社会组织参与城市社区治理的困境与对策

　　一、问题的提出

　　构建社会主义和谐社会,需要政府组织、市场组织和社会组织这三大主体各司其职、各尽所能。在社会治理结构中,社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革开放尤其是进入新世纪以来,我国社会组织在数量和质量上均得到了大幅度提升,在经济、社会、文化等各个领域发挥的作用也越来越大,已经成为不可忽视的社会力量。社会组织以其创造性的行动和对社会卓有成效的贡献,特别是在地方政府的社会治理中,正扮演着越来越重要的角色,而受到国内外普遍关注。一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参与的社会治理模式开始呈现在人们面前。治理目前已经成为热词,进入最高决策层。十八届三中全会公报 9 次提及,中央关于全面深化改革的决定中 24 次使用,并将其作为全面深化改革总目标的重要组成部分。

　　在全面深化改革的背景下,改革社会组织管理制度,鼓励和支持社会力量参与社会治理、公共服务,对于激发社会活力,巩固党的执政基础具有重要作用,社会治理创新与服务型政府建设联系在一起,既要通过服务型政府建设创新社会治理,也要在服务型政府建设中创新社会治理。为发挥社会组织的社会协同作用,党和政府先后推出了一系列法规和政策,理论界也从不同的视角对此进行了更深层的研讨。

　　治理与“善治”理论的出现是与公共管理方式的转变分不开的。人们把公共管理的出现与行政改革运动联系在一起,把它看作是20 世纪 80 年代以来一场全球性行政改革运动的结果。国外众多学者均强有力地证明了公民社会行动与善治结果之间成正相关。关于治理的理论研究,他们主要从治理的起源、治理的经典意义、治理理论的主要观点等方面进行了阐述。他们认为国家是不可或缺的,但社会组织可能成为使国家发挥更有效作用的关键所在,在达成公共目标方面作用的思考可能引向一种新的看待和巩固国家的方式,并认为: “‘社会治理’是一种解决冲突的办法,它在一体系中的作用不依赖正式的法律机制。它不同于‘社会控制’,是一种互助的、不断发展的体制。而‘社会控制’则是一种自上而下的模式,其中,少数人控制着极少变化的社会规范。”

　　治理是对国家和市场手段的补充,在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效,也存在着治理失效的可能。因此,关于如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等的研究进行了深入阐述,并提出了善治的理念。关于治理的实践研究,他们基于公民社会的视角,结合具体实际案例,如芬兰、瑞典、新西兰、日本等,对公民社会与治理进行了深入探讨。总之,国外关于治理和善治的研究涉及层面广,大多采用质性研究的方法,无论在理论还是实践方面都有很强的参考价值,研究成果可资借鉴。

　　国内学界已对我国社会组织参与城市社区治理作了大量研究。国内对这方面的研究多见于政治学、行政学、法学和社会学等领域。政治学学者主要关注人们在民主与参与等工具性的层面和政治文明等价值层面上来认识公共管理所实现的政治发展,重点考虑社会组织的政治参与或政策参与; 行政学学者主要关注社会组织如何与政府建立合作关系、伙伴关系,出发点是在社会治理中如何处理好政府与社会组织的关系; 法学学者主要关注社会组织参与社会治理的合法性及相关法规制度层面的探讨,就社会组织参与社会治理的合法性及完善社会组织管理体制等方面提出了一些相关政策建议; 而在社会学的视野中,公共管理是社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式,基于社会发展和社会建设,从社会组织的功能,以及社会组织与政府的关系等角度进行探讨。如郑杭生认为社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。在承担治理的工作中社会组织成为共识的创造者、冲突的调停者、利益的仲裁者和服务的提供者。而更多的学者如李强,廖鸿、田维亚、石国亮等以具体城市为例研究了社会组织参与城市社会治理存在的问题、影响因素并提供了政策建议。

　　总之,这些研究对社会发展和社会建设中社会组织在参与城市社区治理的许多现实问题和表层现象的学理性分析非常深刻而到位,对于认清我国社会组织参与城市社区治理的路径作出了很大的学术贡献。但从整体上看,这些研究大多比较强调社会组织发展的瓶颈,诸如合法性、经费、人才、社会组织的活力等因素,而对于社会组织参与城市社区治理的路径等因素关注较少,即便有这方面的研究,也比较偏重于分析政府的社会治理,强调政府的主导型,对社会组织在城市社区治理中的作用关注甚少,因此本文认为在以往研究成果的基础上,还需要进一步推进对整体社会结构变迁过程中社会发展和社会建设的变迁,开展社会组织参与城市社区治理路径的细致研究。

　　二、社会组织参与城市社区治理路径的影响因素分析

　　我国的社会组织目前主要分布在工商服务、科研、教育、卫生、社会服务、农业及农村发展等领域,是政府在逐渐退出公共服务领域之后,“民进官退”的结果,一定程度上弥补了政府对公共事务管理的“失灵”,在市场经济起决定性作用的今天,也正在逐步弥补市场经济发展的“失灵”,可以说,在深化改革的背景下,政府向服务型政府转变的过程中,社会组织正在参与社会治理的过程中发挥着越来越重要的作用。但伴随着政府职能的转变和企业社会职能的剥离,大量的“单位人”向“社会人”特别是“社区人”的转变,大量与公民相关的社会事务要由各种社会组织来承担。但由于我国社会组织还不健全,社会功能还不完善,许多公民的各种公益性需求还不能得到全面满足。因此,社会组织在参与城市社区治理的过程中会面临种种困境,最为突出的主要有以下几个主要因素:

　　1.政府组织因素。参与治理实质上就是以政府为主,而公众以及社会组织等都是作为政府可以接纳的积极因素来加以看待,是指公众以及其他社会力量参与到政府的决策和社会治理过程中来。也就是说,政府在一切社会管理行动以及一切处于社会管理需要的行动中都扮演着中心的角色,社会组织在这一过程中毫无疑问扮演的是边缘的角色。

　　这就是政府本位主义的体现,参与治理就是以政府为本,社会组织尽管是很重要的,不可或缺的社会协同力量,但终究只是参与者,社会组织能不能参与,以及参与的程度等,都取决于政府组织的态度。

　　一方面,我国的社会管理一直是强调政府主导,党的文件中提到社会协同,鼓励公民的有序政治参与,并没有明确通过社会组织有序参与,政府对社会组织的社会协同作用没有明确角色、义务和责任,因此我国的城市社区治理是一种由政府主导的自上而下的治理,在这样的制度下,城市社区治理中政府角色由于职责权限划分不清很容易引起越位、错位、缺位现象,从而导致社会组织参与城市社区治理处于尴尬境地。

　　另一方面,在历史上,以往一些文献在一定程度上夸大了社会组织与政府的对立性,上升到政治性高度,而对社会组织参与社区治理保持高度警惕的方式来对待,社会组织不能参与城市社区治理,从而限制了社会发展。在全面深化改革的背景下,利益冲突应该是社会的常态,但实际上社会的发展和繁荣需要政府组织、市场组织和社会组织等共同参与,因此正确认识社会组织参与社区治理的社会性质,也取决于政府组织对社会组织的态度。现在一般的观点是,社会组织参与社会治理,本质上是为社会提供政府不能提供,市场组织不愿提供的公共产品,是改善民生,提高人民生活质量的重要补充。并且目前我国的社会组织大多集中在经济、文化、社会、生态等领域,尽管存在一些国际组织有渗透我国的风险,对和谐社会的构建存在一定的威胁,但总体而言,绝大多数社会组织奉公守法,是促进社会发展和社会建设的重要依靠力量。因此,政府组织应当明确社会组织参与社会治理的合法性,给社会组织参与社区治理提供广阔的活动空间,明确社会组织的非政府性、非敌对性等将极大地促进我国和谐社会的建设。

　　2.利益主体因素。社会分化日益加速,社会由此分为不同阶层,每个阶层代表不同的利益主体,卷入社会建设场域的各个利益主体由于价值取向、意识形态、宗教、民族和文化等方面的差异,会导致其行为方式的不同。

　　考察社会发展与社会建设中利益主体行为方式差异,可以更好地挖掘社会组织参与城市社区治理的多重路径。

　　在现代多元化社会,影响社会组织对政策过程的影响力的主要因素是社会组织的能力和政府的接受程度。社会组织的存在虽然受利益不分配的约束,但社会组织也是一个利益主体,要充分发挥其参与社区治理的作用,就必须体现自身利益,保证和获得自身的利益也是其存在和发展的根本,公益性社会组织、民办非企业单位中的工作人员也必须获得相应的社会利益,尽管志愿精神是推动社会组织发展的重要推动力量,但若没有高质量的社会人才,社会组织的发展是受困的,更不用说高质量地参与社区治理了,因此,在参与社区治理中,体现社会组织的利益诉求是保证社会组织高质量参与的重要前提。

　　3.社会环境因素。国外很多研究表明社会治理主要源于政府失灵和市场失灵,公民社会日益壮大。一方面,改革开放以来,我国经济社会发展取得了巨大的成就,但我国正处于经济转轨、社会转型时期,在社会经济领域出现了一些政府不能管,不愿管也管不着的事情,即政府失灵的情况,在市场经济持续繁荣发展的前提下,出现了市场解决不了的问题,即市场失灵的现象。但长期以来,我国对社会组织的发展,特别是社会组织参与社会管理上是保持警惕的,这种理念使得社会组织在社会建设的场域中不可避免地处于边缘化地位,其合法性也一直处于争议之中。

　　这是目前社会组织参与社会治理的大环境,直接制约着社会组织参与社会治理的实际效果和参与动力。

　　另一方面,自人类进入 21 世纪以来,参与治理的方案在社会治理理论和实践中都可以说取得了大获全胜的业绩。因为参与治理护卫了民主价值,弥补了代表制的缺陷,使多样化的利益诉求都有可能得到伸张的机会。

　　但由于中国地域辽阔,经济社会发展水平不平衡,地方官员对社会组织的“协同”作用的认识也不一样,因此东部地区与中部地区,中部地区与西部地区的社会组织在参与城市社区治理的过程中表现出来的特点也是不一样的,社会组织的成立,拟解决的社会问题,要表达的利益诉求也因地域不同而不同,因此,必须明确不同地域的社会组织在参与社会治理中的不同特点,加以区分,绝不能混为一谈。因此,分析社会组织参与城市社区治理的社会环境有利于我们正确认识社会组织参与城市社区治理路径的约束性因素。

　　4.制度失范因素。改革开放以来,我国先后颁布很多与社会组织发展相关的法律法规,但我国正处于社会结构深刻变动,社会利益深刻调整的高速转型期,这一时期社会脆性较大,容易出现社会失范现象,同样在社会转型期,也出现了相关制度滞后、虚置、冲突、模糊、虚无等诸多失范现象。这是社会组织参与城市社区治理的深层障碍。也正是由于社会制度的失范,导致极少数社会组织的行为规范有失检点。数据表明,近三年来,我国社会组织的数量一直在增长,但被取缔和被行政处罚的均占一定的比例。从这一角度来看,社会组织应自律,同时应完善社会制度并加强监管,也是减少社会组织失范的重要因素。

　　【表】

　　从上表可以看出,2010、2011、2012 年全年社会团体行政处罚比例分别为 3. 8‰、3. 4‰、3.0‰; 基金会全年行政处罚比例分别为 3.2‰、4.2‰、2.3‰; 民办非企业单位全年行政处罚比例分别为 6.9‰、4.9‰、1.9‰。但绝对数量并不少,因此值得关注。

　　三、社会组织参与城市社区治理的建设路径

　　在社会的高度复杂性和高度不确定性的条件下,在由多元主体构成的社会治理体系中,参与治理可以避免政府“失灵”,也可以避免市场“失灵”,社会组织的独立性、自治性、公益性和基层性将为社会组织发挥良好的社会协同作用贡献力量。当下,建设社会组织参与城市社区治理的路径,可以从以下几个方面着力:

　　1.积极构建现代化的社会组织体系。社会组织参与城市社区治理的基础是现代化的规范的社会组织体系,在社会建设中,组织架构、运作团队、组织信息等成为参与城市社区治理的重要原因,由此探讨建立现代化的规范的社会组织体系尤为重要,可以考虑通过建立高效的组织架构、组建专业的运作团队、提供透明的组织信息等来实现。

　　创新社会治理体制的一个重要方面,就是创新多元的社区基层组织的合作机制。表面上看,目前的社区基层组织有着统一的以社区党支部为核心的治理架构,实际上由于缺乏总体性的制度规范、明晰的权责匹配和充足的资金保障,现行的城市社区基层组织在实际运行过程中往往遇到因权力结构碎片化所带来的治理效率低下的问题,尤其是存在着所谓“消极治理”的现象,“不作为”现象十分普遍。政府对社会组织参与社区治理在很多地区尽管文件上要培育和扶持,但往往停留在表面,因此,社会组织应积极作为,构建现代化的社会组织架构,打消政府的疑虑和“不放心”的顾虑,加强自身建设,提高社会服务能力,为参与社区治理赢得发展空间。

　　2.社会组织对自身进行精准的组织定位。社会组织参与城市社区治理切入点应从社会组织的定位来寻找。应根据社会组织的发展所需,合理定位社会组织的角色,社会组织的职能所在,积极分担社会管理的重任,民生所盼,增强社会组织的服务性。社会组织的利益主体性,也要求社会组织对自身的业务服务进行精准定位,界定服务范围“可为”和“不可为”的边界。因为随着市场改革和城镇化进程的推进,中国城市的社会结构和社会关系发生了深刻的变化。单位制的解体、住房的商品化、劳动力市场的构建以及土地城市化等多重机制的复杂作用,传统社会管理模式的基础已不复存在。社区作为组成社会的基础,在空间结构、利益关系和治理架构等方面逐渐出现了一种碎片化的状态。由于难以形成共识,缺乏整合不同利益群体诉求的体制机制,碎片化的社区给社会治理带来了严峻挑战。

　　目前城市社区普遍存在的六类社区社会组织形式: 社区文体科教类、社区环境物业类、社区服务福利类、社区医疗计生类、社区治安民调类、社区共建发展类,都具有独立性、自治性、公益性和基层性。这些草根组织均以社区居民的需求为基础,积极参与到社区的治理中,为社区居民的生产、生活提供了大量政府提供不了,市场不愿提供的公共产品。诚然,社会组织也只有在民生建设领域对服务对象,民生需求有了精准的定位,才能发挥其应有的作用。

　　3.千方百计争取有力的社会支持。社会组织的发展壮大,离不开有利的社会环境,社会组织参与城市社区治理,更离不开有利的社会环境。在深化改革的背景下,对社会组织参与城市社区治理,政府是鼓励和支持的。

　　十八届三中全会明确提出要激发社会组织活力。但我国社会组织的发展尚处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面。很多相关领域的中外专家均表示: 中国社会组织所遭遇的制度性瓶颈一时还难以破解,大批来自社会基层的“草根社会组织”急需合法身份; 政府管理社会组织的能力有待提高; 现行“双重管理”制度让社会组织屡屡碰壁,并引发一连串其他问题,因而备受争议。因此,要促进社会组织参与社会治理的发展,除了要进行制度和体制上的一系列创新之外,社会组织自身,也要千方百计争取各方面的支持。

　　当下,有关社会组织的法律法规体系的完善性,争取更为有力的政策支持以及用好社会组织孵化器平台,这是摆在社会组织如何有效参与社区治理的一个重要课题。社会组织的社会资源决定了社会组织参与社会治理的质量,社会组织的资金、人才,以及社会组织的社会公信力等社会资本均是决定社会组织参与社会治理的关键要素。在实际运作过程中,社会组织应千方百计争取社会的支持,包括人财物的支持,当然最重要的支持还是来自政府各部门的支持。

　　4.积极构建完善的服务机制。按照转变政府职能要求,对政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项,凡可委托社会组织承担的,通过政府购买服务的方式,向符合条件的社会组织购买服务。要完善政府购买服务的办法,明确操作规程和职责,加强监管。

　　按照政社分开、政事分开的原则,积极运用市场手段,逐步构建起政府主导、社会参与、市场运作的运行机制。

　　进一步完善政府购买服务机制,加大扶持力度,探索政府购买服务的实现途径。设立优秀项目扶持基金,以购买服务、配套支持、项目补贴、以奖代补的方式,努力打造“一街一品、一社一特”,准备培育出一批活动规范有序、作用发挥明显、有社会影响力的示范性社区社会组织。

　　同时,要探索引入第三方项目评估机制,采取以评促改、以评促建的方式,对社区社会组织服务项目进行评估,提升社区社会组织规范化建设水平和服务社会的能力。完善带头人队伍建设,进一步加强社区社会组织负责人和骨干力量的培养,同时,将社会组织党建工作摆在首位,鼓励党员发挥先锋模范作用,争当社会组织带头人,建设一支素质高、能力强、热心公益的人才队伍,提升社会组织服务社会的能力。

　　总之,社会组织是重要的社会第三部门,是社会良性运行的三大支点之一。政府的运行建立在多层权力体系的基础上,企业的运行建立在市场机制的基础上,而社会组织的运行建立在社会参与和利益协调的机制之上。目前,我国社会组织虽然发展顺速,质量也不断提高。但整体上由于受历史等诸多因素的影响,整个社会对社会组织的地位作用认识不够到位,政府对社会组织的培育扶持很多地方尚停留在表面阶段,地方主要领导对社会组织的态度很大程度上决定了社会组织在参与城市社区治理中作用的发挥。从社会组织自身来看,虽然数量巨大,但并没有构成一个整体的第三部门,就像一盘散沙散落在转型期的中国社会之中。因此,在深化改革的背景下,积极探讨社会组织参与社会治理的路径,意义尤甚。

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