环境技术服务治理雾霾的机制研究

　　一、引 言

　　新鲜的空气是每个人能够免费利用的公共池塘资源。由于这种公共资源具有使用上的非排他性和非竞争性，市场交易装置不能对其使用进行有效收费。但它们也是稀缺资源，人类任何破坏性的生产或生活方式都会导致这种公共资源的枯竭。目前国内绝大部分地区的雾霾天气就是大气这种公共池塘资源被过度消耗从而表现出来的显着负外部效应。

　　生物学家 Hardin［1］用 “公地悲剧”来比喻这种公共池塘资源被过度使用造成的严重后果。Hardin 这一形象比喻针对的是中世纪在公共土地上放牧的习俗，并且认为只有地主控制公共土地为自己所用时，这种 “公地悲剧”才可消失，即用私有制的办法来解决 “公地悲剧”。

　　Arrow［2］认为就此目的来说，Hardin 的这一比喻是及其误导的，他没有问为什么公共土地会延续许多世纪。Arrow 对 Hardin 比喻的质疑，其真正的经济学含义是有些公共池塘资源的存在有其必然性，主要原因在于这些公共池塘资源的公益性不允许产权的清晰界定。例如，大气作为一种公共池塘资源，是每个人赖以生存的外部环境，如果把其产权配置给某一个人或者组织，必然会导致巨大的交易成本，反而会损害社会效益，不能达到产权交易和资源配置的帕累托最优。但这种不能清晰界定产权的公共资源如果使用不当极易造成 “公地悲剧”。

　　如何有效治理这种不能通过私有化产权配置来解决的 “公地悲剧”? 福利经济学派所探讨的最低限度补救措施，如征收庇古税、或者实施可转让的污染配额交易许可证，虽然从市场交易效率的角度而言可以使部分负外部效应内部化，使污染者的个人成本与社会成本相匹配，但这种市场交易装置并不能从根本上杜绝 “公地悲剧”。

　　Arrow 认为在公共事务治理方面，单纯的市场交易装置并不能对 “公地悲剧”有效发挥作用，霍布斯的中央集权干预也不能使其完全恢复正常。Ostrom［3］认为公共池塘资源治理并不意味者总是把权力交给全能的主权者，可以通过小规模的社会契约形成自组织来遏制显着的无效率。

　　但雾霾作为 “公地悲剧”的另一种表现形式，其极易流动和扩散性特征造成的显着负外部效应使得小规模的社会契约难以形成。本文的主要观点是要从根本上治理雾霾，一方面要建立集体行动的逻辑，更重要的是要靠环境技术服务的有效供给从源头上杜绝雾霾的形成。

　　二、雾霾治理的集体行动逻辑

　　1. “公地悲剧” 与雾霾形成

　　“公地悲剧”是 Hardin 的一个着名隐喻，意指任何时候只要有许多人能够共同免费使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化，并认为这是一个悲剧，每个人都被锁定进一个系统，这个系统迫使他在一个资源有限的世界上无节制地增加他自己的欲望。“公地悲剧”产生的原因是由于产权界定不明晰，公共池塘资源的使用具有非竞争性和非排他性，因而具有显着的负外部效应。

　　雾霾的形成是 “公地悲剧”的一个很好例证。清洁空气这种公共池塘资源，是人类赖以生存的基本物质，具有重要的公益性，但由于这种公益资源的产权不具有可分性，因此不能够清晰地界定给某个人或者组织。但如果不对这种共同财产结构的资源进行限制使用，将会使有限的资源遭到破坏性的使用。雾霾的形成就是大气这种公共池塘资源被过度消耗从而表现出来的显着负外部效应。

　　2. 产权界定、交易费用和雾霾治理

　　Coase［4］阐释了产权界定、交易费用与资源配置效率三者之间的关系。后来的学者把 Coase的这一思想概括为科斯定理。其核心思想认为，在交易费用为零的情况下，不管产权如何进行初始配置，当事人之间的谈判都会导致资源的帕累托最优; 在交易费用不为零的情况下，不同的产权界定会带来不同的资源配置效率，所以产权制度的合理设置是优化资源配置的基础。科斯定理提供了利用市场交易装置解决外部性问题的理论依据。在这种理论的影响下，美国等一些发达国家先后实现了用污染物排放权或排放指标的交易来治理污染问题。但科斯定理适用的前提条件是交易费用为零，或者产权能够清晰地界定。在现实经济生活中，由于交易费用高昂地存在，且有些公共资源的产权，由于不具有可分性而不能得到清晰界定，所以我们并不能够用科斯定理来指导解决所有的外部性问题。

　　不能通过清晰界定产权的方法来解决雾霾治理问题。一方面，是由于洁净空气这种具有公益性的资源是每个人赖以生存的基本物质条件，如果把它界定为某个人或者某个组织的私有资源，势必会产生高昂的交易成本; 另一方面，是由于洁净空气这种公益性资源的流动性很难把它的产权进行分割，从而从技术上不能清晰地界定它的产权，也不能从技术上通过产权界定和产权交易的办法使雾霾的负外部性内部化。

　　3. 雾霾治理的集体行动逻辑

　　对于不能清晰界定的产权，从而不能通过产权交易来解决负外部效应的公共池塘资源治理问题，Ostrom 等［5］认为必须建立集体行动的逻辑，通过自主组织来对公共池塘资源实行自主治理，其研究的中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下取得持久的公共收益。

　　群体理论认为具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而行动。但 Olson［6］对群体理论中表现出的乐观主义集体行动提出了修正，认为除非一个群体中人数相对较少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、追求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或者群体的利益而采取行动。Ostrom 等的集体行动逻辑是建立在小规模公共池塘资源自主组织和自主治理基础之上的，但对于中等规模以上的公共池塘资源治理通过自主组织和自主治理来解决制度供给、可信承诺和事后监督问题，仍然可能存在制度脆弱性或者制度失败的风险。

　　大气的流动性和非可分性自然特征决定了清洁空气不是一种小规模的公共池塘资源。因此，雾霾治理也不能够完全适用 Ostrom 等所谓的自主组织和自主治理的集体行动逻辑，必须建立在Olson 的集体行动逻辑基础之上，通过强制性或者其他某种特别手段来促使具有共同利益的群体通过集体行动来实现他们的共同利益。

　　摆脱雾霾困扰，呼吸洁净空气是人们共同的利益追求。按照 Olson 的集体行动逻辑，可以通过强制性或者其他某种特别手段来促使具有共同利益的群体通过集体行动来实现他们的共同利益。针对雾霾形成的原因和雾霾治理的特点，这种强制性手段可以是基于集权的命令控制，也可以是基于市场的环境规制。但要从根本上治理雾霾，一方面，要靠集权的力量减少污染行为; 另一方面，要靠激励手段鼓励社区公众参与，形成多中心治理机制。

　　三、环境技术服务治理雾霾的内在机理

　　1． 人类集体经济活动与雾霾的形成

　　雾霾天气是一种大气污染状态。虽然雾霾的构成比较复杂，但科学界已经基本查明二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物这三项是雾霾的主要组成成分。空气中的灰尘、硫酸和硝酸等颗粒物构成的气溶胶系统造成视觉障碍的是 “霾”。

　　其中，二氧化硫、氮氧化物为气态污染物，而可吸入颗粒物，尤其是 PM2. 5 ( 粒径小于2. 5 微米的颗粒物) 被认为是加重大气污染的罪魁祸首。雾霾的形成与人类集体经济活动类型密切相关。虽然不同地区雾霾的构成与成因有差别，但总体来说雾霾的形成与人类直接的工业活动、建筑活动和日常活动中的能源使用效率与管道末端排放相关。工业活动方面，主要是一些高耗能与高污染的制造业，如钢铁、水泥、电解铝和造纸等行业的烟囱排放造成。建筑活动方面，主要是由建筑和装修过程中的扬尘扩散造成。日常生活中主要由汽车尾气排放和农民秸秆燃烧等活动造成。

　　而这些直接的工业活动、建筑活动和日常活动造成的雾霾天气，在很大程度上又与能源的使用构成与使用效率间接相关。从我国能源使用构成来看，我国工业生产总值占 GDP 的份额将近50%，却使用了近 70% 的能源。其中煤炭占全部能源供应的 70%，第二大能源来源为石油只占 18%( 作者根据 2013 年中国统计年鉴相关数据计算) 。从这不难看出，传统工业集中及其周围地区或者煤炭消耗量集中及其周围地区，雾霾浓度就高或者雾霾天气持续的时间就长。

　　2． 环境技术服务与雾霾治理

　　环境技术是指能节约或保护能源和自然资源、减少人类活动产生的环境负荷，从而保护环境的生产设备、生产方法和规程、产品设计以及产品发送的方法等。环境技术不仅包括硬技术，如污染控制设备、环境监测仪器及清洁生产技术; 还包括技术操作及运营方法等软技术，如废物管理和旨在保护环境的工作与活动，如环境规划、环境评价、环境标志设计、环境信息系统的研制与维护等一系列管理活动与智能活动等。

　　环境技术服务是指依靠包括硬技术和软技术在内的环境技术，对环境污染源施加终端的解决方案。环境技术服务包括污染控制设备和环境监测仪器的技术操作与维护保养、清洁生产技术的研发、环境咨询规划与评价、环境标志设计、环境信息系统研发与维护等方面。从适用对象可以分为治理固体废弃物的环境技术服务、治理大气的环境技术服务、治理污水的环境技术服务和治理其他污染源的环境技术服务。

　　治理雾霾的环境技术服务主要涉及以下几个方面: 第一，提高能源使用效率的技术服务，包括清洁能源开发的技术研究、运用清洁能源的产品技术研发、节能设备和产品的研发运营维护和管道烟囱尾气的净化技术研发。第二，粉尘防治的技术服务，包括大气中细微颗粒物的净化分解技术研发和建筑施工和装修过程中的粉尘分解吸收技术研发等。第三，农村环境技术服务，包括农村秸秆循环利用技术研发、固体废弃物的分解处理技术研发以及环境技术的培训等。

　　3． 环境技术服务治理雾霾的运行机理

　　环境技术服务治理雾霾的运行机理在于环境技术人员能够利用物化在环境检测仪器和污染控制设备中的环境技术评估人类经济活动对环境的破坏性影响并提供污染控制减轻、防治或环境修复的解决方案。环境技术服务治理雾霾的运行涉及到环境技术的研发创新、环境技术服务的提供和环境技术服务的监督等环节。而这些环节的实施都会由于存在信息不完全或信息不对称而产生道德风险或者逆向选择行为［7］。

　　首先，环境技术服务是知识密集型服务，其服务的质量或者效益首先依赖于环境技术的研发创新。环境技术的研发创新需要投入大量的研发费用，从生产者角度而言，由于环境是一种公共池塘资源，存在使用上的非竞争性和非排他性，生产者本身是没有积极性去投入大量研发费用来进行环境技术创新以改善环境质量。但对这种公共池塘资源如果不加以限制性使用，将会导致“公地悲剧”，最终损害公共利益。所以环境技术的研发创新应该是通过某种强制性或者其他特别的激励手段来促使具有共同利益的群体通过集体行动的逻辑来实施。具体来说，环境技术的研发创新可以通过两种途径来实施: 其一，依靠严厉的环境规制和社区公众压力 “倒逼”所有生产企业自身进行有效的环境技术研发创新。其二，采用利益合约分成 “激励”各利益相关者进行环境技术协同创新。

　　其次，环境技术服务的有效供给取决于交易对象甄别所产生的交易费用大小。交易费用包括交易对象甄别费用、交易执行费用以及交易监督费用等。交易费用产生的原因在于信息不对称与契约的非完备性。威廉姆森认为决定交易费用大小的三个因素是不确定性、交换频率和资产专用性程度。环境技术服务的提供涉及到两类交易对象，即免费提供环境技术服务的交易对象和有偿提供环境技术服务的交易对象。免费提供的环境技术服务具有公共产品性质，有偿提供的环境技术服务属于私人物品性质，遵循 “谁污染、谁付费”的原则。由于信息不对称产生的逆向选择行为，甄别这两种不同性质的交易对象就会存在高昂的交易费用。

　　最后，环境技术服务的有效提供还取决于环境技术服务实施和监督所产生的交易费用大小。对于那些向污染企业有偿提供的环境技术服务，污染企业是否会购买环境技术服务以及实施环境技术服务都会产生交易执行和交易监督费用。由于污染企业购买和实施环境技术服务会产生生产成本，如果没有严厉的环境规制和社区公众的压力，污染企业是没有足够的激励去购买和实施环境技术服务。因此需要花成本去监督污染企业是否会遵从既有的环境规制，以及即使污染企业有偿购买了相关环境技术服务，是否会很好地运营这种环境技术服务。

　　运用环境技术服务治理雾霾所产生的交易费用大小取决于污染企业所面临的生产环境、政府部门监督污染企业生产行为的频率以及污染企业的资产专用性程度。污染企业所面临的生产环境如果有确定性的严厉环境规制约束以及环境保护意识强烈的社区公众参与，政府部门监督污染企业生产行为的频率越高，那么污染企业的机会主义行为就会减少，环境技术服务购买、实施和监督所产生的交易费用就会减少。污染企业的资产专用性程度越高，其转产的机会成本和退出市场的沉没成本也就越高，那么污染企业的机会主义行为就会减少，环境技术服务购买、实施和监督所产生的交易费用就会减少。

　　四、环境技术服务有效供给的制度创新

　　1． 囚徒困境博弈与环境技术服务有效供给

　　经济学界通常用囚徒困境博弈来解释 Hardin“公地悲剧”的成因。我们也可以用囚徒困境博弈结构来解释环境技术服务供给失灵的原因。该博弈的支付矩阵如图 1 所示。

　　在图 1 的博弈结构中，假定一个社会中只有两个生产者，由于大气环境作为非竞争性和非排他性使用的公共池塘资源，每个生产者可以无交易成本地消耗大气资源。这种机会主义行为使他们对待环境技术服务有接受和拒绝两种不同的态度。假定大气中可排放的最大污染总量为 L 单位，如果生产者 1 和生产者 2 采用接受的策略，则每个生产者各排放 L/2 单位的污染，获得 10单位的利润; 如果生产者 1 和生产者 2 中只有一方接受环境技术服务，另一方拒绝环境技术服务，则拒绝一方可以排放大于 L/2 单位的污染，获得 11 单位的利润，而接受环境技术服务的一方遵守排放 L/2 单位的污染，但反而获利 －1 单位。如果生产者 1 和生产者 2 都拒绝环境技术服务，则他们都排放大于 L/2 单位的污染，结果都获得 0 单位的利润。不难看出，此博弈结构的最终纳什均衡结果是生产者 1 和生产者 2 都选择拒绝环境技术服务，排放大于 L/2 单位的污染，获得 0 单位的利润。这个博弈结构解释了当前每个生产者或者消费者不愿意接受环境技术服务，放纵地向大气中排放污染，最终导致雾霾的形成。

　　而生产者或者消费者为什么不愿意接受环境技术服务，主要原因在于不接受环境技术服务条件下生产者或者消费者使用大气这种公共池塘资源的私人成本已经社会化了，而且无法直接测度私人接受环境技术服务对于雾霾减少的边际贡献程度，但接受环境技术服务存在私人的生产成本或者消费成本，而政府提供环境技术服务也存在较大的交易成本。所以环境技术服务的有效供给一方面要降低生产者或消费者接受环境技术服务的私人生产成本或者消费成本，另一方面要降低政府提供环境技术服务的交易成本。

　　合理的制度设计和可信的 “制度承诺”在很大程度上能够提供个人和组织对未来收益的稳定预期，能够激励个人和组织的创新行为，减少个人和组织的机会主义行为，解决公共池塘资源低效率使用的囚徒困境，降低私人和组织的生产成本和交易成本。因此，环境技术服务的有效供给一方面依赖合理的制度设计，另一方面依赖对制度的可信承诺，增加制度非遵从的惩罚成本，减少制度的脆弱性［8］。

　　2． 基于政府主导的环境技术协同创新的制度设计

　　环境技术研发创新是环境技术服务有效供给的前提条件。由于环境技术研发创新本身具有一定的公共产品性质，这种研发创新需要持续的时间较长，投入的资金可能较大，创新的风险性较大，更为重要的是环境技术研发创新的成果如果没有外在强制性的压力，污染企业或者消费者一般不会购买这种环境技术来主动接受服务，所以进行环境技术研发创新的企业会为自己的创新行为和创新产品所面临的收益不确定而进行理性的选择，导致单凭消费者、企业或者某个社会组织的市场行为来提供有效的环境技术研发创新是缺乏市场逻辑的。

　　基于政府主导的环境技术协同创新能够克服依靠私人企业或者其他社会组织进行环境技术研发创新激励不足的制度脆弱性问题。技术协同创新的优势在于能够利用合同激励调动各利益相关者的积极性，共同参与重大的原始技术创新，具有公共品性质的技术创新。

　　基于政府主导的环境技术协同创新涉及的利益相关者有政府部门、科研院所、生产企业、中介组织和社区居民。具体的运作模式是由政府部门设立环境技术研发创新的专项基金，采取重大专项基金招投标的办法遴选具有相关技术优势的科研院所进行原始的核心技术攻关，对于科研院所取得的技术成果由政府部门和科研院所拥有共同产权。直接满足污染企业要求设计的环境技术通过产权交易由生产企业来完成环境技术成果的产业化［9］。直接满足公共环境要求设计的环境技术通过公益性的中介组织或者国有企业来完成环境技术成果的产业化。社区居民对环境技术服务的效果进行监督和评估。

　　3． 基于环境规制的环境技术服务有效供给的制度设计

　　污染企业是否会遵从既有的环境规制来进行环境技术吸收，并利用相关的环境技术来提供环境技术服务，这有赖于环境规制的激励制度设计。常用的环境规制有基于命令控制型的环境规制和基于市场激励型的环境规制。基于命令控制型的环境规制主要有环境保护的法律法规、各种污染排放标准和各种减排的技术标准等。基于市场激励型的环境规制主要有环境税、污染排放权交易和污染减排津贴等。一般认为基于市场激励型的环境规制比基于控制命令型的环境规制对于激励企业的环境技术吸收具有更好的效果［10］。

　　虽然环境技术改造是污染企业进行环境技术吸收、接受上游环境技术服务的一种表现，但现有的环境规制基本忽视了从制度设计的层面去约束、激励污染企业本身对其污染行为和污染后果进行环境修复的技术服务，这种污染的后果和成本却由社会、政府或者纳税人来承担了。用环境罚款来代替用环境技术服务修复环境破坏在实践中并没有明显地抑制污染行为的再生。因为环境罚款是环境执法人员的一种主观行为，这种行为在环境执法中可能存在寻租和设租的风险，而且对这种风险行为进行监督本身需要花费很大的交易成本。

　　利用环境规制约束和激励污染企业通过环境技术服务修复其对环境的破坏比单纯通过环境罚款抑制其污染行为可能具有相对较好的效果。例如，扬尘是雾霾的重要组成成分，而建筑施工和烟道排放是扬尘形成的重要来源，建筑施工的防尘技术和烟道的末端治理技术的研发使用对于减少雾霾的频发比环境罚款具有更好的效果。

　　利用环境规制促进环境技术服务有效供给的制度设计应从以下展开: 第一，在现有的环境立法中应该规定污染企业运用环境技术对其相应的污染行为和污染危害提供环境修复服务的义务，以及各级政府和相关职能部门对污染企业的环境修复服务进行监督的义务。第二，环保执法部门制定污染企业进行环境修复技术服务的标准及其违约成本。第三，加大对提供环境修复技术服务并且具有良好社会效果的污染企业进行环境税收减免的力度。第四，加大对提供环境修复技术研发和环境修复技术服务并且具有良好社会效果的污染企业进行污染减排津贴的力度等。

　　4． 基于社区居民公众压力的环境技术服务有效供给的制度设计

　　利用某种强制性措施或者外在压力是具有共同利益的群体通过集体行动来维护共同利益的重要手段。污染企业只有在一定的外界压力下才会有环境技术吸收的动力以及运用环境技术提供环境修复的技术服务。环境规制是一种制度上的外在压力，但政府执法部门监督这种制度是否能够很好地被遵从需要较高昂的交易成本，而社区居民的直接参与能显着地降低这种交易成本。这是因为环境优劣关注到每个社区居民的共同切身利益，有维护这种共同利益的集体诉求，且社区居民能够时刻体验到环境状况的变化，并对环境质量做出最直接的感性判断。关键在于能否从制度上保障社区居民能真正享受到这项环境保护的监督权力。第一，赋予社区居民环境听证的权力。

　　地方政府部门引进的产业项目，必须召开有一定比例的当地社区居民参与的环境评估听证会。社区居民对产业项目的潜在环境影响有详细质疑的权力，社区居民的环评听证意见应该作为是否引进产业项目的重要依据。第二，赋予社区居民环境监督的权力。第三，赋予社区居民环境申诉的权力。对于不听从环境监督委员会劝阻的个人和企业，环境监督委员会有权依法向上级主管部门提出申诉并获取行政支持的权力。第四，环境监督委员会作为非政府性的中介组织还可以同政府部门合作，免费向当地社区居民提供相应的环境技术服务培训，减少日常生活对环境的影响。

　　五、主要结论与政策性含义

　　本文主要探讨了具有共同利益的个人如何通过集体行动的逻辑发展环境技术服务来进行雾霾治理的制度安排。主要结论是: 大气这种公共池塘资源由于具有产权的非可分性，所以不能通过产权的清晰界定和产权交易的市场方法来进行雾霾治理，必须通过集体行动的逻辑来限制或者修复对清洁空气的过度耗竭; 利用环境技术提供环境治理和环境修复的技术服务是从总量上减少雾霾和实现节能减排的重要途径; 环境技术服务的有效提供取决于交易成本的大小; 基于政府主导的环境技术协同创新能够有效减小环境技术研发的交易成本，基于环境规制的强制性能够有效减小环境技术服务实施的执行成本，基于社区居民的公众参与性能够有效减小环境技术服务实施的监督成本。

　　本文结论的主要政策性含义是: 单纯的碳排放交易不能成为政府进行大气治理所重点发展的战略选择; 碳排放交易的前提条件是要能从产权上确定谁可以拥有大气的排污权力; 由于大气的公益性和流动性，清洁空气的产权不能够被清晰地界定; 政府要把发展环境技术以及促进环境技术的扩散作为治理雾霾的重点对策; 必须建立廉洁高效的服务型政府，组织社会力量进行环境技术的协同创新，监督环境技术服务的有效供给;必须制定相关法律引导和保障社区居民依法行使公众参与监督环境技术服务实施的权力。　　特荐论文：政府如何治理雾霾

　　参考文献:

　　[1] Hardin,G. The Tragedy of the Commons[J]. Science,1968,（ 162） : 1243 - 1250.
　　[2] Arrow,K. J. Extended Sympathy and the Possibility ofSocial Choice [J]. The American Economic Review,1977,（ 1） : 219 - 225.
　　[3] Ostrom,E. Governing the Commons: The Evolution ofInstitutions for Collective Action [M]. CambrigeUniversity Press,1990.
　　[4] Coase,R. H. The Problem of Social Cost[J]. Journalof Law and Economics,1960,（ 3） : 144 - 151.
　　[5] Ostrom,E. ,Schroeder,L. ,Wynne,S. InstitutionalIncentives and Sustainable Development: InfrastructurePolices in Perspective [M]. Boulder,San Francisco andOxford : Westview Press,1993.