行政诉讼实现庭审中心主义的困境与对策(2)

　　（二）行政诉讼自身的独特性对庭审中心主义实现的阻滞。

　　1.在举证责任方面，作为一方当事人的行政主体负有强制性的举证义务。

　　在行政诉讼中，由于双方当事人资源、实力的天然悬殊，二者的举证责任与举证能力差异极大，在这点上与民事诉讼区别很明显，与刑事诉讼有一定的相似性。 进入到行政诉讼中， 审查被诉行政行为的合法性是审判工作的中心， 作为被告的行政主体对于行政行为的合法性负有举证责任， 需向法庭提交作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，在此处，行政主体的举证责任是一种已被固化的强制性法定担当，不能选择、不能变动，若要放弃则需承担败诉的不利后果。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第1条第1款规定：“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定， 被告对作出的具体行政行为负有举证责任， 应当在收到起诉状副本之日起10日内， 提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”. 这种规定是基于作为被告的行政主体实施行政行为的法定职责， 即行政主体在做出对行政相对人权利义务产生影响的行政行为时必须有法律依据和事实根据， 且认定相关事实或作出相应的处理决定前必须进行过充分的调查核实工作，还须遵循法定程序或系统内部的工作流程、合理的工作惯例等。 这是现代法治国家对负有公共管理职能的行政主体提出的基本要求， 即默认行政主体在做出行政行为时，就已经收集到足以证明案件事实的所有证据，包括行政行为认定的事实、 关于行政行为程序方面的事实以及适用法律法规的事实等。 相比而言，行政相对人负有的举证责任可以说是一种有限举证责任， 其仅对符合起诉条件的事实、 不作为诉讼中提出申请以及行政赔偿请求中的受损失事实等承担举证责任。 行政诉讼中双方当事人的举证责任是一种不平衡的状态。

　　从证据主要来源这个层面来看，行政诉讼与刑事诉讼存在相似之处。 行政诉讼中大部分证据都来源于作为一方当事人的行政主体，其证明目的是证明被诉行政行为无违法或明显不合理之处，而刑事诉讼的主要证据则是源自侦查、检察机关，其提供证据的目的是为了证明犯罪嫌疑人罪名成立。 两大诉讼中均有公权力的直接介入，均由代表公权力的国家机关负责收集、提交相关证据，且都有公权力机关作为诉讼中的一方当事人参加诉讼活动。 这种证据来源的分配比例以及主要证据提供者的特殊身份必然会影响到行政审判中对于证据采纳的比重和倾向，鉴于此种隐性弊端的存在，行政诉讼中就更需要引入庭审中心主义的理念，通过制度设计来控制权力的“惯性”和权力之间的“相融性”,以保障审判的公正无偏私，切实保护公民、法人或其他组织的合法权益不受行政权力的侵犯。

　　2.从案件审理角度的来看，对被诉行政行为的审查是行政诉讼的核心。

　　行政主体作出行政行为， 对行政相对人的权利义务产生影响，行政相对人不服该行政行为，进而引发行政诉讼。 在行政案件中，行政主体与行政相对人之间的法律关系均是通过行政行为得以体现， 当事人所主张的权益也需要通过法院对行政行为的评判来实现。 法院通过审查被诉行政行为的合法性、 合理性来判断是否能够支持行政相对人提出的诉讼请求， 从而达到解决行政争议的目的。 基于此种审判规律，法院在审理行政案件中必然会更侧重于对被诉行政行为作出的证据及法律依据的审查，在一定程度上容易造成对行政相对人所提证据以及当庭陈述等的审查弱化倾向。 而且，法官在审理行政案件时，有时会囿于案卷中心主义的牢笼， 更注重对书面证据的认可和采信。 而现实中，恰恰是行政主体更容易持有书面证据，对于本行政管理领域的规范性文件也更加熟悉，其取证能力远远强于行政相对人。 相比之下，行政相对人很多时候从国家机关取得相反证据则存在困难， 信息的不对称导致其无从下手，较难找到取证角度。 在这种条件限制下，行政相对人就会提供大量证人证言，由于证人不能出庭直接陈述，加之书面证言的表述也未必严谨，此类证据就不易被法院完全采信，仅具有参考意义。 在此种情况下， 行政相对人若不能在庭审中获得充分表达理由和意见的机会， 其提供的有限证据相比行政主体而言则往往会显得“苍白无力”,不容易被法庭接纳和认同。

　　三、行政诉讼实现庭审中心主义的路径选择。

　　在行政诉讼中搭建以庭审为中心的审判框架的总体思路是：形成有效的法官预断阻隔机制，真正实现在庭审上查明关键性事实，完成对案件判断的“内心确信”.法官审理案件实质上是一个形成内心确认的复杂过程，对已经发生的案件事实的认识是一个回溯性的过程，审判结果如何做出不可避免地会受到法官个人生活经历、 文化背景、 社会价值标准以及道德观念等因素的左右， 而且一般人都倾向于运用与先前经验最为相近的方式对案件进行阐释和判断。 “法官形成预断主要通过两种途径： 一是主体根据某事件在较大群体或总体中的代表性判断该事件的盖然性； 二是主体依据心目中想起一个例子（或联想）的速度直觉评价一个事件可能性的频率。”〔3〕“人类平常的推理一般具有两个特点： 一是不能对一切可能的解释进行思考； 二是偏重于设法证明观点而不是努力去弄清楚观点有无错误的可能。 这导致人类的两种逻辑偏执， 一是在广袤的可能性中轻易地接受与自己的观念相近或适合自己思维方式的可能性解释， 除非受过良好的逻辑训练并具有良好的开放心态。 否则就会在”合己“的可能性中作出简单的选择；二是论点确定的情况下，论证按惯性的方向发展，如果没有合理的逻辑自省原则，惯性的力量将是非常强大的，有简单思维习惯的人，不理解认识的反复性与曲折性，因而，论证的欲望超过反思的欲望，确证的意念总是本能地排斥各种伪证的观点。 ”〔4〕由于法官在审理案件中受其固有的个人认知、价值观念等复杂的人为因素的种种影响，容易受庭审前从案卷中获取的信息而形成先入为主印象的影响。 为了屏蔽人性中的天然弱点，推动实现公正审判，需要从理论及制度构建层面阻断法官及法庭对案件形成预审预断的机会。

　　（一）在理论层面，程序正义是庭审中心主义的 深层次源泉及根基。

　　推行以审判为中心的司法体制改革不仅仅局限于改善庭审制度，其立意是深层次的诉讼价值取向的蜕变，即通过保证法庭审理活动的公正来实现审判的公正、 裁判的公正。 这种诉讼价值取向的转变，应体现于整个诉讼活动中。 在行政诉讼中融入庭审中心主义的重点是庭审规则（其中包含证据规则），但也不能将庭审作为孤立的环节来设置，应当挖掘其根本的理论支撑，从系统的角度进行全面布局，才能达到司法改革的目的。

　　推行庭审中心主义的目的是实现审判公正， 实现庭审中心主义主要依靠庭审实质功能的发挥， 而庭审则是为当事人提供展示证据、陈述主张、与对方当事人据理辩驳的场所和规则，也为法官提供认定案件事实、形成裁判依据的途径和方式。 因而， 庭审中心主义的贯彻需要严格、科学的程序体系来保障，最终还是立基于程序正义。

　　“程序为纠纷解决提供了一个相对于外部环境而言较为独立的空间。 在这个独立的空间内，所有角色都由程序事先分配。 程序参与者只要进入这个空间，就必须承担一定的角色。 这种角色与他们在程序中的地位、职能有关，而与他们在社会中的身份、地位无关。 程序的间隔作用在一定程度上缓解了外部环境对裁判者的压力。”〔5〕“法律程序使当事人有机会主张他们的证据方法和法律理由， 并使法官得以洞悉案情。这些步骤本身就是权利。”〔6〕程序有其独立价值，一般地，只要是案件按照法定程序走完全部步骤，则产生的判决结果就被认为是正当的。

　　（二）在制度层面，构建合理的庭审规则体系是 可行的现实路径。

　　1.厘清庭审与庭前的职责界线，重视并完善庭前的证据交换程序，推进庭前工作的有限化、规范化。

　　目前，在行政审判工作中，对案卷的审阅主要集中在庭审前进行， 尽管这种工作惯例有助于审判人员在最短的时间内把握基本案情， 但也是容易产生对案件判决结果预断的因素和环节。 由于获取信息的先后顺序会形成对案件事实等认定的不同结果， 审判人员如果预先已经开展了全面的阅卷工作， 则自然而然地会形成对审判结果的整体判决倾向，无法充分地依赖并利用庭审，从而导致庭审程序的虚置。 因此，有必要将庭前活动限定在一定的范围内，使其成为庭审工作的辅助性环节，既保证其能够为庭审打下良好的基础， 又不至于过早地介入到庭审的实质性审查而剥夺庭审的判断功能。 同时，为了规范庭前工作，使其与庭审工作各司其职，亦需要明确庭前工作的职责内容， 可考虑将庭前工作定位于通知当事人参加相关诉讼活动、收取被告方提交的证据材料、了解被诉行政行为的梗概以及组织庭前证据交换等事项。

　　2.进一步加强庭审中法庭调查和法庭辩论的功能。

　　庭审具有调查事实的发现功能及认定事实的判断功能。 使法庭调查、法庭辩论真正能发挥其固有作用，主要是为了保障行政诉讼双方当事人能获得平等的表达自己主张的权利，为法庭提供发现事实真相的直观机会。 《四五改革纲要》也提出要发挥庭审质证、认证在认定案件事实中的核心作用。 严格高度盖然性原则的适用标准，进一步明确法官行使自由裁量权的条件和范围。 一切证据必须经过庭审质证后才能作为裁判的依据，当事人双方争议较大的重要证据都必须在裁判文书中阐明采纳与否的理由。

　　在当前的行政审判中， 庭审法庭调查及法庭辩论的功能发挥得还不够充分， 被诉行政行为认定的相关事实仍无法在庭审中完整地呈现， 法官按照已经拟好的庭审提纲进行询问占了庭审的大部分时间， 依然沿袭了传统的“纠问式”审理模式，没有有力地调动双方当事人举证、质证的积极性， 从而使得当事人太过依赖法院的审查认定能力，未能把庭审的全部功能充分挖掘出来。 鉴于此种现状，有必要进一步加强对质证环节的重视，提升庭审中证据质证的质量，尤其是注重鼓励、保护行政相对人一方的辩论、发言权利。 此外，还要注重庭审中的证据展示，尤其是将行政主体提交法院的证据在法庭上提供给行政相对人一方阅看。 证据不仅仅是提供给法院审查的，其更重要的意义还在于展示给相对的诉讼当事人， 给其提出异议和争辩的信息和机会， 如果行政相对人连行政主体提供给法院的证据信息都不掌握，何谈质证，也更没有途径去推翻其证据的证明效果。

　　3.增强直接言词证据原则的适用力度。

　　在司法实践中，证据的表现形式多样，其证明力强弱有所不同。在行政诉讼中，书面证据占绝大多数，法官在审理案件时主要依靠审判经验和严密的逻辑推理能力才能回溯案件事实。由于证人出庭的保障制度及相关落实还不到位，我国证人出庭作证率一直很低，法院对于传唤证人出庭作证很多时候较为消极，从而造成了证人证言未经过滤就被法庭认可或因为无法得到有效的验证而被弃用的现象。 除了证人出庭存在上述情况外，鉴定人出庭也有类似困境。另外，就行政诉讼而言，行政相对人一方的举证能力本来就相对较弱，若不能让其以言辞形式在庭审中直接对行政主体的举证予以驳斥，那就无法充分保障其诉讼权利。 与此同时，也要增强行政主体在庭审中的举证说明义务，不能因为行政主体在开庭前已经向法院提交过书面的证据材料就怠于在法庭上对相关证据以言辞形式加以重述。为了真正实现裁判形成于庭审之中，保证审判结果的公正性，法庭在听取双方当事人对各自观点的陈述与证明的过程就是一个形成“内心确信”的最好时机。 作为中立的裁判者，多听少说有利于降低将个人的认知局限加诸于案件的机率，才能更冷静客观地去选择、去判断，通过反复地思考做出较为公正审慎的判决。

　　4.尽量减少法官直接调取证据的情况。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第40条、第41条的规定，“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。 但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。 ”“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一） 由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三） 确因客观原因不能自行收集的其他证据。 ”不论是依职权调取还是依当事人申请调取，法官都会在调取证据的过程中对证据下意识地做出评价，即很可能会出现在对该证据进行公开质证前，法院对其效力及证明的事实等已经形成基本的倾向性认知的情形， 这种状况较易造成先入为主的不良影响。 因此，应尽量缩减由法官直接调取证据的情形，将证明案件事实的责任交由当事人主要承担， 即使确需法院调取证据，也要避免主审法官与该证据的直接接触，可以由司法辅助人员协助完成。

　　5.转变观念，进一步提升庭审驾驭能力及庭审技巧。

　　以庭审为中心的司法体制的逐步实现对法官的综合能力尤其是庭审能力的考验是巨大的。 长期以来，由于种种因素的限制， 法官审理案件已形成了对书面卷宗的依赖和认可， 从案卷中心主义转到庭审中心主义需要在很大程度上脱离开书面材料这个拐杖， 主要依赖庭审活动来开展审判工作， 根据在庭审上双方提出的证据来确认案件事实，形成“内心确信”. 这种转变需要包括法官心理上、职业技能等全方位的适应、积累和提升。

　　十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系、 建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标， 人民法院司法改革正面临前所未有的重大历史机遇， 构建以庭审中心主义为指导方向的审判体制就是解决影响司法公正、 制约司法能力深层次问题的重要抓手。 行政审判工作起步较晚，证据规则等方面尚不成熟，正需要借助司法改革的东风加快推进的步伐。