我国新闻立法的历史考察

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【题目】新闻自由的保障与制约体系构建   
【第一章】我国新闻立法的历史考察 
【第二章】域外新闻立法的相关考察 
【第三章】中国制定《新闻法》的必要性探讨 
【第四章】我国新闻立法的内容的相关建议及构想 
【结语/参考文献】新闻法律体系的建设研究结语与参考文献

　　一、我国新闻立法的历史考察

　　（一）清末新闻法律的产生及其至建国期间的发展

　　历史上，我国的各个朝代都曾制定过各种形式的禁止性法令来控制人民的言论。自秦朝的 “偶语弃市”①开始，我国的统治者便对人民的言论采取高压控制的统治方式，其后经宋时期的“谤讪弃市”,再到清朝末年以“苏报案”②为标志性代表的文字狱，我国的历史从来都是一个严格控制人民舆论的历史。这种情况一直持续到 1898 年报禁被解放，以光绪皇帝的“上谕”为标志，我国才正式有了保护报业自由的专门的法律。然而没有多长的时间，光绪帝的变革便以“百日维新”的结束为标志而宣告失败了。

　　其后，虽然以慈禧为核心的清末统治者们先后颁行了《大清报律》（1908 年）和《着作权章程》（1910 年）。但是 1911 年，中国发生了辛亥革命，统治了中国268 年的清帝国覆灭，中华民国成立。于是这些法律尚未来得及完全施行也便被埋没在了历史的滔滔江水之中。

　　1912 年，新成立的中华民国临时政府颁布了《中华民国暂行报律》。这部新颁布的法律遭到了民国着名学者和上海报界的反对和攻击，盖因本部法律所规定的诸如“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者应受惩处”和“出版报刊必须履行登记手续”等内容在他们看来阻碍了言论自由的实现。后来临时政府下令撤销了这部法律。之后，人民所享有的言论出版自由和集会结社自由，被写入了当时具有宪法性质的《中华民国临时约法》当中。

　　1914 年，民国三年，也就是袁世凯就职大总统的第二年，中华民国就颁布了几部新闻法律规章：《报纸条例》、《修正报纸条例》、《出版法》等。就内容而言，这些法律对言论自由的限制是比《大清报律》严格许多的。如《报纸条例》在禁载内容方面，除了照搬清末《大清报律》中所有的相关内容外，还对禁载的范围有了进一步的扩大。又比如，除了清报律中有规定的外交军事之秘密，报纸不得揭载外，还在其中加上了“相关政务”这个极度抽象，可囊括一切政务范围的词。③袁世凯之后的中华民国也曾有过有关言论自由的新的规定。如 1931 年 6 月1 日由国民政府公布施行的《中华民国训政时期约法》第 15 条规定：“人民有发表言论及刊行着作之自由，非依法律不得停止或限制之。”1938 年 7 月 2 日，国民政府在抗战期间公布施行的《抗战建国纲领》也强调言论出版自由须限于法律范围之内。

　　（二）建国以后我国新闻法律的发展及内容

　　新中国建国之后，我国的新闻法律的立法可谓经历了一波三折的立法过程。

　　概而言之，可分为三个阶段：草创期、停滞期和快速发展期。

　　1. 草创期

　　从新中国成立到 1956 年社会主义改造完成的这个时期，是我国新闻法律发展中的草创期阶段。当时，新的国家刚刚成立，我国迫切的需要一系列完备的法律来保障社会各方面都能够稳定有序的发展。1949 年，中国共产党召开了第一届全国人民政治协商会议，宣告了中国人民共和国正式成立，同时，制定了《共同纲领》，该纲领在当时具有临时宪法的作用。《共同纲领》第 49 条明确规定：

　　“保护报道真实新闻的向由，禁止利用新闻进行诽谤，破坏国家、人民的利益和煽动世界战争……”之后不久，还成立了专门用来领导新闻事业的新闻总署。1950年，新闻总署围绕我国的新闻立法工作召开第一次会议，出台了三个重要的决定，分别是：《关于改进报纸工作的决定》、《关于统一新华通讯社组织和工作的决定》、和《关于建立广播收音网的决定》。这在我国的新闻事业中，具有里程碑式的意义。1954 年，第一届全国人民代表大会上，庄严地通过了《中华人民共和国宪法》，明确规定公民享有出版言论的自由和游行示威的自由。之后，相继出台了一些法规，如《期刊登记暂行办法》等，来对我国的新闻出版业进行详细的规定。

　　这个时期，由于我国法制建设落后，各项工作要在党的政策指导下进行的。为了尽快的将新闻事业纳入法制体系，党积极的领导人民制定法律。

　　2. 停滞期

　　我国新闻法律的发展在文革前 10 年和文革期间的这一段时间里基本上处于停滞状态。这一时期新闻领域的特点主要表现为党在政治思想上的极大影响，甚至某种程度上取代了新闻法制对新闻事业的管理。以大跃进时期为例，这一时期出现了大量违背科学的，失实的新闻报道。同时，在当时特殊的历史背景下，很多的新闻报道都是与当时的法制相背离的。以当时对胡风的批判为例，虽然宪法早已明文规定要保护公民的通信自由，可当时的党报还是公布了大量私人通信的内容，甚至在不经过法院审判的情况下便直接定罪。党报固然要接受党的纪律和政策引导，但这种政策不是随心所欲的，党有党规，它必须以党章和党的决议为依据。党报不能接受没有党章和党的决议为依据的任何指示。因此，在这段时期内，关于新闻立法的工作是处于停滞甚至倒退的状态的。

　　3. 快速发展期

　　我国新闻法律的快速发展期主要是指改革开放之后的新闻立法时期。文化大革命结束之后，我国的社会事业百废待兴，面对这样的背景，鉴于当时新闻事业在文化大革命中遭受的严重挫折，人们开始吸取教训，反思历史。1979 年制定的《刑法》中，便有关于新闻领域的规定。④1984 年，我国开始重新着手制定新闻法律。到 1988 年的时候，已经形成了新闻出版总署新闻法起草组的“征求意见稿”、社科院新闻研究所新闻法研究室的“试拟”稿及上海新闻法起草小组的“征求意见稿”三部新闻法文稿。同年，中央领导的同志们还曾参与并听取了关于制定新闻法律的工作汇报。从那时开始，我国的新闻事业开始朝着法治化的道路进一步的发展。

　　（三）近年来我国新闻法律的发展

　　八十年代制定的三个新闻法文稿虽然在一定程度上促进了新闻事业的立法进程，但并未真正的落实到位。究其原因，政治环境的改变是最主要的因素。比如 1990 年刚刚制定了《苏联出版与其他大众传媒法》的苏联，很快就解体了。

　　有人认为，制定新闻法会导致社会的不稳定。为了在大的政治环境中保障社会的稳定，新闻法的相关文稿一直被束之高阁。

　　1998 年 12 月，时任全国人大常务委员会委员长的李鹏同志在接受德国《商报》记者采访的时候说，“我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的新闻法”⑤。这是时隔近 10 年后《新闻法》首次被我国领导人明确的重新提起。有了国家领导人的支持，在此之后的二十多年里，我国的新闻法律立法在立法程序中的议案、提案程序中。而新闻法律立法也一直是社会舆论所关注的焦点之一。

　　2011 年 3 月 10 日，全国人大常委会委员长吴邦国同志在第十一届全国人大四次会议上提到，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。必须承认的是，对于我们这个国家而言，不仅仅是《刑法》、《行政法》、《民法》这样的基础性部门法律，我们的社会里各个重要的和专门的领域都已经拥有了各自相应的部门法律，如律师有《律师法》，公务员有《公务员法》，检察官有《检察官法》，法官有《法官法》等。只有新闻传播这个重要领域还没有相应的立法。对此，我国着名法学家、中国政法大学终身教授江平教授认为，“中国的法律体系再加上一部《新闻法》，那才真正算是形成体系。”