城中村改造相关政策解读

　　第三章 相关政策解读
　　
　　3.1 相关政策与概念解释
　　
　　3.1.1 相关概念解释
　　
　　在深圳城市发展规划的过程当中，最重要的两个概念就是土地整备和城市更新，这两个概念在一定程度上反映了深圳市城市规划理念的转变以及所使用的措施，通过对这两个概念的分析理解，有助于我们更好的了解深圳市的相关城市规划政策。

　　3.1.1.1土地整备随着城市化进程的进一步加快，很多城市的扩张速度惊人，但是对于深圳这种行政区划比较小的地方来说，土地资源很快会变得非常紧张。但是在城市的扩张过程当中，有很多地方对于土地资源的利用是非常粗放、甚至是浪费的，如何对这些土地进行整治，重新变成政府的土地储备就是一个重要的问题。而通过一定的措施，能够将城市当中的无效土地、低利用率土地等重新整治，变成政府土地储备的行为和措施，就是土地整备[17].这一概念起源于德国，并且很快在土地资源紧张的韩国和日本流行开来，而香港也不断探索各种土地整备措施，确保城市的发展拥有足够的土地，可以说不管是在任何城市当中，进行土地整备都是必须的，否则就会导致城市的建设不能可持续性进行。

　　深圳市为了进行土地整备出台了很多政策措施，从中可以看出对于土地整备的方式和内容。根据深圳市政府下发文件，深府〔2011〕102号《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》规定，土地整备可以使用房屋征收、填海造陆、土地使用权回收、政府出资购买、征用转让地的处理等等，而可以纳入土地整备内容的包括五大类，一是对现有土地的使用明显不能满足城市发展需求的、二是进行重大项目建设时候被规划的地区、三是用地非常零散、效率低下的土地、四是地区内环境非常差影响居民健康的土地、五是历史遗留问题尚未解决的土地。

　　3.1.1.2城市更新城市更新指的是对于现有的城市部分中不符合城市功能的地方进行重新规划设计并改建的过程，这一概念出现在19世纪中叶，西方发达国家已经完成了城市的迅速扩张，但是随着经济的发展很多城市区块的功能、建筑等都不能符合城市发展的趋势，此时就开始出现了城市更新的概念。但是一直到二战之前，这种更新都是较低程度的，在二战之后很多国家出现了城市衰败的现象，工业区和人口逐渐移向郊区，原本的城市中心开始衰败，建筑老旧、环境恶劣，这种普遍性的问题导致了大规模的城市更新行为[18],此时的城市更新行为主要是两个种，一种是对城市建筑进行修整重建，另外一种是对城市的公共环境、生态环境进行规划改造，使城市的功能更加完善，公共利益可以得到保障。

　　一般来说城市更新主要有三种方式，这一点在国内外都是适用的，一是再开发、二是整治改善、三是保护。（1）再开发。这种是针对已经恶化到无法使用普通方式进行改善的地区，恶化指的是城市的公共设施、建筑质量、卫生环境等，通过对该地区进行重新规划，然后进行重建，一般来说这种方式投资比较大，而且具有一定的风险，所以是最后才使用的方法。（2）整治改善。这种相对来说工程量会小很多，只是针对因为缺少维护而有部分损失的地区，包括对建筑进行维修、拆除部分建筑、增加相应公共或服务建筑等。（3）保护。这种主要是针对具有历史或文化价值的建筑，也是投资最小、影响最小的一种城市更新方式。

　　3.2 政策解读
　　
　　从2005年以来，深圳市陆续出台了多个城市规划管理条例，其中比较重要的包括《深圳市城市更新办法》市政府令第211号、《深圳市城市更新办法实施细则》深府（2012）1号、《关于深圳市城中村（旧村）改造佰行规定的实施愈见》深府[2005]56号、（关于工业区升级改造的若干愈见）深府[2007]75号等，这些政策的出台为深圳市的城市更新建立了完善的制度体系，有力的推动了城市的有序发展。

　　3.2.1 政策背景
　　
　　深圳经过20多年的经济腾飞，遇到了一系列制约发展的因素，其中最主要的就是城市土地资源不足的问题。在跨入21世纪后，深圳市建设用地的使用规模已经达到了800平方公里，占可利用建设用地85%以上，但是社会不断发展，经济总量不断增大，各类企业新项目不断落户，这都为深圳市的土地资源利用敲响了警钟[19].目前深圳用地方面遇到的突出问题包括如下几点：第一，总数较少，目前深圳可利用的土地已不足150平方公里，其中还包括当初填海造陆的30多平方公里，也就是说目前深圳市的土地资源已经到了捉襟见肘的时候，土地因素成为限制深圳市发展的首要制约因素。第二，土地利用难，这里的说难指两个方面，一个点是自然条件难，另一个是社会环境带来的难度。

　　自然地理条件的难主要是因为深圳的地形导致的，深圳多山地、丘陵而平原少，山地当中夹杂的小块平原得不到集中整合，想利用这样的土地可谓是难上加难。另一点指的就是历史遗留问题，这类问题一样非常难以解决，例如土地证问题、烂尾工程问题、土地性质的更改存在问题、安置补偿地遗留问题等都非常严重，存在一些地在那却不能动，没有任何价值。历史遗留问题的解决需要耗费大量的人力、物力、财力，解决这些问题并不是一蹴而就的，而这些问题都影响土地的使用，要想着土地得到有效利用，就必须保证解决以上两个问题，否则一切将成为空谈。

　　3.2.2 政策意义和目标
　　
　　深圳市进行土地整备和城市更新的意义主要有以下几点
　　
　　1、提高城市土地资源利用效率。深圳市的发展最大的特色就是速度快，但是高速的发展并没有避开土地资源的问题，反而将这个问题激化，通过制定各种行之有效的政策可以将城市土地资源的利用率最大限度的提高。

　　2、推动城市建设。城市的发展不仅仅是经济的发展，还包括社会的发展，通过对城市发展进行深入规划，减少发展盲区，提高公共环境和生态环境，都可以提高城市的建设。

　　3、减少土地不足压力，为城市可持续发展拓展空间。随着深圳市经济体量和城市范围的不断扩大，土地资源不足的问题更加尖锐，在很大程度上影响了城市的可持续发展，并且导致城市没有足够的空间进行建设，而城市更新和土地整备就可以解决这个问题，让深圳市的发展更加健康、快速。

　　深圳市制定这些城市发展规划政策是有重要意义的，同时其工作目标也分为两个，一个是长期发展规划目标，一个是短期发展规划目标。其长期发展规划目标是通过对城市土地整备和城市的更新，不断提高城市现代化程度，为城市的可持续、长期发展留存足够的土地资源，促使城市可持续发展；其短期目标是每年调整出足够的土地用来建设，其中2014年的土地整备目标为17平方公里，具体分配目标如下：福田区0.03平方公里；龙华新区1.5平方公里；南山区1.5平方公里；盐田区0.83平方公里；罗湖区0.04平方公里；宝安区4.0平方公里；龙岗区4.0平方公里；光明新区1.5平方公里；坪山新区2.1平方公里；大鹏新区1.5平方公里。到2020年，通过土地整备和城市更新为深圳市调整出建设用地60平方公里[20].

　　3.2.3 政策内容
　　
　　在诸多的城市建设规划管理政策当中，最突出的包括两个方面，一个是土地整备，一个是城市更新。通过引进国外城市建设的优良办法，同时根据深圳本身的城市发展特点，深圳市充分利用土地整备和城市更新概念，制定了一系列符合深圳市城市更新发展的政策。下面将通过对土地整备和城市更新的部分内容进行解读，分析出相关政策的优点，以便更好的理解自主改造型城中村的发展。

　　3.2.3.1土地整备的内容和流程土地整备是深圳市优化城市空间的主要内容之一，这种方式既可以应用在尚未还发建设的土地上，也可以应用在已经开发建设的土地上。对于进行土地整备的地区，主要是市政府进行主导，通过土地整备深圳市政府可以获得大量的土地，而原来的土地所有者可以获得相应的财物补偿，这种方式当中获取的一级土地可以完全由政府进行开发，二级土地则可以进行公开开发。对于原来遗留的历史征地问题，也可以利用这种方式进行解决，不管是规模大小，甚至整村的土地问题都可以进行解决。其中深府令161号就对土地整备过程当中的相关限制条件和补偿标准进行了规定[21].

　　在时间阶段上，土地整备可以分为三个步骤，分别是信息整备、红线整备和实物整备，所有的整备工作都是围绕着这三个阶段进行的。所谓信息整备，指的是在正式进行土地整备之前，应当充分搜集要整备土地的相关信息，包括建筑物大小、面积、类型，公共基础设施内容等等，这一阶段主要是为地面清理做准备。同时在搜集信息的时候还应当根据政府的政策和相关规划，做出能够符合相关要求的整备规划，所以说信息整备是土地整备过程当中最重要的一部分[22].红线整备相对比较简单，就是根据用地红线进行规划分析，同时调整相关规划设计内容，在完成这一步之后就可以进行实物整备，实物整备是最后一步，也是工作最复杂的一个部分，涉及到各种矛盾和利益。对于土地整备工作来说，其主要的规划内容包括四个方面（1）设定土地整备目标，根据土地利用的相关政策法规和城市发展战略规划，设定好土地整备的目标和土地的来源。（2）现场核查，根据搜集到的信息，到被整备土地的现场进行核查，包括对土地的大小、形状以及土地所有权的核查或落实。（3）确定整备计划，根据城市的建设规划，对相应地块进行地位分析、价值分析等等，同时制定出严格有序的土地整备时间安排和计划。（4）制定整备图则，对已经确认好的地块，进行图则制备，确定好标签以方便下一步工作的开展。

　　3.2.3.2城市更新的内容和流程城市更新是深圳市进行城市建设的重要措施，其主要是对已经建成的城区进行更新改造，这个过程涉及到多个主体和多种方式。通过城市更新，深圳市政府可以获得一定的土地用于公共设施建设，而其余的土地则可以在土地所有者和开发商的协商之下进行相应的开发。对于其中的一级土地来说，政府可以相应的占据主导地位，进行土地开发和利用，但是这种性质的土地比较少，对于二级土地来说，主要是采用协议的方式进行。根据粤府[2009]78号文和深府令211号文规定，相应的内容和流程如下：（1）进行城市更新的条件。不是所有的建成区都可以进行城市更新，其必须要满足下列条件之一才可以进行，分别是公共基础设施严重缺乏、建筑有重大安全问题切环境恶劣、目前土地的使用方式非常浪费、其他可以进行城市更新的条件。（2）城市更新的方式。一般来说城市更新主要有三种方式，分别是综合整治、功能改变和拆除重建三类，其中综合整治对地块的整体没有太大改变，仅仅是对不能适应城市发展需求的部分进行修缮，功能改变则需要进行部分改变，以求可以改变该地块的功能；拆除重建这是需要对相应地块进行大规模的拆除和建设，是最彻底的。

　　综合整治类城市更新，其实施主体是区政府，通过区政府搜集相关权利人的申请和要求，上报有关部门进行批准，然后再经由区政府进行实施，其中城市更新的资金来源主要是4个，市政府、区政府、权利人、其他相关人。

　　功能改变类城市更新，主要是针对产业转型升级进行的，也就是说其更新主题是企业。进行这种城市更新需要企业提出申请并公示，在完成审批规划后应当签订使用权的出让合同，确定企业已经付清地价款之后，相关部门就可以向企业发放新的建设工程规划许可证，同时原有许可证没收，企业可以进行施工。

　　拆除重建类城市更新，主要是针对老旧的居民区、商业区、工业区、城中村等进行更新，其中重要的一条就是，在进行改造之前必须要征得所在地区的三分之二以上业主的同意，才可以进行拆除重建类城市更新申请。这种城市更新有一个比较特殊的点，那就是具体如何进行改造要根据业主来决定，遵循的是市场运作的原则。这点在土地出让的方式上也有明显的体现，如果是政府主导的土地出让，则会采取公开招拍挂出的方式来出让土地使用权，如果是市场主体的方式进行土地出让，则是采用签订土地使用权出让合同补充协议或者是补签土地使用权出让合同的方式进行。

　　城中村的改造是拆除重建类城市更新的重点工作，而城中村重建的一个最大矛盾就在于地价补偿问题[23],一般来说如果容积率在2.5以下，就不需要补缴地价了，但是如果容积率在2.5-4.5之间，就需要按照基准价格补缴20%的差价，而建筑容积率在4.5以上的，应该额外补充差价。这就有效的解决了城市更新的利益冲突问题。【1】

　　
　　3.2.3.3二者的相互关系土地整备和城市更新是推动深圳市城市健康发展的两个重要动力，虽然二者在很多方面是不同的，但是却也有很多联系，二者的相关区别见下表：【2】

　　
　　从上表当中可以发现，土地整备和城市更新的区别还是很大的，主要区别在于两种方式的适用片区不同，利益主体也不同。整备与更新之间的相互关系：1、土地整备是以政府为主导的单一土地一级开发模式，城市更新则是以社会资本参与为主导的土地一级开发模式和二级开发模式捆绑的复合开发模式；2、土地整备有利于城市更新五类用地指标的解决，城市更新有利于安置用房的解决；3、为全面解决集体土地历史遗留问题，无论哪种模式，都应遵循开发模式范围闭合原则。但是要想做好城市建设，两种方式必须联动，也就是城市更新项目在进行开发建设时，开发主体必须与政府达成保证整备范围内村集体的安置的相关协议，才能进行该更新项目的开发建设；整备区内的村集体用地的补偿如采用实物补偿方式，需要等更新项目建成后才能实施拆迁，但可以先与村民签订整备协议。

　　3.2.4 新政策优点
　　
　　通过对以上政策的解读，我们可以清晰的看到这种政策在推动城市建设上具有不可比拟的优势，具体来说其优势有如下几条：

　　（1）规划更加科学。不管是土地整备还是城市更新，都是建立在城市整体发展规划的基础上的，所以在对土地进行规划的时候就会充分考虑到城市的综合功能和被改造地区的功能，一般来说都会改变原来的环境恶劣、公共绿化不足等问题。

　　（2）审批更加快速。从申报流程上看，不管是旧工业区的功能性改造还是城中村的拆迁式改造，都会以很快的速度进行办理，这种由政策规定的限时办理方式，可以有效的加快城市建设速度，避免出现以往一个项目耽误几个月甚至几年的情况，可以更好的抓住城市建设发展的机遇。

　　（3）容易推行。城市的建设必然要涉及土地，而土地又是高价值的事物，如此巨大的利益分配必然会产生矛盾，这些矛盾也是导致目前各类征地冲突的根源，而新的政策从多个方面入手，可以有效的减少这种利益分配矛盾，将利益主体进行平衡调节，让其更好的将主要精力用在城市建设上，减少城市更新时候遇到的阻力。

　　（4）提升了公共设施的贡献率。在《深圳市城市更新管理办法细则》第十二条当中，对于用于城市基础设施建设和相关公共服务项目的建设用地进行了提升，要求更新单元内部的此类用地应当大于三千平方米，同时要满足面积大于拆除范围内用地面积15%的标准，保证了公益性土地面积，而在第十五条当中，要求在进行更新规划时应当首先保证公益性用地。

　　3.2.5 政策综合效果
　　
　　目前深圳市在土地整备和城市更新上成果显着，仅2011年一年，深圳市就完成了土地整备46.85平方公里，其中面积较大的，使用质量比较好的土地占据了百分之95以上。

　　各种公共空间，例如交通、公共设施配套用地得到了保障，同时还为一些大项目的落地和发展提供了用地保护。到目前为止已经落实了50多个大型项目的用地。而2012、2013年的土地整备量也维持在一个较高的水平，2014年土地整备量预计为18平方公里。