学的学术事务,政府习惯于采取不干涉的态度,如行会自治和法理自治模式属于这一类组织。现代大学模式表现为在管理机制上增加了多样性的开放式组织,意味着政府意志、区域需求、企业委托、民间捐赠都在以不同利益集团的方式向高等院校的决策层渗透,并且试图扩大其在大学决策中的影响力。大学的核心竞争力的培育和提高日益陷入“资源控”的怪圈,政府控制力随之逐渐增强。显然,院校自主权也在不同程度上被削弱。为应付高等教育“政治论”不断上升的形势,世界范围的研究型大学和高等院校都经历着历史变革:一方面扩大组织系统的开放性,主动纳入政府及社会各界的诉求和影响,构建各类分权管理制度,如联邦分权制、联合授权制等;另一方面,在高等教育质量保障和监控等方面,呈现出“政府主导的评价”和建设“评价国家”等趋势,在放宽对地方和高等院校内部管制的前提下确立集权制的某些倾向。

　　就我国现有高等教育管理制度而言,显然属于集权制区域的一类政治化管理模式,是类似集权制与分权管理在某种程度上的结合等制度类型。

　　我国在步入大众化高等教育的十多年来,为提高高等院校服务地方的能力和增强机构灵活性,教育主管部门陆续向地方政府和研究型高校下放了某些专业权力和权限,例如,将某些专业课程的设置权下放给学院和教授,某些学校获得了教育部下放的二级学科博士学位授予权和一级、二级学科硕士学位点设置权,此类改革措施势必引起高等院校教学管理制度的改革,同时促进研究生教育规模,尤其是促进专业研究生教育规模的扩展。然而,间接控制模式并没有随着高校法人的构建而想当然地在我国的教育领导系统中获得应用和推广,关键原因是由高等教育资源配置的主体和途径过分单一和集中所致,因此这也成为下一阶段我国高等教育管理制度变革的焦点。

　　二、大学校长制度的历史分期

　　从集权与分权分类视角,现代大学制度从一元行会发展到多元分权制,从近代讲座教授的个人统治发展到大学校长制度为代表的联邦分权制。现代大学相比古老大学,减少了封闭性,扩大了政府的决策影响力,因此,大学自主程度逐渐被削弱的同时,作为学校董事会、政府等大学创办方选择和任命大学校长作为自身代理人,实行对大学的专业控制和行政管理。自此,现代大学行政管理的历史步入大学校长时代:一方面,标志着大学行政专业化的扩展,另一方面,对大学校长及其角色功能此类概念的探究,有效推动了大学管理制度分期及制度变革的研究。

　　国内外有不少相关成果对美国大学历史上出现的“大学校长时期”及其制度分界进行诠释。

　　伯顿·克拉克教授在《现代高等教育中的复杂性问题》一文中将美国学术界描绘成三个“智力时期”(Intellectual Moment)。第一期始于殖民地时期,并延续到19世纪的学院时期,是教授终身职与学术专业化时期的序幕和开端。第二期是大学校长时期取代学院时期,大约始于19世纪70年代,以1915年美国大学教授会的成立及发布两项原则声明为形成标志,此后,学科的实质增长推动了第二期的制度演变。这不是顾客的需求,而是知识扩展的需求,大部分知识的扩展导致了通才(传统学院的本科生教育)被专业人才所取代。扩展着的知识包括科学及其专业身份都不断增殖,因此只有在一个更大的专业化机制中才能更好地运行。第三期从1945年至今已有半个多世纪的发展,这一时期产生了日益增长的不同特性。学术工作被为数众多的拥有专门知识的专家群体所控制,但是随着院校类型的增多也正经历着极大的分化[2]。

　　伴随巨型大学制度研究的深入,“大学校长制度分期”作为一个具体研究领域获得世界范围的影响及持续的研究。这一概念所具有的普遍意义概括为:一方面,它标志着现代大学管理制度的开端,与以培养通才及由众多学术委员会统治的传统大学有所不同,伴随大众化及普及化高等教育时代的到来,大学校长不可避免地成为大规模院校的领导核心,尤其是要求世界一流大学走上严格从事科研、研究生教育及高级专门训练的现代大学之路。

　　另一方面,大学校长成为一个独立的历史分期显然被赋予制度创建及制度安排的意义,即构建多元化的分权体制形成美国高等教育现代化的驱动力。

　　大学校长影响力在不断增长,意味着学校董事会或政府等外部利益集团不断增强向大学决策层的实质渗透。大学内部在学科、专业领域及教授身份等方面经历着前所未有的显着分化。大学管理的复杂性随之激化,从而开启大学控制的多元时代。

　　众多专家和学者习惯于将大学校长历史分期划分成三个发展阶段[3]:

　　第一阶段是形成期(1862年—1915年)。莫雷尔法案的颁布,带动州立大学系统的快速崛起,从而深刻影响了美国大学历史发展的进程,步入大学校长的形成期,也被称为“学院时期”。自由教育是大学和学院追求的目标,按照美国着名管理学家汤普森和图登提出的“决策管理”模式分类,学院的权力结构是一类实施“多数决策”战略的学院式结构,即以为数众多的学术委员会共同议政,履行“少数服从多数”的原则和战略,大学很多决策由于悬而未决而陷入迟缓。在这段时期内的大学校长的职能影响力受到较大的牵制而难以成为有效率的改革推动者。

　　第二阶段是黄金期(1915年—1975年)。大学校长的黄金期始于1915年美国大学教授会的成立,其发布的原则声明成为确立教授终身职的思想保障。随着大学和学院的注册生规模不断扩大,美国大学推动了行政专业化运动,“高等教育机构日益庞大,使得当时的大学校长成了如今日一样的大学首领”,标志着大学校长的黄金期到来。许多大学校长领导课程及内部机制的变革,一方面拓展了高级专业训练途径和课程种类,另一方面,强化大学领导核心的框架,进一步完善大学评议会机制,以汤普森和图登提出的观点为例,称其为实施讨价还价及折中战略的代议制。由此可见,伴随大学控制多元时代的到来,大学校长步入黄金发展期。

　　第三阶段是不稳定时期(1975年至今)。大学校长的不稳定时期指20世纪70年中期的石油危机引发政府的财政紧缩,持续到21世纪的前10年,国家财政较大幅度削减对大学投入,导致生均下降、质量保障、经费不足等问题和危机。大学校长的角色从学术领袖转型为财政部长及公关部长,很少有时间和精力放在学术管理上(一定程度上脱离学术管理活动)。教授治学的状况亦发生重要转型,少数明星教授凭借强势的核心竞争力不断扩大个人影响力,在泛行政化的形势下,大多数教授处于失权状况。尤其是研究型大学面临大学排名、核心竞争力的评估等现实压力,大学校长的统治地位得到进一步的巩固,与少数明星教授一起共同建构强化的领导中心集团。上述领导核心具有两个特点:一是强化领导核心,精简参与决策的院长、教授及校行政人员的人数,明显提高了决策效率;二是集权管理与分权管理在某种程度上结合起来,提供在大学不稳定时期所适用的行政管理的运行机制,即科层制框架内的分权管理,它是巨型大学行政管理制度的应时之选。

　　三、科层制框架内的分权管理

　　现代官僚体系即通常所指的科层制(Bureauc-racy),主要指通过规范的权力等级和命令体系,实现对组织及成员的法制化管理和控制(也称法理权威)。科层制产生于近代西方社会工业化初始时期,一般认为德国古典社会学家马科斯·韦伯对现代行政理论构建是科层制日后发达的主要源头。

　　就概念内涵的变迁而言,可分为古典科层制和现代科层制两个阶段。前者的代表人物包括韦伯及古典管理学家法约尔等;现代科层制的理论构建则获益于组织论者巴纳德,经济学家赫伯特·西蒙、公共行政论者的查尔斯·林德布洛姆、艾利森等众多美国学者的研究成果。他们不仅推动了对科层制广泛多样的研究,而且使得理性模式脱颖而出,成为一支成熟的行政理论体系。在20世纪50年代到70年代,在美国的组织理论学界,理性模式被视为组织中人类行为的模式,诸如“诱导———贡献”、“接受区域”、“有限理性”等术语已成为当时公共行政学者的标准词汇。

　　科层制的核心概念包括部门分工 (Depart-mentation)、权威等级(Levels of Hierarch)、控制群体、“接受区域”、技术理性、程序化管理、整合和内化、规章和纪律等等。科层制所依据的上述核心概念势必导致实现对大规模组织的有效管理,对巨型大学为代表的大规模高等院校来说同样如此。

　　鉴于当今高等教育大规模的扩展,相关学校任务规划、招生、考试、人事、财务和资源分配等各项“行政事务”都产生因规模扩大而经历增长,反过来加剧了大范围内的院校分化、学科分化以及专业领域的分化,导致许多前所未有的新需求,这意味着需要增加相应的新部门、人员及工作规范。此类处境一方面表现为行政管理幅度加宽,如果幅度过宽,容易导致负担过重、权责模糊而陷入行政失灵;另一方面,由于科技产业广受大学的鼓励,越来越多的校外利益集团介入到院校决策中来,其结果导致为协调与校外企业的关系而增设为数不少的新型行政部门,上述种种复杂性问题,却最终导致比以往更为庞大的院校行政系统的产生。

　　现实往往对人们脑中的常识提出种种反例:院校行政机构越变越大并非意味着能够提高管理效率。随着众多规模困境的产生,尤其对大规模院校的行政管理来说则面临许多不效率的现实问题:

　　其一,分权管理使管理部门缩小规模,节约资源变为可能,从而为提高大规模院校的管理效率所必需。

　　由于单位受控人员成倍增长,行政管理复杂性提高,伴随科技进步而来的院校分化加剧,包括内部分化、自我繁殖和院校合并,原有单位规模扩大或分化多个新单位,新型功能单位亦不断出现,冲击着传统的部门与层级的职能划分标准与惯性思维。此外,因相应的分类理论尚不成熟,新增单位不仅数量增长,而且从职能分化走向职能细化,由此造成管理幅度过于宽泛和行政负担过重、甚至一定程度上加剧了部门权责划分的混乱,最终引发行政失灵。行政失效的同时往往引发大学危机。一方面,危机主要由权责划分模糊及互渗引起的,行政失效的同时,行政主管人员往往迫于完成工作而强硬推行既定任务,导致行政幅度过于宽泛和不合理;另一方面,我们还应认识到,“泛行政化”表现为伴随院校大规模扩张而产生的一种阶段性结果,在此意义上,对运转一所巨型大学、尤其是拥有多个校区的大型院校机构,行政扩张显得不可避免,而且若控制运用得当、授权合理,还可以创造规模组织的理性即高效率的巨型大学管理。

　　美国学者布劳(Blau)的一系列研究成果提供了解决规模与效率矛盾的有益借鉴:“大的规模必定与结构上的分化相关,而相应的分化又创造出一种促使行政成分规模增大的压力。这是因为,结构上的分化增大了不同子单位和个体之间在工作上的差异性,而相对来说,可把在子单位内进行的工作归为同一类型。从事同一工作的人数越多,需用以管理他们的行政人员就越少……大规模的整体效应其实就是令管理部门的规模缩小。”[4]

　　有学者评论说,就被研究的组织而言,这一结论言之有据,却不一定完全切合其他类型的组织。但是其中至少有一个原理可以获得有力证明,就是在科层制规则的框架内分散决策权,从而使管理部门缩小规模,节约资源变为可能。

　　其二,强化领导核心与分权管理相结合。影响效率的关键因素是多方面的:现代科层制之所以成为官制体系的代名词,是因为科层为组织命令的传递提供了最严格的层级结构。相比以往任何专制式或私意式的权力机制,科层制被证实是处理复杂事务有效的组织工具,它倾向于运用先进技术,通过程序化管理获得管理的较高效率。

　　依据克拉克教授对欧洲五所大学创业改革的研究,斯特拉思克莱德科技大学所实行的决策改革,为强化领导核心与分权管理的有机结合提供一个佐证:一个新型委员会———大学管理团体(UMG)于1987年诞生了,作为学校强化的领导核心,UMG成员构成是:

　　5位来自重点学院(不是全部学院)的院长、5位校行政高层人员。重要的是,这些院长都是通过各个学院选举产生的,尤其是几位校高层行政官员(副校长)是被选举承担短期职位的,由此体现了较广泛的参与范围[5]。克拉克教授通过实地研究,得出结论:发生在芬兰、瑞典、荷兰、包括英国的改革都是如此,强化行政领导核心的同时辅之以分化的财政制度改革,优化学术基层单位自治权,克拉克教授将此类院校的行政改革称为“集中的创新主义”,帮助这些院校克服他们过于分散的弱点,并且导向一个更具整合力的机构[6]。

　　由此可见,统一领导的效率与内部分散决策权之间存在适度的正相关。也就是说,当领导中心的权力过于集中,下属单位几乎无自治,领导事必躬亲并非能够获得集权的高效率;与之相反,一个善于合理授权、分而治之的领导中心,往往是凝聚力不断增长、控制力增强的领导中心。有学者研究发现“韦伯的思想其实暗示了在科层制变量和决策权集中化之间存在着适度的负相关,但是,这一点与人们日常关于科层制的概念截然相反”[7]。上述引文从另一方面证实对集权限度进行探讨是有益思路,规模是一个重要的组织变量,集权并非总是带来高效率,随着管理规模不断扩大,权力越集中,反而常常导致行政效率的降低,甚至由于管理幅度过大而导致失灵。此类现象为规模与集权之间存在适度的负相关这一论断提出例证。

　　概而言之,科层制框架内的分权管理是一条行之有效的思路,对大规模院校实施精兵简政、行政运转流畅都具有重要的启示意义。

　　彼德斯教授在其《政府未来的治理模式》一文中提出四种未来治理模式:市场式政府、参与式政府、弹性化政府及解制型政府。这四种模式不是完全推翻旧的治理模式,只是在传统基础上的创新、补充与完善。彼得斯教授认为四种未来的治理模式各有利弊,市场模式趋向于对冲垄断所带来的负面影响;参与模式强调的是层级节制所产生的负面影响;弹性模式关注组织永久性所引起的负面后果;而解制方法则强调公共组织的内部管制过多是造成公共行政功能失调的主要原因。其中,解制型政府,也称为“放宽管制型政府”,即通过取消一些内部限制和制约,政府机构就会提高现有的办事效率,还可以抽出更多精力从事富有创造性的工作。

　　解制就是减少控制,控制就意味着有大量的员工参与管理,因而造成资源的浪费[8]。

　　概括而言,放宽内部管制的出发点在于解决公共行政失效问题,为此彼得斯教授提出几种实现途径:一是通过下放管理权限有效缩小控制幅度,杜绝浪费。二是激发存在于组织内部的适应性和灵活性,包括解放领导者个体风格中的创造性。三是放宽管制意味着承担财政独立的风险,多退少补和自负盈亏,激发组织内部精兵减政和扩大财源的积极性和必要性。

　　由此可见,科层制框架内通过合理授权和权力下放,就可以在提高执政效率的同时,解决行政失灵及组织缺乏灵活性等关键问题。无独有偶,对于战略层面上如何实施分权管理等问题,前沿的政治分析和企业的先锋理论在此殊途同归。所以,笔者倾向于将流行企业管理领域的核心组织与核心竞争力的研究成果移植到高等教育行政管理变革中来,将现今的高等院校和科研组织比喻为一类“模块化簇群”(Modular Cluster),即有数个模块组合构成的组织群落。上述概念出现于20世纪90年代中期的企业管理研究之中,此类比喻具有共同的特点,即伴随核心组织独立性的明显增长,放宽内部管制,扩大核心组织的管理及财政核算的自主性,从而提高整个组织的灵活性和适应性;继而,总校行政运用统一的目标和资源分配权将分散的下属机构整合起来,组织的凝聚力由此增长,同时也增强了整个组织连同组织领导者的改革和创新能力。

　　当然,上述观点除借鉴政治分析和企业管理经验的好处之外,还具有共同的缺陷,就是缺少运用民主方式缓和时常出现的由极端自治化而来的难题及地方保护思维。这与学术共同体适宜的文化整合惯性和途径相去甚远。

　　参考文献：
　　[1]孙耀君.西方管理学名着提要[M].南昌:江西人民出版社,1995:466.