社会组织参与社会管理的限制因素

　　党的十八大报告指出: 要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系”，其中不仅提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，而且强调要“深入推进政社分开”、“发挥基层各类组织协同作用”、“鼓励引导社会力量兴办教育”、“支持发展慈善事业”、“鼓励社会办医”、“引导社会组织健康有序发展”。

　　党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》设专章强调“创新社会治理体制”和“激发社会组织活力”，要求正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。然而社会组织参与社会管理的理论依据和现实背景是什么? 它所能够发挥的作用是什么? 以及限制它进一步发挥作用的因素有哪些? 本文拟对此三个问题进行探讨。

　　一、各级社会组织参与各类社会管理的内在契合性

　　社会组织是在社会转型过程中由各种社会阶层成立的，独立于政府、企业和家庭之外以追求社会公益为目标的各种组织形态和网络结构。在某种程度上它们又被称为第三部门、非政府组织、非盈利组织、民间组织等。一般而言，非政府性、非盈利性、自愿性、独立性和利他性是其基本特征。

　　在我国现有的法律体制中，社会组织主要由社会团体、民办非企业单位和基金会组成，其表现为纵向分层级(从中央到地方，甚至民间无处不在) ，横向分领域(涉及到社会生活的方方面面) 。故此，本文所研究的社会组织不包括工、青、妇等人民团体以及基层群众自治组织。

　　社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导多方参与规范社会行为，协调社会关系，促进社会认同，秉持社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐的活动。

　　现代意义上的社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。中央党校叶庆丰教授认为社会管理是政府机构和社会组织运用法律、法规、政策等国家政治工具直接或间接地对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域，以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

　　本文认为社会管理的内容涵盖社会生活的方方面面，这不仅包括协调社会关系、化解社会矛盾，还包括提供社会服务、满足社会需要，甚至包括培育社会组织、促进社会建设等一系列广泛活动。因此，面对复杂的各类社会管理不仅需要党委领导、政府负责，还需要社会协同和公众参与。在此，社会协同主要是指社会组织在社会管理服务中的合作与协同。那么，社会组织参与社会管理的内在契合在哪里? 也就是说社会组织为什么能够参与现实的社会管理? 可从理论和现实两个层面解答。

　　(一) 理论上存在可能性。对各级社会组织参与各类社会管理和公共服务最具解释力的理论当属合作治理理论。它是随着 20 世纪中期西方社会组织和公民社会的发展以及 70 年代末以民营化、市场化和自由化为特征的新公共管理浪潮而逐渐兴起来的理论。罗西瑙教授认为: “与统治相比，治理是一种内涵更加丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。

　　随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足自身的需要、并实现各自的愿望。”俞可平认为: “治理与统治的不同是治理的权威既可以是政府，也可以是企业、社会组织，甚至它们之间的合作; 它不需要借助政府自上而下的发号施令，而是通过合作、协商、伙伴关系、确立或认同共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”

　　陈振明认为: “与统治相比，治理的主体更加多元，治理的对象更多、范围更广，除了处理公共问题，还要解决人群较少的集体事务(如公共池塘资源) ; 治理的机制是信任，并依靠网络的权威来发挥调节作用; 治理的手段主要包括合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等; 治理的重点以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。”

　　布坎南和萨瓦斯从社会物品属性和民营化角度阐述了社会组织参与其中的可能性。社会物品如果按照公共产品属性可以将其划分为具有排他性和竞争性的私人产品，非排他性和非竞争性的公共产品，具有非竞争性和排他性的俱乐部产品，具有竞争性和不可排他性的公共池塘资源。虽然布坎南对社会产品的这一经典划分为人们认识产品属性提供了强大的理论支撑，但却是一种简化了的认识图式。因为社会产品的属性极其复杂，从纯私有产品到纯公共产品构成了从 1 到 100 的连续光谱。而这种复杂的产品属性也决定了复杂多元的产品供给体系。为了应对物品与服务的连续体，民营化大师 E． S． 萨瓦斯发展出了各种社会物品的治理体系，即民营化的制度安排，具体的安排提供方式作如下图示:

　　

　　对于社会事务来讲，政府既可以直接提供服务，也可以通过各种民营化手段提供。其方式就是通过合同外包的安排社会组织为社会公众提供公共服务，外包费用则由政府预算支出，如政府委托社会组织对下岗工人进行培训。政府还可以用补贴的方式来鼓励民办学校提供教育资源，也可以采取税收减免等机制来支持民办养老机构的发展。此外，对于健康完整的社会而言，还应该提倡广泛多元的志愿服务和自我服务。

　　综上，罗西瑙、俞可平等国内外学者从治理理论视角阐述了为有效处理复杂的公共事务和促进公共利益，政府需要与企业、社会组织等进行合作，吸纳它们成为社会管理和公共服务的供给主体，以弥补政府治理资源的不足。然而，布坎南、萨瓦斯等公共经济学家则阐述了因为社会物品的特性和社会三大部门各自的特点，现代政府应该将服务的安排者(提供者) 和生产者区分开来，即政府不一定是社会服务的直接生产者，却可以是资金的提供者和服务的监管者。故此，政府和企业、社会组织等可以就某些社会公共物品或服务的供给达成共识，进行合作，合作的方式可以是合同外包、政府补贴、凭单制等。正如敬 嘉所言:“非营利组织与政府存在很大的共赢空间，二者的合作可以融合理性化的现代国家和经过现代性改造的社会资本，更好地实现治理与公共服务提供。”

　　在转型社会中，政府和社会组织各有优势。政府具有公共权威、且以强大的财力作为保障，能够提供社会主要的公共产品。社会组织具有灵活、创新和接近基层的优势，从而弥补政府的不足。通过社会组织来提供服务，部分可以替代政府，使公共服务和社会管理变得更加灵活和具有创新性。因为社会组织不仅能够发挥公民精神和组织灵活等优点，还可以弥补政府体制僵化和行动迟缓等缺陷，从而及时有效地处理社会问题和最大化社会公共利益，并促进基层社区与公民社会的发育而非将其碎片化。

　　(二) 现实上存在可行性。社会组织参与社会管理不仅具有强大的理论支撑，还扎根于富有养料的现实土壤。社会组织的外部环境需求、管理体制的松动和自身优点为其参与社会管理提供了较强的现实可行性。

　　1． 可以促进政府职能转变，建设服务型政府为社会组织的产生和发展开辟了广阔空间。政府职能是政府的职责和功能之和，它的有限界定取决于如何处理政府、市场、社会这三者的关系。改革开放至今，随着市场经济的不断深化，政府先后进行了 7 次大规模的机构改革，取得了一些成效，但政府仍然管了许多既管不好又管不了的事情，其职能仍然未得到有效发挥。当前我国政府职能正朝着有限和有效转变，即政府逐渐摆脱直接指挥经济和微观社会管理的职能，回归经济调节、市场监管、公共服务和社会管理职能。服务型政府是以公民和社会为本位，以创造良好发展环境和维护社会公平正义为导向，以提供优质公共服务为主要职能的一种政府形态。转变政府职能、建设服务型政府必然要求社会组织在社会管理服务中发挥重要的功能。2013 年 7 月 31 日李克强总理主持召开国务院常务会议，主要议题就是“政府购买社会服务”，这为当前社会组织参与公共服务提供了良好契机。

　　2． 政府购买社会组织服务和改革双重管理体制为社会组织参与社会管理提供了制度保障和动力来源。2012 年民政部出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，并安排 2 亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，这为各级政府购买社会组织服务提供了制度保障和参考依据。

　　更为重要的是，截止2013 年2 月13 日，已有19 个省份开展或试行了对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记，9个省份放开了非公募基金会登记管理权限，8 个省份放开了异地商会登记管理权限，4 个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。改革双重管理体制，推行直接登记制度可让找不到挂靠单位的社会组织获得合法身份并增强发展动力。预期随着直接登记制度的逐步展开，上述类型社会组织将迎来一个更好的发展时机。

　　3． 我国社会组织与社会有着紧密联系，且在社会管理中积累了丰富的经验。社会组织来自社会成员的自愿结社，与基层社会和普通群众有着紧密的联系，因此能及时发现社会上存在的新问题和新情况，从而灵活快速地满足公民不断增长的个性化和多样化需求。有学者认为: 政府有时无暇顾及社会弱势群体和边缘群体的利益，社会组织以这些群体为服务对象，能够体现社会公平。

　　而且社会组织作为非政府组织，在机构设置和工作方式上富有弹性，从而可以有效避免政府机关人员臃肿、效率低下等缺陷。2008 年的汶川地震，大量的社会组织和志愿者通过自身的快速行动和专业优势在搜救受害者、物资分发、医疗照护、心理安抚和灾后重建过程中发挥了重要作用，他们也在此过程中不断学习成长，并积累了丰富的经验。2013 年 4 月 20 日雅安地震发生后，壹基金通过微博第一时间发出救灾行动倡议，除以最快速度派出专业救援队伍、发送救援物资之外，地震救灾的专项筹款行动也同时展开，在地震发生首日便募捐到 2990 万人民币。

　　从媒体报道的消息来看，许多民间组织在抗震救灾过程中比以往表现得更加成熟和理性，在执行层面也更加专业和顺畅。

　　4． 国外社会组织的成功示范。“第三部门正在全球范围内进行一场真正的结社革命，正如19 世纪后期民族国家的兴起一样，这场结社革命形成了 20世纪后期重要的社会和政治发展现象。”这种结社现象无论在西欧、北美等发达国家，还是在中东欧和拉美等欠发达国家均普遍存在。国外社会组织的蓬勃发展以及在社会管理服务领域不可替代的作用为我国社会组织的发展提供了强劲的动力和有益的借鉴。如王名所言: “向境外 NGO的学习，对社会组织的主要影响是形成较为开放的治理结构、公开透明的决策机制和运作高效的服务模式”。

　　二、社会组织在社会管理中的功能

　　管理和服务是现代社会管理的一体两面，社会管理创新的一个基本战略就是创新社会管理方式，寓管理于服务之中，构建与服务型政府相适应的社会管理体制机制。社会管理和服务密不可分的特性表明了社会组织参与社会管理的广阔空间和多种功能。

　　(一) 社会组织成为政府公共服务购买的重要主体。据民政部的统计数据，截止到 2012 年 10月底，在民政部门登记注册的社会组织数量已超过 47 万家，它们在教育科技、文化卫生、社会管理、社会福利、慈善公益等方面发挥了重要作用。

　　《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式面向具有专业资质的社会组织和企业事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排，同时也是改进管理服务方式、丰富管理服务主体、完善管理服务体系的客观需要。为了缓解人口老龄化压力和提高社会养老水平，各地政府一般都对民间力量兴办养老机构通过床位补贴，减免税费等方式进行鼓励支持。

　　随着社会阶层的不断分化和社会需求的日渐多元化，各级社会组织能提供的社会管理服务也日趋多样化和个性化。2013 年北京市向社会组织购买的社会基本公共服务和社区便民服务项目便是最好的佐证。这些项目包括扶老助残服务，支教助学服务，扶贫助困服务，公众卫生健康知识普及服务，就业、创业帮扶服务，“一刻钟服务圈”便民服务，家政服务提升推广，社区居民出行便民服务，社区“一老一少”照护服务，社区智能化便利服务等。

　　(二) 社会组织是化解社会矛盾，协调社会关系的有效力量。现代性意味着稳定，而现代化却导致不稳定———著名的“亨廷顿定律”道出了转型社会在迈向现代化过程中难以克服的通病。伴随着现代化、市场化和城镇化的进程，当前我国正处在社会关系深刻变动，利益格局深刻调整，社会矛盾深刻变化的关键时期。然而，社会组织具有分布广泛、贴近民众、高社会资本、弹性灵活和创新以及目标明确等优势致使在其化解社会矛盾、协调社会关系和发挥协同治理上具有重要作用。

　　当前各种各样的社会组织在失足青年的矫正、劳资矛盾的化解、医患关系的调解以及协助基层政府和居委会构建群防群治的社会治理网络上发挥了重要作用。近几年来，上海、广东等地的社区协会出现了一种新的职能———即充分发挥“行内人管行内事”的“熟人优势”和“专业优势”，实现了企业纠纷的成功化解。正如有学者所言: “社会组织是介于政府和群众之间的沟通交流平台，社会组织通过对群众的社会需求进行吸纳并将之输入到政府，一方面可以提升政府对于公共服务的敏感度和切实性，另一方面可以有利于满足群众的社会需求并及时解决社会矛盾，及时将社会矛盾化解在基层。这必将有利于加深政府与不同社会主体之间的理解，从而在二者之间建立一种和谐共生的沟通机制。”

　　(三) 社会组织是强化公共政策能力，扩大公众参与的有益渠道。公共政策是政府为解决社会公共问题，配置社会公共资源，实现社会公共利益的一系列法律法规、体制机制和措施工具的组合。

　　公共政策要想取得预期的政策效果，必然要在政策制定和执行上寻求社会各界的参与。而作为参与主体之一的社会组织也能在其中发挥重要的作用。如有学者所言: “就公共政策的过程而言，从政策议题的挖掘与需求调研，到社会的广泛参与、充分讨论、政策规划、政策评估、社会组织都可以扮演公共政策的挖掘者、公共服务的提供者、公共政策的教育者、公共政策的倡导者、公共政策的执行者、公共政策的监督团体等多种角色。”

　　另一方面，为倾听社会组织的诉求，扩大社会组织参与渠道，各地政府也正在逐渐吸纳社会组织成员成为人大代表。如 2012 年广东省首次分配全省社会组织类省级人大代表 9 个名额，占代表总数的 1． 1%。这表明，社会组织在吸纳公众意见、代表公民参与公共管理活动，强化政府公共政策执行能力方面发挥了日趋重要的作用。

　　三、社会组织参与社会管理的限制因素

　　虽然我国社会组织发展迅猛，在社会多领域发挥了作用，但是囿于法律体系的不健全、合作服务管理能力低下和自身志愿失灵等因素限制，它在社会管理管理中的作用也随之受到限制。

　　(一) 社会组织的法律体系不健全。培育社会组织，并让其在社会管理中发挥积极作用，首先需要良好的法律体系。然而，与我国社会组织相关的相关法律法规却不够健全，难以保障社会组织的主体地位。一方面，国务院虽然颁布了社会团体、民办非企业单位和基金会的相关行政法规、外加民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《中介服务收费管理办法》、《民间非营利组织会计制度》以及《救灾捐赠管理办法》等四部部门规章，但因其法律位阶不高，权威性和操作性也不强，且在一定程度上相互冲突。

　　另一方面，其相关法规内容也与社会发展实际不协调，一定程度上制约了社会组织的发展。

　　以《社会团体登记管理条例》为例，该条例对申请登记的会员数量要求体现为第十条第(一) 款———有 50 人以上的个人会员或者 30 个以上的单位会员; 个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于 50 个。对社团经费的要求则体现为第(五) 款———有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有 10 万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有 3 万元以上活动资金。很显然，这种规定不利于社会团体的成立和社会资本的形成。正如有学者认为: 从现实国情看，不仅城乡间、东西间、而且在不同行业、不同阶层间，在经济条件、文化程度等诸方面都存在巨大差异，因此，其所能支付得起的结社成本也是不同的。对于社会底层、弱势群体、贫困山区的公民来说，关于会员数的规定、关于活动资金最低限额的规定，无疑为他们的自由结社设置了一道难以逾越的障碍，而就结社的意义和功能而言，恰恰他们才是对结社最有需求的。

　　此外，第十三条第(二) 款———在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。这种规定明显排斥了同一地区内业务相同或相近的社团出现，不利于社团之间的良性竞争和健康发展。

　　(二) 政府对合作服务的管理能力低下。敬嘉认为政府的合作服务管理能力取决于合同管理、向社会赋权、合法化和平衡这四个要素的合力。本文认为合作服务管理能力是公共管理者选择合作服务项目、界定服务标准、发起竞争招标、选择合作伙伴、进行投标谈判、发展合同要约、监督执行情况、规避相关风险、评估服务绩效并奖励或惩罚合作者，以提高社会管理服务供给的能力和效果。较高的合作服务管理能力取决于社会需求和服务提供之间的有效对接，提供服务组织之间的系统整合，以及政府和社区、公共系统与社会组织、应急管理系统与日常服务系统之间的互动发展。它是由合作理念、组织设置与体制安排相互作用的结果。

　　然而，对于政府来讲，购买社会组织服务是一件新鲜事物，很多政府还缺乏经验。政府与社会的关系界定不清，对公共服务和政府服务，基本公共服务和非基本公共服务没有清晰的划分，导致社会组织盲目参与，无所适从。此外，政府在选择服务承包商时本能偏爱与自己有着千丝万缕联系的体制内组织，致使大量体制外组织遭到排斥。

　　服务合作供给过程中的监督评估不力致使社会组织的利他性、公益性、服务性减弱。严苛的资金使用要求和繁琐的项目管理程序也让社会组织的灵活性和创新性大打折扣。总之，低效的合作服务管理框架使嵌入其中的社会组织未能高效合理地行使政府转移的部分社会管理服务职能，从而造成购买服务目标出现偏差。

　　(三) 社会组织的志愿失灵。如同无法解决市场外部性的“市场失灵”和政府内部性的“政府失灵”一样，社会组织也存在无法解决的“志愿失灵”。萨拉蒙认为: 志愿失灵包括四方面，即: 慈善不足; 慈善的特殊主义; 慈善的家长式作风; 慈善的业余主义。

　　曾莉、刘隽认为当前我国社区非营利组织的志愿失灵表现为志愿供求失衡、志愿资源滥用和志愿者不足等方面。结合实际情况，本文认为我国社会组织的志愿失灵表现在以下几个方面:

　　首先，社会组织的资金不足致使“慈善乏力”。充足的资金是保障社会组织彰显公益精神，开展组织活动和增进社会福利的坚实基础。然而，我国社会组织尤其是草根性的社团和民办非企业单位却面临着资金不足的困扰。徐家良教授通过实地调研秦巴山区的七个第三部门，认为项目资源、政府组织资源、志愿者资源、社会关系资源和媒体资源等外部资源缺乏将会影响自身的可持续发展。

　　虽然近两年中央和地方各级政府均推行了政府购买社会服务来培育和发展社会组织，但是能够承接社会公共服务、与政府签订服务外包合同的基本上是大型的、与政府有着紧密联系的体制内组织，而草根组织却在购买招标过程中屡屡遭到排斥。根据《基金会蓝皮书: 中国基金会发展报告(2012) 》披露，2011 年中国基金会人员的福利开支和办公支出的比例都明显偏低，造成很多活动无法正常开展。

　　其次，专业人才短缺致使社会服务呈现出“业余主义”。充裕而优质的专业人才是社会组织可持续发展的根本动力。然而，当前我国的社会组织均面临专业人才短缺的共同困境。因为我国的社会团体与政府有着千丝万缕的联系，很多社团的主要管理者或成员基本由政府官员兼职，专业化运作程度不高。在民办非企业单位中，因为工资低和工作没有保障，所以也很难找到高素质的专业人才。以西部地区的一家民办养老院为例，“在整个老年公寓的管护人员中，学历层次最高的是中专，而大多是初中、小学甚至没有上过学的中年妇女。在这种情况下，他们的服务理念和服务技能都相对落后，难以提供较高质量的服务。”

　　基金会中专业人才匮乏的问题更为突出，《基金会2012 年蓝皮书》指出: 2011 年我国基金会专职人员为 8532 人，平均每家基金会拥有专职工作人员3． 6 名，数量明显偏少。在所有基金会中，17． 46%的基金会无专职工作人员，66． 88% 的基金会拥有3 名及以下专职工作人员，仅 25% 的基金会拥有 5人及以上专职工作人员。然而，萨拉蒙通过研究22 个国家的非营利组织发现: “即使排除了宗教团体……它雇佣了近 1900 万个全职工作人员……非营利就业占到所有非农就业的近 5%，占所有服务行业就业的 10%，占所有公共部门就业的27% ”。

　　这表明我国社会组织工作人员的专业化程度与国际相比相差甚远。专业人才短缺使我国社会组织呈现出“业余主义”，从而阻碍了其进一步发展。再次，缺少行业自律致使其出现信任危机。“信任是社会资本必不可少的组成部分，信任能够产生互惠规范和公民参与网络。”

　　作为以公益精神和非盈利性为导向的社会组织更需要建立自身的信任，方能赢得更多的社会捐赠和志愿者参与。然而，信任危机也是我国社会组织普遍存在的问题之一。第一，目前我国社团存在对党政机构的普遍模仿，一些社团的组织架构、人员配备、行政级别都与党政机构接近。然而这种类科层化的组织却滋生了专断的家长式作风和论资排辈、不求实效的官僚主义。第二，在民办非企业单位中，不仅存在服务的业余主义，还存在脱离公益宗旨的过度市场化取向和不择手段的逐利现象，近几年网络曝光的许多民办学校和私立医院便是借公益之名，非法牟利之实的典型代表。第三，在基金会中出现的侵占、私分、挪用社会组织的资产或者所接受的捐赠、资助的资金现象也较为普遍，2011 年中国红十字会出现的郭美美事件促使民众对中国公益慈善事业的信任降到最低点。总之，社会组织中存在的诚信失范行为，不仅降低了社会组织自身的公信力和社会资本，还挫伤了人们的公益慈善热情和公益精神。

　　结语

　　随着外在制度环境的不断优化和多样化、个性化社会需求的不断涌现，与生俱来的公益性、服务性、灵活性社会组织越来越深入参与到社会管理中来。这样不仅能促进政府职能转变、有效提供公共服务和化解社会矛盾，还能促进社会组织自身发育成长以及公民社会建设。但是，受法律体制和政府合作治理能力低下以及自身失灵等因素限制，社会组织参与社会管理的领域和功能仍有很大提升空间。怎样克服这些限制并引导社会组织更广泛、更深入参与社会管理服务是本文需要进一步研究的议题。

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