我国行政审判体系制度的现状分析

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    【题目】我国行政审判制度存在的问题研究
　　【引言】现行行政审判体制优化探究引言
　　【第一章】行政审判体制比较研究
　　【第二章】我国行政审判体系的沿革
　　【第三章】我国行政审判体系制度的现状分析
　　【第四章】我国行政审判规制改革探索
　　【结论/参考文献】中国行政审判体制改进分析结论及参考文献


　　第三章 我国行政审判体制的现状分析

　　新中国成立之初，曾经出现过采用类似英美法系的“一元制”行政审判体制的趋势，1949 年《最高人民法院试行组织条例》规定，行政审判庭将作为与民事审判庭、刑事审判庭并列的最高法院的一个审判庭，负责审理行政诉讼案件。但是，受苏联行政审判制度和行政法学的影响，在 1951 年《人民法院暂行组织条例》中，行政审判庭和行政诉讼的提法被取消。1954 年《人民法院组织法》规定最高人民法院设置民事审判庭、刑事审判庭和其他需要设的审判庭，这样，行政诉讼制度被取消，行政审判体制就更无从说起。改革开放以后，司法制度重建过程中，行政诉讼的受案范围依然限定在法律明文规定的案件才可以被依照民事诉讼程序被受理。到 1986 年 10 月 6 日我国成立全国第一个中级人民法院行政审判庭和第一个基层人民法院行政审判庭，于 1988 年 10 月 4 日成立最高人民法院行政审判庭，至 1990 年全国行政审判工作会议之后，全国所有的高级人民法院，99%的中级人民法院和 91%的基层人民法院都设立了行政审判庭。于是，在此基础上，1990 年开始实施的《行政诉讼法》规定我国的行政审判体制为在普通法院内部设立行政审判庭的模式并一直沿用至今。

　　一、概述

　　（一）组织体系

　　依据我国《宪法》第一百二十四条第一款以及《人民法院组织法》第二条的规定，我国的人民法院系统由最高人民法院、专门人民法院、地方各级普通人民法院组成。其中，最高人民法院是全国最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作；地方各级人民法院分为基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。我国《行政诉讼法》第三条第二款规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”同时《行诉解释》第 6 条规定：专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。据此，基于行政案件本身的特殊性和人民法院内部机构职能分工的需要，我国在最高人民法院和地方各级人民法院内部都设立了行政审判庭，用来审理行政案件。由于我国的各级人民法院是按照行政区划建构的，所以行政审判庭也与行政区划在地域和级别上相对应。基层人民法院的行政审判庭负责审理第一审行政案件，各中级人民法院、高级人民法院以及最高人民法院的行政审判庭负责审理下级法院的上诉案件及法律明确规定的一审案件。因此我国的行政审判体制可以简单地概括为在各级普通人民法院内部设立专门的行政审判庭的行政审判模式。

　　（二）法官制度

　　我国的法官属于公务员序列，《法官法》对法官的义务、权力和管理另有规定的从其规定，没有规定的适用《公务员法》。我国没有专门的行政法官，也没有对负责审理行政案件的法官的录用条件、任免程序做特殊的规定，凡符合条件的人员通过任免机制进入法院系统，由各级法院根据本院法官的人员编制、具体审判实务的需要等因素在各审判庭进行调配。同时，我国的法律虽然规定了法院的独立的行政审判权，即《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但这只是法院行使行政审判权的独立性，是将法院作为一个独立的整体来看待，而并没有规定法官的独立审判权也没有规定法官个人的独立地位。事实上，现行的审判体制内法官是不独立的，法官在审理行政案件时，经常会受到多方面的限制，比如庭长、院长请示制度、审判委员会决定制度等。

　　（三）运行机制

　　我国行政审判庭采取合议制审理行政案件，《行政诉讼法》第 46 条规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。合议庭的成员应当是 3 人以上的单数。我国行政审判不采用独任制而采用合议庭的方式审理，是因为行政案件较复杂的性质决定的，从而保证行政案件的审判质量。
　　
　　综上，我国现行的行政审判体制是在普通的人民法院系统内设立专门的行政审判庭审理行政案件，我国立法确立了人民法院对行政案件的审判权，但又采取了专设行政审判庭的方式。

　　从比较法的角度看，我国的行政审判体制不同于大陆法系国家的行政法院体制，也不完全等同于英美法系国家的普通法院体制。从整体司法权的一元格局来看，我国行政审判体制类似于英美法系的普通法院制度，但我国法院却没有“完全”的行政审判地位，权力机关分割了相当部分地对行政的监督权，这种行政审判权和某种监督权混在一起的行政审判体制，与英美法系普通司法崇高地位不同。从单设行政审判庭和制定专门的行政审判程序法及具体的审判方式等角度来看，又与大陆法系国家的行政法院体制相接近。在审判程序上，我国行政审判体制有以下特点：一是审判程序法典化，主要依据《行政诉讼法》和参照《民事诉讼法》的相关规定，反映了大陆法系的成文法传统；二是虽以民事审判程序为基础，但又突出了行政审判程序的特点，如审查对象、举证责任及大量特殊的具体程序不似英美法系强调适用统一程序规则；三是审判方式上具有浓重的职权主义，不似英美法系多采当事人主义。但我国行政审判庭是设在法院内部，又不像大陆法系国家设立专门的行政法院，对行政法官的录用机制和法律地位也没有特殊的规定，行政法官的独立性和专业性也大打折扣。

　　二、体制缺陷

　　我国现行的行政审判体制存在着许多问题，学者对此有不同的归纳，比如：行政审判的地方化、行政审判的行政化、法院缺乏独立性和权威性等，尽管说法不同，但所反映的行政审判体制的实质问题却是相同的，总结起来，我国现行的行政审判体制存在如下的弊端。

　　（一）一审法院级别过低

　　在我国，行政审判庭设在各级普通法院内部，从行政区划上看，最低设到县一级，现在看来，这一设计导致我国一审行政审判庭级别过低。因为在 1989 年《行政诉讼法》出台之前，许多地方基层人民法院已经建立起了行政审判庭，而且，当时的立法者认为在《行政诉讼法》出台以后，人民通过诉讼的方式寻求救济的愿望会更加明显，行政案件的数量会大幅提高。然而实践证明，以 2013 年为例，全国一审行政案件数量为 123194 件，而当年全国法院受理的各类一审案件共计8876733 件，一审行政案件只占全部一审案件的 1.4%左右。按人口计算，大约平均每一万多人才有一件行政诉讼案件。以浙江省为例，2008-2013 年全省共受理一审行政案件 19972 件，2013 年全年为 3611 件，浙江省目前共有 90 家基层人民法院，这样算下来平均每个基层法院的行政审判庭每年受理的一审行政案件大约只有 40 件。由于我国行政案件数量过少，行政审判庭设到县一级导致很多地方的行政审判庭无案可审，一些地方让行政审判人员审理民事、刑事案件。同时，行政案件设到县级，与现有的行政复议程序存在着冲突。在法国和德国，由于他们几乎没有行政复议制度，行政相对人遇到行政问题即直接到法院提起诉讼，而法德的行政诉讼案件数量又很多，因此这些国家设立了三级行政法院系统。而英美国家原则上要求穷尽行政复议，比如英国的“行政裁判所”制度，行政纠纷先在行政裁判所解决，如果当事人对结果不满意才提起诉讼，这时法院也只进行法律审，所以迄今为止英国只有高等法院王座法庭一家。但是在我国，行政复议制度与行政诉讼制度并存，在很多方面规定先复议后诉讼。而且为了案件的繁简分流，最近学界和政府更是明确提出把行政复议建成行政纠纷主渠道，这样，行政复议将承担大部分的行政纠纷，行政诉讼压力会更小，行政审判庭就更没有必要设到县级。而且初级行政审判庭设到县级还会受到县级行政机关干预，影响行政审判独立性。

　　（二）独立性缺失

　　依据我国《宪法》第一百二十六条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，我国的行政审判体制应该是由法院独立自主的解决行政纠纷。然而实际上我国的法院却是受党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制。

　　在实际运作中，人民法院和法官的独立地位均没有得到相应的制度性保障。在法院外部关系上，由于法院的人、财、物受制于同级政府，使得法院无法真正独立于行政权，无法摆脱来自行政权的干涉。在内部关系上，我国法律仅规定的是法院的独立审判权，而否定了法官个人的独立，法官在行使审判权的过程中出现行政化倾向，无法独立的行使审判权。在法院的外部关系上，法院的人、财、物由同级人民政府管理的体制使得法院的独立性大打折扣，具体来说，第一、就法院的人事权来说，依据现行《宪法》和《法官法》的规定，我国各级地方法院的院长由同级地方人大选举和罢免，副院长、庭长、副庭长、审判员和审判委员会委员由本院人民法院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。虽然法律规定人民法院的法官由本级人民代表大会及其常委会选举和罢免，但实际上院长、副院长、庭长、审判员等职务都是先由地方党委及其组织部门选定人选然后推荐给本级人民代表大会及其常委会，人大及其常委的选举和任免活动只是在履行法定程序，所以，实质上法官的人事任免权受地方党委控制。这种法官任免制度很容易导致法院的人事权受制于地方政府，由地方党委掌握本级法院的人事控制权，从制度设计的初衷来看，是为了通过党的领导来保证实现中央对地方的统一领导，防止权力的分散和地方化。由于地方党委想要发展本地区的经济以做出业绩，而地方党委作出政绩更多的要依赖于地方行政机关，甚至有的地方党委（副）书记由地方行政首长兼任，所以法官的任免权也受制于地方行政机关，于是地方党委便助长了行政机关干涉司法权。这就导致实践中地方党政领导给行政审判机关施加压力，干涉行政审判权的行使。第二，在法院的经费来源方面，我国的地方各级人民法院的经费均由同级人民政府进行预算，经报同级人民代表大会审议通过后，由政府财政部门拨付。

　　因此，法院为了财政经费不得不积极与当地政府搞好关系。此外，人民法院的办公和生活设施的费用等都由同级人民政府掌握，还不敢得罪同级政府下设的职能部门。例如：考虑到每年的拨款不能得罪财政局，买房建地不能得罪城建局，生活用电不能得罪电力局等。汉密尔顿告诫过人们：“对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”因此，被行政机关控制了生活来源的行政机关，要想实现司法独立的自由意志是很困难的。

　　综上所述，由于法院的人、财、物等都受行政机关的控制，所以人民法院行政审判庭在审理行政机关为被告的行政案件时，行政机关往往利用人事任免权、物资分配等手段对法院法官施加压力。难以排除行政机关的干扰，行政机关也因此常常干涉和控制法院的行政审判权。导致法院丧失了独立的中立的地位，有时地方法院更多的倾向从发展地方经济的角度去执行法律和行政司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。

　　在这样的体制下，法院管理不能自治，司法活动中受多方限制，有来自人大的限制、来自政府的干预等，在一些案件中，尤其是涉及到社会协调发展、本地区经济建设的问题，地区政府、党委常会插手，而法院此时就不得不按照要求处理，此时案件的法律性质已将降到了第二位。由于体制的弊端，尽管法律规定由与行政机关互不隶属的人民法院对行政案件行使行政审判权，但大量存在的行政干预，导致行政诉讼只能发挥有限的作用。

　　在法院的内部关系上，我国法官的行政审判权表现为高度的行政化。合议庭的功能无法充分发挥，存在貌合神离的现象，庭长、合议庭与审判委员会互相关系行政化，导致审者不判、判者不审的违反司法权亲历性的现象。人民法院、法官绩效考核机制行政化标准居多，产生了诸多违反司法规律的现象。法官基于种种因素考虑，往往难以坚持独立的行政审判权。

　　司法独立的关键在于法官的独立，法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。而当一方当事人是国家机关时尤其需要确定法官的独立地位，以保证法官能够公正无私的行使行政审判权。在西方国家，无论是采用“一元制”的英美法系国家还是建立了“二元制”的大陆法系国家，都对行政法官的独立地位做了特殊的规定，为行政法官独立行使审判权提供了保障，以防止行政法官独立的行政审判权受到不当的干扰。比如，为了保障审判公正，提高法律权威，很多国家都规定了法官终身任职制、不可更换制、高薪制等。由于我国法官属于公务员序列，法院的管理体制套用行政管理方式，法官的职位和级别与行政机关任职人员相似，所以，法官官僚机制严重，体现出浓厚的行政化色彩，法官在审理行政案件时需要向上级如院长、庭长、审判委员会等请示。我国《公务员法》明确规定了法官的奖惩机制及处罚机制，法官不像西方国家一样享有“终身任职资格”,法官的晋升机制也是由审判业绩、审判表现等标准为依据，这样法官晋升稳定性不强，法官不能专注于审理案件。另外，我国的法官薪资一般较低。以上这些情况，都影响我国行政审判庭法官的独立性，使其无法在审判案件时保持中立、公正。
　　
　　（三）专业性缺失
　　
　　行政审判关涉到对行政行为合法性的判断，法院在审理行政案件时，要进行事实审，又要进行法律审，既要解决行政纠纷中的技术性问题，又要审查行政行为的合法性问题，这就对行政审判庭的法官提出了很高的专业性要求。域外法治发达的国家为了满足行政审判专业性的需求，无不对从事行政审判的法官的专业资质作出明确要求。正如在前文介绍的，英美法系国家的行政裁判机构有效弥补了普通法院法官行政专业知识的不足，行政审判工作不存在专业性不足的困扰。而在大陆法系国家，由于专门的行政法院的法官都是具备特定的录用要求，具有丰富的审判经验，因此也不存在专业性不足的问题。但是，我国虽然也考虑到了行政纠纷涉及到诸多复杂专业技术知识，设立了诸如专利复审委员会、商标评审委员会等专业性行政裁判机构，但这仅仅是少数。所以这就要求我国行政审判法官必须具备非常高的专业素质，但是我国法律并未特别规定审理行政案件的法官的专业知识结构，《法官法》规定的法官录用条件、遴选机制都是一致的，行政审判庭的法官没有特殊的行政法知识也不要求有行政专业经验，行政审判庭的法官门槛低。在法院内部，我国实行法官轮岗制，法官的专业归属性不强，各庭室法官经常轮岗，法官流动非常容易，而且，由于行政案件数量少，行政法官常常被安排到其他庭室工作，这就导致行政审判庭法官更加无法形成专业性。涉及到专业知识非常强的行政案件，由于行政法官没有行政经验和缺乏行政专业知识，行政审判庭往往难以作出公正合理的裁决，从而使行政裁决的权威性与公正性大打折扣。

　　三、实践困境

　　《行政诉讼法》实施 20 多年来，我国的行政审判工作逐渐陷入到困境当中，各地行政审判实践都面临着全面性的危机，有学者将我国的行政审判现状总结为“三难两高一低”.所谓“三难”是指立案难、审理难、执行难。“两高一低”指原告撤诉率高、原告不服判决上诉率高、原告胜诉率低。造成我国行政审判困境的原因是多方面的，比如行政诉讼受案范围过窄、行政诉讼程序设计不合理等原因，所以，自 1990 年 10 月 1 日《行政诉讼法》实施以来，最高人民法院先后共制定了一系列的司法解释等法律文件从各个方面对行政诉讼制度进行改进和完善，但就目前看来，我国的行政诉讼实践的状况非但没有得到改善反而有愈演愈烈的趋势，究其原因，最高人民法院发布的这些司法文件只是针对行政诉讼某一方面或者针对行政审判个案遇到到的难题所做的，只是从特定角度对行政审判做的小修小补，而这些方面并不是导致我国行政诉讼陷入困境的根本原因，造成我国行政诉讼困境的根本原因在于我国现行行政审判体制的不独立。

　　在我国现行的行政审判体制下，法院在很多方面依赖并受制于行政机关，缺乏行政审判应有的独立性，当法院审理行政机关作为被告的行政诉讼时，往往容易受到地方行政机关的干预，难以严格遵守司法审查标准，甚至丧失公正、中立的立场，因此现行的行政审判体制已经导致我国的行政诉讼陷入到“三难两高一低”的困境当中。

　　首先，“立案难”的问题绝不仅仅因为《行政诉讼法》规定的受案范围过窄，更深层次的原因是，法官倾向于对受案范围做限缩性解释。由于法院的人、财、物都受制于行政部门，在行政审判庭受理行政案件之时，无法有效抵御地方党政机关的干扰，法院往往通过各种理由排除案件，甚至有的地方法院公然实行“不受理、不立案、不收材料”的三不政策。人民法院对行政案件不予立案，使许多行政当事人不得不通过上访等途径解决行政纠纷。

　　其次，“审理难”问题不能归咎为法院能力不足或缺乏审理依据和标准，而是因为审理案件的法官并不总掌握着判案的权力。因为行政法官的不独立性和法院内部的行政化，使得法官不能独立行使审判权，而需要请示庭长、院长或上级法院。

　　最后，“执行难”更是因为行政机关控制地位，即使行政相对人赢得诉讼，行政机关拒不执行行政判决书的判决，法院没有任何办法。

　　综上，我国现行行政审判体制的不合理是造成行政诉讼困境的最主要原因，要想解决行政诉讼面临的困境，就必须从行政审判体制入手。