行政诉讼实现庭审中心主义的困境与对策

　　《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见---人民法院第四个五年改革纲要 （2014-2018）》（以下简称《四五改革纲要》）指出，人民法院深化司法改革，应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性，突出审判在诉讼制度中的中心地位，使改革成果能够充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。 在具体制度的构建上，《四五改革纲要》提出要建立以审判为中心的诉讼制度，建立中国特色社会主义审判权力运行体系， 必须尊重司法规律，确保庭审在保护诉权、认定证据、查明事实、公正裁判中发挥决定性作用，实现诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、 诉辩意见发表在法庭、 裁判理由形成在法庭。 因此，庭审中心主义的实现是构建以审判为中心的诉讼制度的核心。

　　庭审中心主义是主要应用于刑事诉讼领域的一项基本原则，发端于刑事诉讼中侦查、公诉以及审判3种公权力的关系定位，以严密的证据规则为主要实现路径，强调法庭审理是整个审判体系的核心，强调对案件证据、客观事实的认定都直接形成于法庭审理环节。 2013年10月，第六次全国刑事审判工作会议指出：“审判案件以庭审为中心，事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，裁判结果形成于法庭，全面落实直接言词原则，严格执行非法证据排除制度。 ”尽管庭审中心主义的价值在刑事诉讼中表现得相对更突出一些， 但因其追求审判公正的内在动因是所有审判工作的共同底色，因而，其精髓也同样贯穿并适用于民事诉讼和行政诉讼中。

　　一、庭审中心主义与行政诉讼发展的交融。

　　1982年3月8日，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”这标志着我国行政诉讼制度的正式建立。在行政诉讼创立初期，在庭审程序等方面均沿袭民事诉讼法的规定，自身特质性的印记不深。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》正式颁布，从真正意义上确立了行政诉讼的制度体系。 1993年10月，第二次全国法院行政审判工作会议召开，提出探索改革和完善庭审方式，规范开庭程序，提高办案质量和效率，进一步改进行政审判方式。 由此，庭审制度的全面改进成为了行政审判改革的重点之一。

　　（一）在不断努力优化司法环境的进程中完善行政审判方式。

　　从一定意义上说，行政诉讼是宪政的试金石，是法治的检测器，是民主政治的晴雨表，是公民权利的守护神，是社会稳定的减压阀。 最高人民法院江必新副院长曾在2003年全国法院第4次行政审判工作会议上指出，行政诉讼制度的发展程度， 直接反映了一个国家法治状态的形成进度、政治文明的建设速度以及公民权利的保障程度。

　　可见，行政审判对推进依法行政、建设法治政府具有积极的促进意义，在化解行政争议、协调行政权力与公民权利关系上发挥了重要作用。 行政审判在承载了推进法治事业重任的同时必然会面对巨大的挑战。 正是因为行政审判中的一方当事人是行使国家行政权的行政主体， 行政诉讼所受到的行政干预远远超过其他两大诉讼。 “行政机关作为行政争议的当事人因切身利益所在较之其他诉讼对法院的干预有更强的驱动力”.〔1〕因此，通过规范庭审程序以保障行政审判公正性的使命长期以来一直都是与排除外部行政权力干扰、 保持行政审判独立性的努力密切联系在一起。1999年，第三次全国法院行政审判工作会议上，时任中央政法委书记罗干同志指出， 必须确保人民法院依法独立公正行使行政审判权。 各级党委政法委要把学习、宣传、贯彻行政诉讼法作为实施依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要工作， 加强对贯彻实施行政诉讼法的指导、监督、协调，努力为行政审判工作创造良好的司法环境。 各级政府和行政部门要坚持依法行政，积极支持行政审判工作，坚决纠正干扰、妨害行政诉讼的违法行为。

　　为了优化行政审判司法环境，2005年11月28日还专门召开了全国法院优化行政审判司法环境经验交流会召开。2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议， 健全行政争议解决机制的意见》， 要求各级党政领导支持人民法院依法独立行使职权，防止各种以言代法、以权压法和非法干预具体案件的现象，认真组织清理各种限制行政案件受理和审理的“土政策”,为行政审判工作排除妨碍和阻力。 透过法院内部的努力以及最高国家行政机关的明确支持， 在某种程度上，充分折射出行政审判工作开展的外部阻力之大。 2007年3月27日，第五次全国行政审判工作会议指出，充分发挥行政审判的重要职能作用，需要全社会的共同努力。 各级党委、 政府和各级人民法院要进一步提高对执行行政诉讼法、加强行政审判工作重大意义的认识，切实杜绝对行政审判的各种不当干预，建设公正、高效、权威的行政审判制度，积极探索行政审判制度改革。 各级党的组织和领导干部要支持人民法院依法独立行使职权， 维护司法权威，克服行政审判中的地方和部门保护主义。 要坚决杜绝司法机关直接参与行政执法活动等现象。 各级人大对人民法院依法受理和审理行政案件给予支持， 对干扰正常审判活动的行为进行监督。

　　相比民事、刑事诉讼而言，行政审判通过庭审等审判工作实现公正和效率的前提就是排除作为诉讼当事人的行政机关的干预，实现独立审判的价值目标，这是行政审判工作发展中面临的最大挑战。 通过多年不懈的努力，行政诉讼已经逐步摆脱了行政权力的不当影响， 让行政机关接受其作为普通当事人的诉讼地位， 在庭审中尊重法院的安排，按照法律程序参加诉讼活动。 整体而言，行政诉讼在曲折迂回的发展行程中逐步走上了程序自治、理性法治的轨道。

　　（二）借助行政诉讼制度中对证据规则的逐步完善推进庭审中心主义。

　　庭审中心主义主要是通过建立严密系统的证据规则来实现，证据规则是其核心制度保障。 1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》 第31条至第36条对行政诉讼中的证据规则做了轮廓性的规定，明确指出“被告对作出的具体行政行为负有举证责任， 应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。 ”1991年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》以及1999年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，对于被告收集证据的限制、 对原告起诉期限的举证责任以及被告举证不能须承担的后果、 被告举证期限等作出了明确的规定。 为了进一步强化庭审功能、加强当事人举证责任，2002年7月24日最高人民法院公布了 《关于行政诉讼证据若干问题的规定》， 较为全面地确立了行政诉讼举证、 人民法院调取证据以及质证和认证的基本规则。 此外，最高人民法院还制定了《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》，对特定行政案件中证据的收集和采信做了专门的规定。 行政诉讼通过逐步完善证据规则，一方面努力吸收民事诉讼的精华，另一方面也积极探索符合自身特点的发展规律和道路， 以达到查明案件事实、正确适用法律的审判目标，实现公正审判。

　　在行政诉讼领域中尽管没有明确提出过庭审中心主义的观点， 但其发展方向与庭审中心主义应有的样貌不谋而合。 在《四五改革纲要》明确提出要建立以审判为中心的诉讼制度的大方向下， 行政诉讼也将继续通过改革不断完善。

　　二、行政诉讼实现庭审中心主义存在的不利因素。

　　（一）我国传统法律文化对行政审判理念及审理方式的扭曲。

　　传统法律文化对我国司法体制及制度构建的影响是深刻的，我国尽管有悠久的法文明史，但并没有从本土生发出私法体系， 中国传统法律主要由刑法以及支撑官僚集团的组织法构成，“在我国传统的法律文化中，情、理、法是紧密结合的， 我们提倡的是司法官员的铁面无私而非现代的回避， 当事人的陈述和辩护被认为是罪大恶极的巧言令色，我们需要的是当事人的从实招来。 而且，作为自然法之重要部分的理性也是缺失的， 我们更多地是强调一种模糊化的感性思维， 必然会导致我们的传统法律文化是剥离了法学领域的自然法以及自然正义观念的。 在缺失了自然法和自然正义观念的中国传统法律文化中，程序正义难以生根发芽则是必然的。 ”〔2〕长期以来，重实体、轻程序是传统法律文化固有的意蕴，我国的司法活动仍处于对实体正义更加看重的偏颇状态中。 就目前的审判工作实践来看， 审判人员的办案工作重心主要集中于庭前阅卷，庭审大多数时候只起到“补充协助”阅卷认定事实的作用。 当前，法官办理案件的流程大多是收到案件后先全面阅卷，对案件事实形成基本认识，对需通过庭审查清的事实等问题进行梳理， 对案件的判决方向形成初步判定。 在行政诉讼中，由于双方当事人举证责任的不平衡特点，法官在审理行政案件时，往往会将大部分精力花在审查当事人已提交的书面证据材料尤其是行政主体提交的证据材料和相关的法律依据上， 通过对这些证据材料的研审，形成对案件事实的初步判断。 这也是受我国长期以来一贯采用的“案卷主义”的深刻影响，这种审理模式容易造成未审先判的不良态势。

　　除了受“重实体、轻程序”的传统司法观念影响外，在我国古代的法律实施体系中，由于司法权长期依附于行政权，因而必然会形成行政权高于司法权，具有超出法律之上的优越地位的权力格局。 受这种权力格局的影响，我国法院不受外界干预尤其是行政权干预独立行使审判权的司法环境时至今日仍处在需要继续加强的状态中，对于行政诉讼尤其如此。 由于行政权与司法权的不平衡性，行政诉讼制度从建立之初就一直受行政权力阴影的牵制，呈现出行政机关败诉率较低，行政相对人申诉率较高以及“立案难、审理难、执行难”的非理性状况。 另外，受传统法律文化观念的影响，对于国家机关形成或提供的证据更易于认可其证明力，审查标准也相对宽松。 在行政诉讼中，法院在审理案件时很多时候对行政主体一方提交的证据更容易采信，对其的真实性及证明力一般很少质疑。 这种倾向源于我国法律文化中对国家权力的敬畏思维， 直至今日，这种深层次的文化暗流仍然具有很大的影响力。