金砖国家互联网产业政策环境

　　三、金砖国家互联网产业发展现状分析

　　（一）政策环境。

　　1、中国：鼓励性政策贯穿始终，监管力度逐步加强。

　　随着 1996 年全国公用计算机互联网服务的开通，为了促进整个互联网产业的快速发展，中国政府先后制定一系列鼓励性政策。在早期发展阶段，由于相关产业基础较为薄弱，因此首先采取的思路是以技术为重心，如在 1997 年制定的《国家信息化"九五"规划和 2010 年远景目标》中，第一次把互联网纳入了国家基础设施建设的范畴，并提出要依靠大力发展互联网产业来加快国民经济的信息化进程。而从本世纪初起，为了适应新一轮的发展需要，中国政府逐渐开始针对具体领域来制定相应的鼓励政策，如通过 2002 年颁布的《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化专项规划》，将电子政务、软件产业以及电子商务等确立为了中国信息化发展的重点项目。

　　在过去二十多年里，中国的互联网产业经历了各种翻天覆地的变化，但其中有一点却始终没变，那就是历届政府所普遍坚持推行的鼓励性政策。目前，在新一届政府领导人的积极倡导下，"互联网+"的理念再次引领了中国互联网产业发展的潮流，并为相关产业的发展注入了前所未有的活力。与此同时，"互联网+"这一理念的提出，也表明了中国政府对于互联网发展的理解与重视已经上升到了一个新的高度。

　　同时，在中国互联网发展的起步阶段，由于政府的主要精力基本都投入在基础设施的建设方面，因此在监管制度上并没有过多建树，其依次颁布的一些相关法规均旨在提供发展方向上的指导意见，而没有涉及具体的监管措施。但此后随着互联网基础设施逐渐完成了阶段性建设，中国的民用互联网迅速普及，使得政府必须重新考虑相应的监管问题。

　　进入本世纪后，中国政府逐渐提高了对于互联网监管的重视程度，不仅发布了包括《互联网信息服务管理办法》、《互联网网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》等在内的一系列具体规定，而且还明确了各监管部门的职责所在。

　　同时，政府的监管态度与方式也从原先的被动转为了主动，试图成为互联网发展的引导者。不过值得注意的是，在 2004 年之前，即使政府已经开始有意通过系统化的方式来对互联网进行监管，但由于没有结合互联网的媒体属性来把控，因此从具体表现上来看，其力度仍然较为宽松。而从2004 年开始，随着网络博客的全面兴起，以及后来社交网络的流行，互联网所具备的媒体属性变得越来越强，为了适应新的发展形势，中国政府又进一步加强了对互联网信息传播的监管。

　　2、印度：坚持市场化改革，大力推进乡村地区发展。

　　上世纪 90 年代，随着国家市场化改革的持续推进，印度电信产业迎来了历史性的发展机遇。1994 年，印度政府出台了《国家电信政策》，首次在电信领域采取开放策略，允许私营资本涉足其相关产业，此举瞬间吸引了大量国内外资本的涌入，使得整个电信市场的发展潜能被迅速激发。而从 2005 年开始，印度政府又进一步将外来资本在电信产业中所允许占有的比重上限由原先的 49%提升至了 74%,再次激起了资本市场的投资热情。

　　就此而言，虽然与包括中国在内的部分国家相比，印度电信产业的综合发展实在算不上充分，但在对外开放程度这一点上却无疑保持着领先地位。

　　由于印度的政策环境相对宽松，对电信运营领域的市场准入限制较少，因此在资本市场的推动下产生了非常多的私营运营商，其市场竞争异常激烈。据相关统计表明，在发展的高峰时期，同时存在于印度电信市场的大小运营商有近 30家。而市场竞争的激烈虽然能促使服务质量的提升和资费的下降，并推动互联网的快速普及，但是也会导致整体市场利润率的低下，从而影响产业的持续健康发展。针对运营商之间的过度竞争，印度政府曾着手进行过适当地监督与管理，以防止市场环境恶化，但由于并未触及资本涉入和控股比重的问题，因而没有能够取得预期的效果，目前的市场竞争也依然十分激烈。

　　由此可以看出，作为世界贸易组织的重要成员国之一，印度在对于市场开放政策的执行上可谓是一如既往。

　　而在电信领域之外，印度的整个互联网产业也都受益于印度政府始终贯彻的市场化发展策略。据统计，仅在 2015 年上半年就有约 35 亿美元资金投向了印度互联网产业，其中，印度本土所提供的资金仅占 17.2%,其余均为国际资金或混合资金。

　　在持续不断的投资浪潮中，印度的各种互联网及相关产业均呈现出了日益蓬勃的发展势头。

　　与此同时，目前印度整体的互联网普及率仅为 30%左右，在金砖五国中排名最末，并远远落后于世界平均水平，这对于相应的互联网产业来说非常不利。而作为发展中的农业大国，印度约有 70%的人口居住在乡村地区，因此如果想要实现整体互联网普及率的快速提升，政府就需要将着力点集中在乡村地区，通过激活乡村来带动整体。

　　本世纪初，针对乡村地区互联网发展不足的问题，印度政府很早就开始尝试推行了一系列相应的扶持政策，如 UOSF（普遍服务义务基金）、GSS 计划，以及 Internet Dhabas 计划等。从具体内容上看，UOSF 是通过对部分运营商征收一定的费用来弥补乡村地区通信服务的不足，而 GSS 计划和 Internet Dhabas 计划则主要是由特定运营商所承担的有关基础设施建设以及相关业务开展的具体项目。

　　然而因为印度的整体经济基础相对薄弱、地域发展差异悬殊，且长期在监管制度层面存有欠缺，所以这些政策在短时期内并没有取得较为良好的成效。对此，印度政府于 2006 年又重新调整了电信法案，为确保相关财政支出能够得到有效利用而提供了明确的法律依据，并在过去的基础上进一步增加了普遍服务义务基金对于乡村地区的扶持额度。

　　如上一章所言，虽然最近几年印度乡村地区的互联网普及率已经有了相对明显的提升，但在绝对比例上却仍然与全国平均水平存有巨大差距。为了尽快改变当前的局面，印度政府于 2015 年 7 月正式启动了"数字印度"计划，其中有相当大一部分的内容都是在强调如何推进互联网的普及，尤其是乡村地区互联网的普及，例如为 25 万个村庄提供互联网接入服务、利用光纤宽带将全国 60 万个村落连接起来，以及实现乡村地区移动网络全覆盖等。

　　3、俄罗斯：重点优化产业格局，加快国家层面战略部署。

　　随着互联网对世界格局的影响日益深入，俄罗斯作为一大传统强国也逐渐提高了重视，不断通过国家政策来推动互联网产业的快速发展，其中一方面是为了刺激或带动经济的增长，另一方面则是为国际网络空间战略进行积极布局。

　　在进入 21 世纪之前，由于俄罗斯整体经济发展状况不理想，因此信息产业也相对落后。而进入 21 世纪后，俄罗斯政府出于对未来发展趋势的考量，开始将建设信息社会置于国家发展的优先地位。2002 年，俄罗斯首先发布了一项名为《2002-2010 年电子俄罗斯》的国家发展计划，试图以政策为导向来激活本国信息产业的发展潜能。在具体措施上，这一计划主要包括三个方面，一是对相关领域企业的扶持，二是对相关法律法规的完善，三是对政府管理工作的明确与优化。随后，在时任总统普京的大力倡导下，俄罗斯政府又于 2005 年开启了一系列关于信息产业园区建设的计划。产业园区建设的消息引起了众多世界一流企业的关注，部分项目仅在筹备阶段就使诸如英特尔、西门子等知名企业产生了初步的合作意向。

　　而对于国外企业的引进，一方面有利于技术层面的信息交流与更新，另一方面则有利于企业管理制度层面的学习，这都是当时俄罗斯所相对欠缺的地方。

　　其后，为了进一步完善管理体系，俄罗斯政府从 2008 年开始对通信、信息技术与传媒这三大领域采取合并管理的策略，统一交由联邦政府通信与传媒部负责，并在此基础上提出了下一阶段的信息发展战略计划，其中主要包括：加强基础通信设施的建设，推动信息技术与教育、医疗、传媒等领域的融合，利用信息产业带动整体经济发展，以及保障国家安全等。经过这一系列的政府部门与国家产业整合，俄罗斯整个 ICT（信息与通信技术）领域就步入了一个有序发展的阶段。而在 2010 年前后，俄罗斯联邦政府又再次一项新的国家信息发展战略，即"信息社会（2011-2020）"计划，这也是第一个由总统签署并被划进国家财政基本预算的长期战略计划，其侧重点主要在于畅通信息传输渠道、推动信息化的全面深入普及、保障数字经济有效发展、促进信息公平、维护信息安全等。

　　由此可以看出，俄罗斯联邦政府近几年对于整个信息产业发展的重视程度可谓与日俱增，一系列的制度改革与产业整合也都为如今的互联网产业发展奠定了至关重要的综合基础。

　　除此之外，正如俄罗斯总统普金在 2015 年 12 月举办的莫斯科互联网经济论坛上的发言所称，随着互联网的影响力日益扩大与深入，俄罗斯现在非常需要将其当作国家现代化发展的一大助推器。而对于互联网产业的未来发展，普金总统也表示，在不违反国际竞争法则的情况下，可以考虑为相关企业提供适当的扶持政策。

　　4、巴西：积极贯彻国家私有化计划，日益重视网民权利。

　　在过去的十年甚至二十年时间里，巴西的整体经济发展并不十分理想，但是信息和通信技术领域的发展却一直保持着 7%以上的增长速度，而且其中包括许多年增长率超过 20%的国内外公司。

　　无论是从人口规模还是从国家整体经济基础来看，巴西都相当于是一个功能完备的引擎，随时在为了可能到来的机会准备着，尤其是在当下的互联网领域。

　　对于巴西互联网发展政策环境的探究，需要追溯到上世纪九十年代起巴西整个电信行业所经历的一系列改革。

　　从 1990 年 3 月开始，巴西政府实行了新的自由主义政策，其中最具代表性的就是国家私有化计划。在这一政策背景下，《特许经营法》于 1995 年 2 月正式颁布，而在同年的晚些时候，与其相应的宪法修正案也得以通过。虽然后来电信业并没有被统一纳入国家私有化计划中，而是由相关产业部门来负责调控，但该宪法修正案却已经为打破国家对于电信业的垄断奠定了基础。

　　随着《特许经营法》和宪法修正案的实施，巴西的私有化从 1996 年起逐渐延伸到了公共事业的领域，并带来了财政收入的快速增长，而在这些收入中，约有 70%都来自电信业和电力行业。

　　由于私有化的成效日渐显著，巴西政府越来越意识到垄断状况下的电信业无法得到良好的发展。所以在 1998 年，巴西政府再次采取了新的私有化改革方案，将国有控股的 Telebras 电信公司进行拆分和重构，最终成为 12 家相互协作的分公司，分管不同的区域或业务。

　　随后，为加强网络建设，巴西政府又进一步在电信业实行全面开放政策，并最终完成了私有化改革。

　　除了产业结构调整之外，巴西的 ANATEL 认证规则对电信产品也有着细致和严格的管制，其目的一方面是防止垄断等不正当竞争行为的出现，另一方面就是减少线路重复建设的浪费，以提高网络流通效率并降低成本。这一举措对于维护巴西整个互联网生态环境的质量有着非常重要的作用，有利于形成良好的市场竞争氛围。

　　另一方面，最近几年由于互联网产业的发展日趋成熟，巴西政府也开始将目光转向网民的权利，一是关于宽带的普及，二是关于网民权利的保障，包括隐私权和版权等。比如在 2010 年 5 月，巴西政府通过了一项全国宽带计划，其主要目标就是通过降低网络资费来实现宽带的普及。

　　此外，与全国宽带计划同时出台的，还有一部名为《全国互联网民事总则》的相关法规，它一方面确立了互联网使用者的基本上网权利，如表达自由、隐私保护等，另一方面也限定了任何组织或个人均不可通过互联网来进行违法的活动，否则将会受到法律的制裁。

　　至此，巴西已经基本形成了一个相对开放、自由、平等、中立、法治的互联网发展环境。

　　5、南非：被动采取市场开放政策，管理制度有待完善。

　　由于整体的产业基础相对较为薄弱，因此互联网在南非的发展需要依靠非常多的投资来推动。根据相关的统计数据显示，在 1998 年到 2008 年之间，平均每年都有大约 50 亿美元的资金投入进撒哈拉以南非洲地区的电信部门，相当于其GDP 总量的 1%左右。而在此其中，南非和尼日利亚共同占据了这类投资的 60%以上。

　　随着市场的开放，竞争也不断增多，这一方面刺激了投资，另一方面也拉低了产品与服务的价格。目前，在关于南非互联网产业的投资领域，私营公司已经逐渐占据了主导地位，但与此同时，多数南非的公共部门仍然会在其中扮演一个掌控者的角色。基于这一状况，南非的网络运营商不得不承担一系列长期的隐藏成本，这种成本大多源自于政府为了维护自身利益而制定的某些不合理的监管制度。因此，若想使南非的互联网产业发生根本性的变化，就势必要从管理制度的层面来进行调整。

　　针对这些问题，南非通信论坛（South African Communications Forum）曾于2009 年提出，南非互联网产业发展放缓可能是由于政府与私营部门之间缺乏信任及合作造成的，同时也指出南非政府已经意识到了这一点，并将会积极促进两者间的沟通，以此来克服其面对的障碍。而在 2012 年 12 月，南非总统基础设施协调委员会（Presidential Infrastructure Coordinating Commission）则正式推出了一个战略综合项目（SIP 15），其旨在扩大通讯技术的渗透率，以确保所有南非人民可以普遍享受到稳定、可负担以及安全的宽带服务，并优先考虑农村和服务相对不足的地区。

　　只不过，在现实层面上，并没有迹象表明这些举措将如何在长期落后的情况下实现预期目标，而发展信息与通信技术可能仅仅只是经济建设中的一种构想，没有明确和一致的战略政策。

　　此外，南非国家计划委员会（National Planning Commission）也提出，从 2015年到 2020 年，南非将争取实现 100%的宽带普及率，并将宽带的标准从 256Kbps（千比特每秒）提升到至少 2Mbps（兆比特每秒）。据初步估计，要想完全满足这一宽带需求，大约得花费 800 亿美元的资金，而人类科学研究理事会（HumanSciences Research Council）则指出，通过对固定宽带和移动网络的有效融合，可以只花费一半的预算就能实现目标。

　　但是无论具体方法如何，南非都必须营造良好的内部环境来吸引投资，并以此来促进互联网产业的持续健康发展，这其中包括可靠的信用、明确的制度，以及合理有效的监管等。