我国行政审判规制改革探索

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    【题目】我国行政审判制度存在的问题研究
　　【引言】现行行政审判体制优化探究引言
　　【第一章】行政审判体制比较研究
　　【第二章】我国行政审判体系的沿革
　　【第三章】我国行政审判体系制度的现状分析
　　【第四章】我国行政审判规制改革探索
　　【结论/参考文献】中国行政审判体制改进分析结论及参考文献


　　第四章 行政审判体制改革探索

　　我国现行行政审判体制暴露出来的弊端以及我国现行行政诉讼面临的困境表明，现有的行政审判体制已经严重阻碍了我国行政诉讼发挥其应有的作用，只有对现行的行政审判体制进行改革，才能帮助我国的行政诉讼走出困境。目前学界关于我国行政审判体制改革的路径还没有达成一致，主要有从根本上推翻现有的行政审判体制而建立独立的行政法院和在现有的行政审判体制之内对现行的行政诉讼管辖制度进行改革两种主张。

　　一、建立独立的行政法院

　　（一）观点与理由

　　如果要从根本上改革我国的行政审判体制，由于我国没有法治发展的土壤，因此只能借鉴和移植现有的行政诉讼模式。当今世界主要有两种诉讼模式，对我国而言，选择设立专门行政法院的“二元制”的行政诉讼模式更适合。因为我国属于成文法国家，与大陆法系国家更接近，而且，自清末行政诉讼制度在我国出现以来，我国就已经有过设立专门的行政法院的探索，因此，设立独立的行政法院应该作为我国行政审判体制改革的选择。

　　主张设立行政法院的人认为在我国建立行政法院制度具有以下数方面的积极意义：第一，有利于维护法院在行政审判中的权威性，抵制行政机关的不正当干预；第二，有利于摆脱法院在行政诉讼中的地方保护主义、部门保护主义和行业保护主义的影响，提高行政审判的独立性；第三，有利于解决行政诉讼的执行难问题；第四，有利于实现国家法治的统一性，避免法院的地方化和法官选任的地方化；第五，有利于造就高素质的行政审判人员，适应行政诉讼专业化的趋势。

　　虽然学者们对于设立独立的行政法院模式在级别设置、诉讼管辖和审级等具体的制度设计方面存在或多或少的差异，但不管具体的制度设计如何，主张设立独立的行政法院的人认为，建立一个人、财、物相对独立的行政法院体系的建立，能够从根本上摆脱地方行政机关的控制，保障行政审判权的独立行使。

　　主张设立独立的行政法院的人认为，首先，在我国当前的司法环境下，设立独立的行政法院并不违背法律规定，而是有法律依据的。《中华人民共和国宪法》第 124 条和《中华人民共和国人民法院组织法》第 2 条有关设立专门法院的规定可以作为设立行政法院的法律依据。只要在《行政诉讼法》的修改中增加设立独立的行政法院的规定，将行政法院纳入我国的司法体系即可。这样行政法院作为审理行政案件的专门法院，符合我国宪法和相关法律的规定，而且海事法院、铁路法院等专门法院的设置以及运行情况又可以为行政法院的设立提供一定的现实经验。

　　其次，在具体设计层面，目前我国现行的行政审判体制是在各级法院内部普遍设立行政审判庭，而独立的行政法院将会根据实际情况适当提高法院的级别，这只需要将现有的基层行政审判庭进行适当整合和缩减，势必会减少很大一部分行政审判机构和人员，因此设立独立的行政法院不会支出太大的成本，对现行的司法体制也不会造成太大的冲击。

　　（二）可行性分析

　　虽然设立独立的行政法院能够从根本上实现行政审判独立的目的，也并没有违反法律的规定，而且在具体的制度设计上貌似也很简单，但是，如果结合我国目前的政治经济环境来进行分析，就会发现设立独立的行政法院存在很大的困难。

　　首先，行政审判中出现的很多问题是整个司法体制所面临的共性问题，在民事诉讼和刑事诉讼中也同样存在。以设立独立的行政法院做为司法体制改革突破口的思路虽然对摆脱司法地方化、行政化有一定的意义，但是与其绕弯子给与行政诉讼特别的待遇，还不如从提高整个司法体制的独立性和司法机关的地位入手，对整体司法改革进行制度设计，以免事倍功半。例如设立独立的行政法院并不能解决行政法官的独立性的问题。因为单独设立行政法院并不能保证法官的独立性，还需要提高法官的地位、薪金待遇等，然而我国《法官法》对民事、刑事、行政法官并没有差别对待，如果只是在行政法官制度上做大的提高，那么整个法官法都需要修改，这样就又回到了整个司法体制改革还是行政审判体制改革先行的问题上来。

　　其次，法院要实现行政审判权的独立行使，仅仅从机构建设上设立独立的行政法院体系是不够的，更需要一国的政治体制、司法体制、法制意识等“软环境”作为保障。

　　司法独立的理论基础是权力的分立与制衡，是法院司法权力与政府行政权力的平等对抗。

　　在西方国家，独立的行政审判制度都是以三权分立作为理论基础的，行政诉讼作为司法权的内容独立于行政权，因此行政诉讼通常不会受到行政权的不当干预。但我国现在的行政诉讼制度是遵循“议行合一”的原则建立起来的，在我国的国家权力结构体系中，立法权、行政权、司法权统一于人民当家做主的国家，行政机关、司法机关由权力机关产生，因此为了强调国家权力的统一性，往往突出行政权与司法权协调配合的一面，而忽视了司法权对行政权的制约与监督作用。

　　不存在如西方国家三权分立体制下所具备的司法机关的“司法权独立”和法官的“审判独立”以及法律对法官地位特定保障之“司法人员独立”等条件，因此在其他法制环境没有改变的前提下，即使设立了独立的行政法院，依旧达不到司法独立的目的。

　　再次，建立独立的行政法院体系，也许是未来国家行政法治的一种理性模式，但在目前阶段不具有可行性。因为要实现行政审判的独立，仅仅设立独立的行政法院是不够的，还要在独立的行政法院的基础上，不断改进和完善一系列相关的配套措施，比如行政诉讼程序的进一步完善、法官的独立性和专业性的提升等。但是推翻现行的行政审判体制建立独立的行政法院本身就是一种挑战，独立的行政法院作为一种新型的行政诉讼模式建立起来之后，不可能一开始就十分完善，还需要不断地进行调整，这就很可能会在相当一段时间内造成行政审判无法有效地进行。即使克服重重困难将独立的行政法院建立起来之后，如果相关的配套措施还没有完善起来，独立的行政法院依然无法实现行政审判权的独立公正的行使。因此，与其冒着风险急切地建立独立的行政法院体系，不如在我国现行的行政审判体制的基础上先进行相应的配套制度建设，循序渐进地推进司法体制的改革，平稳地实现审判独立和司法公正的目标。

　　最后，目前我国设立完全独立的行政法院的需求并不迫切，因为我国目前行政审判案件数量总数很少，例如，最高人民法院发布的数据显示，2013 年全国法院共受理所有类型一审案件 8876733 件，其中，行政案件仅为 123194 件，行政案件在所有案件中的比率仅为 1.4%.而且行政法院缺乏独立性的问题主要集中在基层人民法院的行政审判庭，只要对基层人民法院的行政审判情况进行完善即可，而不必大动干戈地设立从上到下完全独立的整个行政法院体系。

　　二、管辖权改革

　　（一）观点与理由

　　现阶段，完全推翻我国现有的行政审判体制建立独立的行政法院缺乏可行性，因此，在近些年的司法实践中，最高人民法院开始探索在现行的行政审判体制的框架之下，对我国的行政审判体制做局部的改革。

　　行政诉讼中存在着效率与公正的矛盾，我国《行政诉讼法》制定之时，没有充分预计到行政机关对司法机关的不当干预，所以采取了方便当事人诉讼的原则，在行政诉讼管辖方面，规定了有基层人民法院管辖一审行政案件的级别管辖制度和由被告所在地的法院管辖的就近地域管辖制度，即以被告所在地的基层人民法院管辖为主，以特殊案件由原告所在地基层人民法院管辖和个别类型案件及重大复杂案件由中级、高级人民法院管辖为辅。这种管辖制度方便当事人诉讼，节省了诉讼成本，也方便法院进行调查、审理与执行，在一定程度上提高了诉讼效率，但是，这种“原告就被告”的管辖原则使得行政审判区域与行政管理区域相重合，而法院的人、财、物又受制于当地政府，这样当地行政机关干扰法院审理行政案件就更加容易，由于我国行政机关对司法机关的干预，司法机关无法独立行使行政诉讼权，严重影响了行政诉讼的独立性。因此，在现行法律的框架之内改革和完善行政诉讼管辖制度自然成了法院系统谋求行政审判走出困境的突破口。近年来，全国许多地方的法院在审判实践中积极创新行政诉讼管辖制度，最高人民法院也出台多个司法解释等法律文件，从级别管辖和地域管辖等方面改革和完善我国的管辖制度做了不懈的努力。

　　我国通过最高人民法院改革行政诉讼管辖权的探索主要有三种，分别为：一是在审判级别方面，提高行政案件的审级，基层法院不再审理行政案件，主要由中级法院承担行政案件的一审任务，并可由中级法院根据地域、人口分布等情况设立若干派出巡回法庭，到当地受理或审理行政案件。二是在地域管辖方面，实行异地审理、交叉管辖。即案件由法定受案法院转移到其他法院审理，或者不同法院之间相互管辖对方的行政案件。三是相对集中管辖，由各高级法院指定1-2 个中级法院在本辖区内制定 2-3 个基层法院集中管理本辖区内的所有行政案件。

　　（二）提级管辖

　　早在 2000 年 3 月 10 日开始实施的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》中，对于《行政诉讼法》第十四条所规定的属于中级人民法院一审行政案件管辖权范围内的“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行了解释，将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”明确规定为“本辖区内重大、复杂的案件”,由中级人民法院管辖，从而在一定程度上提高了一审行政案件的级别。这一方案在设计初衷上是希望赋予中级人民法院更多的一审行政案件管辖权，通过提高行政诉讼一审案件管辖法院的级别来排除行政机关的干扰。然而在实践中，由于法律条文规定模糊不清，导致这种有限的提级管辖的策略实践效果并不明显，大多数行政案件实际上还是由基层人民法院审理。

　　在这之后，我国一些地方法院纷纷开始探索提级管辖的改革方案。2001 年海南省高级人民法院发布了《海南省高级人民法院关于进一步加强行政审判工作，依法维护公民、法人和其他组织合法权益的通知》，规定：“要适当提高行政案件的级别管辖，对市、县政府作被告的行政案件，省厅、局作被告的行政案件，在市县有重大影响的行政案件，以及其他重大复杂的新类型疑难案件原则上由中级人民法院受理。”海南省关于提级管辖的这一探索在当时取得了良好的效果，不仅全省受理的行政诉讼案件数量明显增多，而且，行政相对人的胜诉率也较之前有了大幅度的提高。

　　但并不是所有地区的提级管辖的创新都取得了预期的积极效果，2003 年 3 月到 2004 年 5 月期间，浙江省高级人民法院在全省范围内开展了行政诉讼一审案件提级管辖的改革，实行全面的提级管辖，规定凡被告为县级以上人民政府、原告人数为 10 人以上社会影响重大的集团诉讼和共同诉讼案，都上升由中院作为一审人民法院进行审理。

　　然而，司法实践表明，虽然全面的提级管辖对法院行政庭排除行政机关的不当干扰确实起到了一定的积极作用，但将所有的案件都交由中级人民管辖打破了原有的审判资源的配置和平衡，导致中级人民法院的收案量大幅增加，出现了中级人民法院承受着巨大的压力，而基层法院却无案可审的后果。因此，2004 年 5 月浙江省高级人民法院发布了《关于进一步完善行政案件级别管辖的通知》，将上述案件的一审管辖权重新下放到基层人民法院，至此，浙江省的全面的提级管辖的尝试基本以失败结束。

　　2011 年 1 月 28 日，最高人民法院对外公布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，《意见》从第三条到第五条的内容是有管辖权的法院在受理第一审案件之后，对于重大疑难及复杂的案件、新类型案件、具有普遍法律适用意义的案件以及有管辖权法院不宜行使审判权的案件可以书面报请移送至上一级法院进行审理，上级法院也可以自行决定进行提审。《意见》中的有关提高审判管辖级别的规定本意是将案件在上下级法院之间合理分配，规范上下级法院之间的监督与被监督关系。但其中的有关提级管辖适用条件的规定本身并不明确，且这一规定的适用需要法官在具体的个案当中依据案件的性质进行权衡，只能在具体某个案件中弱化行政机关对行政审判的干扰，增强行政审判的独立性，而无法对所有的案件统一适用。所以从全局角度来看，提级管辖还需要进一步的细化和改革，才能有效解决我国目前的行政审判中存在的司法不独立等问题。

　　（三）异地管辖

　　2002 年 7 月，浙江省台州市中院最早开始了行政诉讼案件的异地交叉管辖的改革探索，即规定将以当地县级以上人民政府为被告的案件或者原告、第三人为10 人以上的集团诉讼案件，作为重大、复杂案件由原告直接向中级人民法院提起诉讼，中级人民法院经审查认为符合立案条件的，做出立案受理的决定并制作行政裁定书，依据方便原告诉讼并尽可能减少地方行政机关干扰的原则指定交由本辖区内被告所在地以外的基层法院进行审判。2005 年之后，行政诉讼异地管辖在江苏、安徽、河北等地也开始试行。异地管辖实施的最初几年里，经异地管辖的行政案件的被告败诉率明显提高，行政相对人的上诉率也比较低。

　　这表明由于审理案件的人民法院的人、财、物与被告不存在从属关系，地位相对独立，从而有效地减弱了政府对行政案件审判的干预，增强了行政审判的独立性和公信力。

　　由于异地交叉管辖取得了良好的成效，2008 年 1 月 14 日，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》出台，这一司法解释看似针对整体意义上的“行政案件管辖问题”,但其实际内容则是主要针对基层人民法院的行政案件异地管辖问题，赋予了中级人民法院在管辖方面更多的自由裁量权，其在总结各地司法经验的基础上，确立了“以指定异地管辖为主、以提级管辖为辅，尽可能将行政争议化解在基层”的基本原则，异地管辖作为一种制度创新正式开始向全国推广。

　　异地管辖的施行在一定程度上起到了分离行政管理区与司法审判区的作用，在行政审判中减少了被告所在地行政机关的干预，有利于法院独立行使行政审判权。不过，在看到异地管辖所发挥的积极作用的同时，也应当关注到异地管辖在司法实践中不断暴露出来的问题，包括：

　　1、不确定性

　　《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条至第五条规定当行政案件重大复杂或者有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权或因其他原因需要异地管辖时，由中级人民法院裁定，指定辖区内其他基层人民法院或决定自己行使对该案的管辖权。

　　但这一条文只是对异地管辖制度的笼统规定，在司法实践中，中级人民法院如何在个案中根据具体情况决定案件管辖权还存在很多不确定性。具体而言，一是案件适用条件的不确定性，即究竟哪些案件可能需要采用异地管辖并不明确。比如《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条规定：“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在 7 日内分别作出以下处理”但何为“基层法院不宜行使管辖权”的案件则需要由中级人民法院来确定，但确定标准又存在争议，是按照案件的类型确定还是按照被告的地位确定，都没有具体的规定；二是最终管辖法院的不确定性，即如果中级人民法院确定采用异地管辖制度将行政案件交由其他基层法院管辖，那么究竟哪个法院被指定有管辖权并不确定，完全听凭中级法院的自由裁量，而中级人民法院在指定管辖法院时也没有明确的标准可供遵守。

　　这就导致在司法实践中，异地管辖的案件常会造成基层人民法院之间推诿、争夺管辖权的不当竞争，对于影响力较小的案件，基层法院往往都不愿意管辖，而对于能为法院和法官带来好处的案件，多个基层法院又可能都会主动争夺管辖权。

　　由于《行政诉讼法》和相关的司法解释都没有对上述问题进行明确规定，这种现实操作中的不确定性给无论是中级人民法院还是诉讼当事人都带来了极大的不便。

　　《行政诉讼法》对异地管辖制度仅做了笼统的规定，对于法院内部如何具体的操作并没有明确。新出台的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》和相关的司法解释对审判操作流程和法院内部的衔接仍然没有具体化，仅笼统的规定为：立案和审判机构协同配合。在决定案件管辖问题时，立案庭和行政审判庭要加强沟通配合，对如何确定管辖法院立案庭要在征求审判庭意见后作出决定。这种粗略泛化的规定，给实践造成极大的不便。

　　2、独立性不足

　　行政诉讼案件经过中院指定由被告所在地以外的法院的行政审判庭负责审理，达到了行政审判区域与行政管理区域相分离的目的，由于受到权力范围的限制，作为被告的政府部门或行政机关对获得管辖权的法院没有人事或者物质上的控制权，无法对法院的行政审判造成干扰。因此，从理论上来说，异地管辖制度在一定程度上排除了行政权对司法权的不当干预，保障了法院行政审判权的独立行使。

　　然而，随着异地管辖制度的推广范围不断扩大，各地的司法实践也逐渐反映出来许多新的问题。由于行政案件由被告所在地以外的法院负责审理，被告所在地的政府领导便向本地法院行政审判庭的法官施加压力，迫使其与案件管辖地法院的行政审判庭法官沟通联系。被诉的行政机关通过其所在区县的政府领导向有管辖权法院所在地的政府请求出面干预的事情也常有发生。

　　相较于行政诉讼一般管辖案件中本地的行政权力对司法权力的干预，这种通过两地法院或两地政府之间的相互关系进行行政干预的做法只是干预的成本增加了，干预的过程变得复杂而已，行政机关依然可以达到干预行政诉讼的目的，法院行政审判权的独立行使依旧得不到保障。

　　3、诉讼成本过高

　　行政诉讼管辖的一项重要原则就是方便当事人诉讼，这里的当事人包括行政相对人、被告行政机关和第三人。在我国目前一审行政诉讼案件的被告行政机关和行政相对人通常在同一地区，按照一般管辖原则行政诉讼案件也由这一地的法院负责审理。异地管辖使得被告所在地法院没有管辖权，行政诉讼当事人都要到异地管辖法院参加诉讼，这就给诉讼当事人带来了由于路途遥远所增加的额外支出。有时候在衡量胜诉利益与诉讼支出后，一些行政相对人不得不放弃诉讼。同时，异地管辖制度也使得异地管辖法院在法庭取证、文书送达、判决执行等工作面临着更多的困难。由于异地管辖法院与被告行政机关没有直接的利害关系，所以在审理行政纠纷的过程中可能会出现被告行政机关不配合的情况，无论是在司法成本还是在司法难度上，异地管辖制度都使得法院的工作更加困难。

　　（四）相对集中管辖

　　浙江丽水中院最早开始了行政诉讼相对集中管辖的试点探索，2007 年 9 月浙江丽水中院制定实施《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》，将全市 9 个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由莲都、龙泉、松阳 3 个基层法院管辖。这一探索取得了良好的效果，自相对集中管辖实施以来，该市一审行政案件数量显着上升，行政机关败诉率明显提高。

　　行政诉讼相对集中管辖打破了法院设置与行政区划之间高度重合局面，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，有望推动行政审判权的公正行使，于是在此基础上 2013 年 1 月 4 日最高人民法院颁发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，通知规定了行政案件的相对集中管辖，即“将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院的统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖。”并要求“各高级人民法院应当结合本地实际，确定 1-2 个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定 2-3 个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件。集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。”

　　非集中管辖法院的行政审判庭依然保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地行政案件的协调、处理工作。2015 年 5 月 1 日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款规定：“ 经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”通过《行政诉讼法》的修改来对行政案件相对集中管辖制度予以确认并在1与提级管辖、异地管辖相比，相对集中管辖具有以下优势：

　　一是通过对有管辖权的法院确定，使行政诉讼更加确定。提级管辖和异地管辖的设计也是从行政管理区与行政审判区的有限分离来达到法院独立审理行政案件的目的，但是这两种管辖方式都是在个案中依据具体情况由中院随机决定受案法院的，造成了案件管辖的极大不确定性。集中管辖则能有效消除这种不确定性，具体来说，某一行政区内的所有行政诉讼案件都由确定的 2-3 个法院审理。因此，相对集中管辖克服了提级管辖和异地交叉管辖的不确定性，增加了案件的可预见性，在案件没发生之前，当事人就可以知道在哪一个基层人民法院受理、审理，而不是等到中级人民法院指定后才知道，相对集中管辖在保证法院独立审判的同时维系了行政诉讼程序的安定性。

　　二是促进了行政诉讼资源的优化配置，保证了行政审判的专业化。按照最高人民法院的要求，各地在推行相对集中管辖制度时，充分考虑各基层人民法院的行政审判环境、经济发展水平等因素，遴选出行政审判力量相对较强、行政审判质量相对较高的人民法院作为相对集中管辖试点人民法院。这样，相对集中管辖能够使案件数量少、办案经验缺乏的法院的行政案件集中到具备审判优势的法院进行审理，并通过增加集中管辖法院的办案人员、进一步加强办案人员的素质，这样集中管辖法院能够全身心投入到行政审判工作中，并不断提升化解纠纷的能力。同时，非集中管辖法院行政审判庭的法官可以专事非诉行政执行案件，并协助、配合相对集中管辖试点法院做好本地行政案件的协调、处理工作。

　　这样，相对集中管辖制度就实现了审判资源的最佳配置，提高了行政诉讼审判的专业水平。无论是从理论还是从实践方面来看，相对集中管辖都具备巨大优势，但是从长远来看，相对集中管辖要达到最初立法者的设计目的，还需要认清集中管辖存在的一些问题，具体为：

　　一是相对集中管辖没有从根本上使行政管理区和司法审判区相分离，难以保证法院长久行使独立审判权。法院独立行使行政审判权，是行政审判公正的保障，也是行政诉讼管辖制度改革的根本目标，但是，和提级管辖、异地交叉管辖相比，相对集中管辖同样是在现行审判体制内做出的调整，行政权干扰审判权的可能性依然存在，如果非集中管辖法院的被诉行政机关想要干预集中管辖法院的行政审判活动，仍然可以通过集中管辖法院所在地的政府来对集中管辖法院实施。而且，相较于管辖不确定的提级管辖、异地交叉管辖，相对集中管辖法院的确定化，甚至可能使被告行政机关对集中管辖法院的干扰更加容易。所以，在集中管辖法院的人、财、物依然受制于当地的政府控制的前提下，行政审判权的独立行使依然没有那么乐观。

　　二是相对集中管辖使得非集中管辖法院的行政审判职能弱化。《试点通知》规定非集中管辖法院的行政审判庭将继续存在，但其主要的审判职能被剥夺，只保留了处理非诉行政案件和协助集中管辖法院做好协调处理工作的职能。长此以往，非集中管辖法院的行政审判功能将会极大退化，行政审判庭的工作人员可能被安排负责审理民事案件、刑事案件。集中管辖法院的审判能力会变得越来越强，非集中管辖法院的审判能力则会逐渐减弱，并最终导致整个行政审判体系审判力量的失衡。行政诉讼管辖制度的改革过程就是人民法院在现行体制的夹缝中谋求行政审判制度走出困境的改革过程，无论是实施以久的“提级管辖”“异地管辖”还是今年正在不断推行的“相对集中管辖”,都是以积极稳健、尽可能不触及现行体制变动为前提的。这种微调改革力度小、改革成本低，在一定程度上起到了良好的作用。但是实践表明，由于没有从根本上免除行政力量对法院独立行使行政审判权的干扰，而且同时都造成了增加当事人诉讼成本，造成当事人诉讼的不方便，增加了行政判决执行的难度。所以，三种管辖制度还需要进一步完善。

　　三、管辖权改革再思考

　　多年来，管辖权改革之所以难以取得理想中的效果，是因为我国现行行政审判体制存在的问题可以概括为两方面，一方面是行政审判区与行政管理区相重合，另一方面是司法机关的人、财、物受制于行政机关。管辖制度改革只是从分离行政审判区与行政管理区这一方面入手，而没有解决司法机关受行政机关控制的问题，所以单纯的从行政诉讼管辖方面入手的改革无法完全解决我国目前行政诉讼中面临的严峻问题。现阶段，我们应该在坚持对管辖制度改革进行不断地创新与完善的基础上，对影响行政诉讼独立性的相关制度进行配套修改和完善，逐步提高行政诉讼的独立性。

　　首先，在法院的人、财、物没有脱离当地政府控制的前提下，无论是建立独立的行政法院还是改革行政审判管辖制度，都无法完全实现行政审判权的独立行使。因此应当从法院人、财、物的管理制度改革入手，尽早将法院人事管理和财政与地方人事管理和财政相分离，而统一由全国人大确定法官编制及相应的财政经费的管理办法，从根本上改变司法机关受制于党政机关的现状。具体来说，在法院人事任免方面，应取消现行由同级人民代表大会及其常委会选举任命各级法院行政审判庭法官的做法，将法官的人事任免权上升到最高国家机关。这样既能够提高法官的法律地位和司法权威，又能够摆脱地方党政机关通过人事任免制度对法官进行控制。在法院财政经费管理方面，应废除现行由同级地方政府控制法院财政经费的制度，将各级法院的经费改由中央财政统一管理，从而消除地方政府通过财政对法院的干预。

　　其次，应当修改和完善我国的《法官法》并予以严格执行，逐步提高法官的专业化水平以及独立性地位。第一，从严格控制法官来源入手，建立一套体系完备、标准严格的法官选拔制度，提高行政法官的进入门槛，选拔各法学院宪法行政法专业的优秀毕业生，而且还必须具有一定的从事行政工作的经验和经历，组成一支具有精良的专业知识和丰富的行政业务经验的法官队伍，以保证其能够胜任专业性较强的行政审判工作。

　　第二，从某种意义上讲，法官的独立是国家司法独立的核心所在，而充足的物质经济条件和人身不受限制又是法官独立的前提，因此，只有完善法官的职业保障制度，从身份、职务和薪金等各方面给予法官足够的保障，才能使法官在审判案件过程中始终依据法律和事实，不受干扰的行使审判权。具体来说，法官的职业保障制度应当包括以下内容：在法官任职方面，实行法官的终身任职制或较长任期制，且法官一经任用，便不得随意更换，不得被免职、转职或调换工作，只有依照法定条件，才能予以撤职、调离或令其提前退休。这样，法官便无须担心因秉公办案得罪他人而在职务上受到不利的变动，从而能保持独立、公正的地位，并依法大胆地处理案件。在法官的物质生活方面，因为我国法官不得兼职，法官的工资是其唯一的经济收入，因此为实现高薪养廉的目的，我国应当按照《世界司法独立宣言》的规定，并借鉴西方有关法官经济保障制度的做法，提高现任法官的薪金水平，使法官生活安定富足，并使法官在退休后享受国家规定的较为丰厚的养老保险金等待遇。在法官的晋升方面，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立、摆脱司法的行政化。这样，通过逐步提升法官的法律地位和法官待遇，使法官无论是在法律上还是在经济等外部条件下都能保证其独立性，从而为实现法官个人独立创造条件。

　　最后，我国现行的法院上下级之间名义上是监督与被监督的关系，实际上下级法院在行政诉讼过程中，经常需要向上级法院报告请示。所以应当改革我国上下级法院之间的关系，取消下级法院向上级法院的请示制度，保障下级法院独立地审理案件。在法院行政审判庭的内部，废除院长、庭长案件的审批制度，保证合议庭和法官独立自主的行使审判权。取消现行法院人事管理体制中的岗位轮流制，使法官特别是行政法官能够潜心钻研行政法规、行政审判事务和行政工作事务，避免因为岗位轮流而形成通而不精甚至既不通也不精的后果，不断提高行政审判庭的法官审判案件的专业性。