信访制度与行政诉讼的对比分析

　　摘    要：　信访制度是我国人民群众参与政治生活的一种中国特色社会主义政治制度, 它是人民群众与政府沟通的桥梁, 是人民群众与政府的枢纽, 在我国政治生活中扮演着重要的角色。行政诉讼是解决行政机关及法律法规授权的组织与公民、法人及其他组织在行政机关管理中出现的争议。两种途径解决的都是与行政机关的矛盾争议, 都是公民解决与行政机关矛盾的重要途径。十八大以来, 随着依法治国的全面推进, 信访法治化无疑受到了强大的推动, 同时司法体制改革, 坚决以审判为中心, 行政诉讼变得更加公正。

　　关键词：　信访制度; 行政诉讼; 问题; 对策;

　　Abstract：　The petition system is a system with Chinese characteristics, which has long playing an expression of public opinion.It is a bridge between people and government and plays a very important role in our political life.Administrative litigation takes aim at resolving disputes between government and people in the area of public administration.They are different ways to deal with conflicts with administrations.Since the18th National Congress of the Communist Party of China, the petition system under the rule of law has been driven with the development of the rule of law.And reform of the judicial system and trial-centered system make administrative litigation become much fairer.

　　Keyword：　Petition system; Administrative litigation; problem; Countermeasure;

　　一、概况

　　(一) 问题的提出

　　行政机关在管理中与公民、法人及其他组织存在的矛盾是社会的热点问题, 十八大以来, 国家推动信访体制改革, 推进司法体制改革, 形式上在更好地解决行政机关与公民、法人及其他组织之间的矛盾。

　　信访制度是公民与行政机关的一种政治沟通, 它是公民参与国家政治生活的民主制度, 对于我国民主建设有着重要的作用。

　　行政诉讼是公民、法人及其它组织扞卫自己利益的一种法律途径, 随着国家推进司法体制改革, 坚持以审判为中心, 要求法院把握好公平正义的最后一道防线, 这对于提高司法公信力, 提高社会公平正义无疑是利好消息。

　　在司法体制改革和信访体制改革的大背景下, 本文研究一下信访体制和行政诉讼两种途径的不同。

　　(二) 研究意义

　　鉴于上述分析, 本论文研究的意义可以归纳如下:

　　从公民、法人及其它社会组织维护自身利益的途径中找到存在的问题, 针对问题提出好的建议, 以便更好的解决问题。这对于健全完善我国政治制度有重要意义, 能够使我国政治制度更加成熟, 促进民主决策科学化, 政治生活民主化。在国际上有更多的政治话语权, 促进公民与行政机关的沟通, 从而达到维护我国社会稳定的目的。在国家司法体制改革的大背景下, 利用好国家政策, 探索出属于中国特色社会主义的法治道路。针对行政诉讼中存在的问题, 提出针对性的建议, 对于加快我国的法治化道路有重要的意义, 也能够提高我国在国际中的法律话语权。

　　(三) 国内研究现状综述

　　由于信访是社会的热点问题, 所以国内学者对于信访的研究也层出不穷, 目前国内主流两种观点:

　　1.现阶段信访虽然存在很多问题, 但是信访也解决了一些问题, 社会也趋于稳定。姜明安提出:现行解决纠纷和救济机制整体上看运作良好, 信访仍然具有较大的发展空间, 也是我国社会机制有效运转的重要组成部分, 可以说信访对法治解纷—救济环节是一个补充和辅助。[1]

　　2.虽然信访解决了很多问题, 但是信访还存在着许多弊端。周楠生指出, 目前的群众上访往往不按程序来, “多头信访、越级信访较普遍, 缠访闹访、集体上访也时有发生”。[2]信访案件层出不穷, 但未能很好的得到解决。

　　二、概念综述

　　(一) 信访概念综述

　　“信访简称为来信来访, 是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式, 向各级人民政府, 县级以上人民政府工作部门反应情况提出建议、意见或者投诉请求, 由有关行政机关依法处理的活动。它是保障我国公民行使民主权利、依法参与社会事务管理的一种重要方式, 对畅通群众诉求表达、收集社情民意、化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用。”[3]信访制度是我国公民参与政治生活的一种重要途径, 它对于我国政治民主化, 提升我国政治影响力, 提高我国国际政治话语权有重要的影响力, 并且可以提高我国公民的政治意识, 培养公民的政治参与热情。

　　(二) 行政诉讼概念综述

　　行政诉讼是个人、法人或其他组织认为行政机关以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。行政诉讼是诉讼的一种有效方法。[4]行政诉讼是一种法律途径, 是有严格法律规则下的一种解决途径, 它是区别于信访体制的国家诉讼方法, 是一种国家司法应用。

　　三、信访制度与行政诉讼的对比

　　(一) 概念对比

　　信访制度是国家公民参与政治生活的一种制度, 它是公民与政府之间沟通的一座桥梁, 是二者的枢纽。

　　行政诉讼是解决公民与法人及其他组织同行政机关在行政管理中出现的矛盾, 它是国家司法的应用, 是国家有效的诉讼方式。

　　(二) 特点对比

　　1. 参与人的不同

　　信访制度参与人是公民与行政机关, 而行政诉讼参与人包括公民、法人、及其它组织还有行政机关, 人民法院。

　　2. 内容的不同

　　信访内容的广泛性, 由于矛盾发生涉及的利益关系与中国公民密切相关, 一般的土地问题、腐败问题、城市建设问题、劳动合同纠纷问题除外, 凡是日常生活中涉及到的行政机关的权力行使以及政府职能行使的问题都可以上访。由于信访内容涉及复杂的社会关系及利益关系, 所以形成了内容的广泛性。行政诉讼解决的是行政机关在行使行政职能时侵害的公民、法人及其它组织的利益, 行政诉讼解决的是特定范围内行政争议的司法活动。

　　3. 形式不同

　　信访的形式较为灵活, 包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。而行政诉讼只能通过行政诉讼的方式解决, 行政诉讼由法院作最后的裁决。

　　4. 程序步骤不同

　　信访的程序由相关的法律法规规定, 截至目前, 信访案件的受理, 审批, 回复, 审查, 答复等一系列程序都由法律法规作出相应的规定。信访也讲究程序效率性, 也就是以最小的成本换取最大的利益回报。行政诉讼的程序是由公民、法人或者其它组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益、依法到人民法院起诉, 法院作出立案审查, 确定立案决定还是不予受理, 法院依据证据审理案件然后作出裁定。

　　(三) 功能对比

　　1. 信访的民主性

　　信访制度是我国公民通过信件、电话、上访等形式向行政机关反映问题, 进行建言献策, 它是我国公民的一种政治参与方式, 体现了中国特色社会主义的民主。在我国法律体系不健全的情况下, 信访制度不愧是推动我国民主政治的一种好制度。

　　2. 信访的监督性

　　信访的监督性是通过对行政机关在行政管理中出现的问题进行建言献策, 提出问题, 信访部门受理后, 把情况反应给相关部门把从而达到监督的效果。

　　3. 行政诉讼的公正性

　　行政诉讼是国家的司法应用, 司法体制改革以来, 坚持以审判为中心, 国家要求法院把握好公平正义的最后一道防线, 国家也全面推进依法治国, 要求司法人员在办案过程中, 要忠于事实, 忠于法律, 查明案件真相, 以法律为尺度, 作出正确裁判。[5]

　　4. 行政诉讼的补救性

　　在目前社会安定, 人民生活安定的情况下, 行政诉讼是人民群众迫不得已的选择, 也是人民群众权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下, 寻求维权和补救的手段。通过行政诉讼这种方式, 损害的利益和不公待遇得到恢复或有效处理, 因此可以说行政诉讼具有维权性和补救性。

　　四、两种途径存在的问题及解决途径

　　(一) 信访制度存在的问题

　　1. 不按层次上访, 越级上访

　　一开始出现问题后, 维权一方一般会去当地信访部门, 有时候基层的信访部门办事不利, 资源不足, 在当地部门没有得到满意的答复之后, 维权者会认为领导者会官官相护, 不会得到解决问题的答案, 维权者就会出现越级上访。他们认为只有向上级部门反应, 才能得到领导的重视, 领导才会公正解决, 才能向下一级施压, 下一级信访部门才会妥善处理。然而这种假想似的循环造成了中国独特的信访现象, 每年两会的时候, 无论是国家两会还是省的两会, 总会有上访者会出现在领导面前, 讲述自己的委屈, 也有的人会采取正规的方式, 通过信件邮件的方式向信访部门反应问题。还有一些人采取比较极端的方式来维权, 每年总会有一些人到一些比较着名的标志性地方去维权, 有的人甚至通过以死相逼来维权。不正常的上访会带来很多问题, 比如说会给当地政府造成不良影响, 还有就是对来回的花销较大, 那样会给上访者带来经济压力。

　　2. 团体上访, 造势上访

　　一般的讲, 上访者会独自前往信访部门, 但是上访之后问题没有得到解决, 上访者认为一个人带来的影响极小, 等再次上访的时候, 会召集很多人, 集结在信访部门, 等待领导出面解决, 借助着人多力量大的群体影响去引起别人围观, 有时候会引起大众媒体的围观, 从而达到上访者的目的。这种“大吵大解决, 小吵小解决, 不吵不解决”的方式, 会给社会带来很多负面影响, 例如团体上访会给路面造成交通压力, 上访被一些居心叵测的人利用, 给社会带来不稳定因素。

　　3. 反复上访, 无理上访

　　一些信访者在得到解决方案之后还会继续上访, 甚至有的人在三级终止之后, 他们仍然对同一个问题进行信访, 在他们对自己的问题没有得到满意的答复之前, 会一直发送信访信件, 递交信访诉求, 而信访部门根据信访规定, 三级终止之后, 他们反而会变本加厉, 加大走访, 频繁走访, 直到达到他们所需要的答复。

　　4. 宁信访不信法

　　信访群众在他们信访之后认为得到了不公平的待遇, 然后才会选择法律途径解决问题。他们的第一选择是信访, 而不是相信法律。信访部门也会建议他们选择去打官司, 然而他们觉得不会打赢官司的, 因为他们觉得领导们都会官官相护, 法律是领导制定的, 法律是为领导们服务的, 他们是弱势群体, 如此恶性循环, 造成了一种局面———法律是领导的特权规则, 而法律对于维权者来说只是一纸空文。这样的情况下, 信访成为他们唯一的选择, 也是最终的出路。

　　(二) 信访解决途径

　　1. 坚持群众路线不动摇

　　党的群众路线的核心是保持党同人民群众的血肉联系, 党在自己的工作中实行群众路线, 一切为了群众, 一切依靠群众, 从群众中来, 到群众中去。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线, 一切为了群众一切依靠群众, 民之所想党之所想, 民之所忧党之所忧。信访工作可以说是联系党和群众的一个纽带、桥梁。所以信访工作一定要端正态度, 坚持好立场, 要带着感情为人民群众解决问题, 人民群众才能感觉得到党的那份爱, 人民群众才能满意, 才能从心坎上感谢党。

　　2. 深入群众, 调查研究

　　一般人认为信访工作就是接待群众, 帮群众解决问题, 或者将问题搁置, 这就大错特错了。信访工作不是说只有依靠人民群众去上访, 而是双向联系。既要依靠人民群众上访, 也要依靠政府工作人员深入基层做调查研究, 发现一些问题, 从而使问题得到解决。调查其实也是一个增加互动的过程, 双向的互动可以增加感情, 让群众可以感到政府工作人员的平易近人, 感到亲切感。

　　3. 互相配合, 相互协作

　　信访部门要建立起从头到尾的领导负责监督机制, 相互协调, 各司其职, 统筹兼顾。通过完善信访机制, 确保各矛盾早发现, 早解决。要将社会稳定性作为重大决策、重大改革措施的提前条件, 组织有关专家进行评议, 广泛听取群众意见, 做到不经过深入调研、科学论证的决策不出台;利益关系严重失衡、达不成一致意见的建设项目不立项;没有明显经济效益和社会效益的各类活动不开展, 从根本上降低压力, 减少对力, 防止因政策因素导致信访问题的发生。

　　4. 积极开展法治教育, 培养公民法律意识

　　法律意识是社会的一种特殊形式, 是指人们关于法和法律现象的心理、思想与评价的总称。法律意识是社会主体在法律实践活动中所形成的主观体验和认识在意识中的反映, 是对法律价值所作的主观判断。法律意识对于正确适用法律和遵守法律有重要的作用, 造成信访不信法的乱局, 主要是人民群众法律意识低下, 认为法律是上层社会的法律, 服务于领导阶层, 对于人民群众而言法律就是一纸空文。法律教育是培养人们法律意识的重要手段, 当今中国法律发展不平衡, 各个地区的法律发展参差不齐, 所以当下应当进行普法教育, 只有进行普法教育, 才能从根本上解决公民法律意识低下的问题。

　　(三) 行政诉讼存在的问题

　　1. 诉讼成本偏高

　　目前行政诉讼不仅诉讼效率低, 而且诉讼成本还高。虽然诉讼案件比较复杂, 但是司法工作部门办案效率低这是一个不争的事实。公民请一个律师成本很高, 导致人民群众很少通过法律途径去解决问题, 并且对于诉讼结果还是未知数, 所以很少冒险去进行行政诉讼。

　　2. 行政诉讼功能错位

　　行政诉讼法的立法宗旨过分强调维护行政机关的权益, 忽视了当事人诉讼法律地位平等原则。当双方发生行政争议依法进入行政诉讼程序后, 作为被告的行政机关和作为原告的公民、法人或者其它组织, 都是行政诉讼法律关系的当事人, 在行政诉讼中的法律地位是平等的。所以法院应当秉持着公平公正的原则, 守护好公平正义的最后一道防线, 公平审判。

　　(四) 行政诉讼解决途径

　　1. 增加律师援助机构

　　当公民、法人及其它组织与行政机关产生问题时, 很大部分的利益维权者因为诉讼成本问题请不起律师, 而放弃诉讼。其实社会应当增加一些公益律师援助机构帮助那些因诉讼成本高而打不起官司的利益维权者。

　　2. 守护公平正义

　　法律必须为大家所遵从, 任何人不得违反, 法律面前人人平等, 任何人没有特权, 每个公民必须维护法律的尊严, 各个司法机关更应该守护好公平正义, 法院应当守护好公平正义的最后一道防线。

　　参考文献:

　　[1] 姜明安.改革信访制度, 创新我国解纷和救济机制[J].理论视野, 2016 (08) :27-28.
　　[2]周楠生.困境与出路:信访制度的法治化改革[J].岭南学刊, 2011 (02) :75-76.
　　[3]黎晓武, 王淑芳.对我国信访制度本质的法理学思考[J].求实, 2012 (01) :59-62.
　　[4]杨寅.行政诉讼概念重解[J].中国法学, 2002 (08) :57-60.
　　[5]何海波.行政诉讼法研究[J].北京航空航天大学学报, 2018 (09) :1-8.