我国食品安全行政检查制度的产生与发展

　　1.2 我国食品安全行政检查制度的产生与发展
　　
　　我国食品安全行政检查制度也经历了从无到有的过程。在全世界逐步重视食品安全的大环境下，新中国成立以后，我国政府也开始重视食品安全问题。“但受经济发展水平及技术水平的影响，我国食品安全的历史变迁与发达国家并不完全一致，我国食品安全的孕育期滞后于发达国家。发达国家的食品安全在20世纪初已萌芽，到1945年则已开始进入有机食品开发的研究和实验阶段。”②我国食品安全行政检查制度也伴随着国家食品安全控制制度应运而生。食品安全行政检查制度的理念也从“卫生检查”逐步转变为“安全检查”、“风险预测”等理念。

　　具体来讲，我国食品安全行政检查制度的产生与发展经历了萌芽期、初创期、逐步发展期以及全面发展期。

　　1.2.1 萌芽期（1949年-1978年）
　　
　　新中国成立之初，由于人口众多，经济极不发达，因而就出现了粮食非常短缺的问题。食品安全问题偶尔也被提及，但由于当时食品供应远远不能满足人民的需求，尤其是因我国长期受到了食用粮食数量不足的影响，使人们只顾及食品的产量，而无暇顾及食品安全。在此后很长的一段时期里，“由于受经济发展水平的限制，人们首先考虑到的是吃饱饭，对于吃的东西是否符合卫生标准，相对来说就考虑得少了一些。”①“济南盛昌蛋厂经理刘云生、厂长安景远等，在承做志愿军用的蛋粉时，把七千六百多斤变坏了的臭蛋掺进去。这催生了我国政府对食品质量的关注。”②“1952年2月20日，轻工业部发出通知，要求切实执行《军用食品检查办法》，彻底揭露不法奸商和贪污分子在承制军用食品及其他军需品中的暗害行为，以保障中国人民志愿军和中国人民解放军的健康。”③
　　
　　当时食品安全意识非常淡薄，食品质量尤其是食品安全问题没有得到政府和公众的重视。行政机关一般只注重食品卫生检查不注重食品安全的检查。从立法上来看，我国只是通过行政法规或部门规章的形式规定了主要的食品卫生行政机关是卫生管理部门，并且规定了一些食品卫生标准和质量标准。1953年卫生部颁布了建国后第一个食品卫生法规《清凉饮食物管理暂行办法》，这一办法的立法目的主要是为了解决因冷饮不符合卫生标准而引起的肠道疾病和食物中毒爆发的问题。卫生部于1964年发布了《卫生防疫站工作施行条例》，此条例“首次明确了卫生防疫站作为包括食品卫生监督在内的卫生监督体系的主体机构的性质、任务和工作内容。”④但是由于卫生防疫站的工作重心在卫生防疫，因而其食品卫生监督工作未能成为整个卫生防疫系统的重点工作。1964年8月17日，国务院批转了由商业部、卫生部、中央工商行政管理局、第一轻工业部以及全国供销合作总社联合制定的《食品卫生管理试行条例》。此条例是建国以来我国第一部全国性的综合性食品卫生检查法规。该条例第1条规定：“为加强食品卫生管理，提高食品质量，防止食物中有害因素引起食物中毒、肠道传染病等疾病，增进人民身体健康，促进生产，特制定本条例。”从这一规定可以看出，虽然其主要的立法目的还是加强食品卫生管理，未出现食品安全这一词，但是出现了“提高食品质量”这段话，表明食品安全意识已经开始崭露头角。此条例中涉及到的食品安全行政机关有商业部、卫生部、中央工商行政管理局、第一轻工业部以及全国供销合作总社。根据此条例的规定，当时的食品卫生检查体制是以卫生管理部门为主导，其他行政管理部门检查和从事食品行业的组织或个人自我检查为主。即卫生管理部门对食品卫生检查主要起指导和监督的作用，具体的检查由其他行政主管部门和从事食品行业的组织或个人自己负责。从此，食品卫生行政检查从卫生行政管理机关的单项管理过渡到全面管理，我国对食品卫生问题开始实施较为系统的行政检查。但从食品安全行政机关的组成及职能分配来看，“食品卫生监督职能很弱，食品安全的监督管理职能分散在各个食品生产领域和各个管理部门。”①因而，当时食品安全行政检查体制并没有真正地建立起来，当时的检查模式主要是各部门分散检查，食品卫生行政检查的内容也仅限于餐饮业和食品生产企业基本生产条件的卫生情况的检查。

　　“1949~1978年，经过30年的不懈努力，我国人均粮食占有率达到318kg,人均直接消费量为195.5kg,人均肉类消费量8.2kg,但从营养角度，人均日供给热量、蛋白质和脂肪分别为1813kcal、45.2g和27.8g,之相当于合理标准的72.5%、60.3%和39%.”②因而，总的来说这一时期还未建立起食品安全行政检查制度。
　　
　　1.2.2 初创期（1979年-2002年）
　　
　　十一届三中全会以来，我国开始愈发重视食品卫生与安全问题，正式把食品安全问题提上议事日程。1979年8月27日，国务院颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，国务院于1965年批转的《食品卫生管理试行条例》同时废止。条例第7条规定，“农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门要加强对粮、油、肉、蛋、水产、蔬菜、瓜果、茶叶等食品原料和食品的收购检验工作，严格防止工业”三废“、放射性物质、农药的污染和畜禽疫病的传播，一旦发现这些食品原料和食品含有毒物质、寄生虫和腐败、霉变、染有疫病时，应当坚决停止收购。已经收购的，要就地妥善处理，坚决禁止外调、销售和出口。”此条例将食品卫生管理从以预防肠道传染病为重点扩展到预防所有食源性疾病，多个行政管理部门联合检查的局面初步显现。但是在此条例中虽然列举了除卫生部以外的其他相关行政机关，但是这些行政机关实际上并没有具体承担检查职责，因为条例明确把食品卫生检查职责赋予了卫生行政部门。此条例在第四章“食品卫生管理”中规定了以卫生行政部门为主导，以其他行政主管部门以及食品生产经营主体应加强对食品卫生的监督检查。此外，此条例首次确定了“食品卫生标准”的概念，将食品卫生标准分为国家标准、部门标准和地区标准，表明我国开始逐渐意识到食品卫生标准对保障食品安全的重要作用。此条例虽仅有28条，但其颁布标志着我国政府依法实施食品安全行政检查的开始。

　　这一时期原有的关于食品卫生的行政法规和部门规章已经不能满足现实生活中出现的新问题。如由于《中华人民共和国食品卫生管理条例》属于行政法规，法律效力不高，因而实施了四年以后，我国于1982年11月19日颁布了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，并于1983年7月1日起实施，《中华人民共和国食品卫生管理条例》即行废止。《食品卫生法（试行）》是我国建国以来第一部关于食品卫生行政检查的法律。从此，我国对食品安全的检查从依行政法规检查的层面上升到依法律检查的层面。《食品卫生法（试行）》第2条从法律的角度明确规定了国家实行食品卫生监督制度。第30条规定：“各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作。”从而确立了卫生行政部门在食品卫生检查工作中的主体地位。

　　《食品卫生法（试行）》首次以法律的形式明确了不同的行政机关的食品安全检查权限。第18条规定：“食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，并对执行本法情况进行监督检查。”第27条规定：“城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作，由工商行政管理部门负责，食品卫生监督检验工作由食品卫生监督机构负责，畜、禽兽医卫生检验工作由农牧渔业部门负责。”根据第28条的规定，进口食品的卫生监督和检验工作由国境食品卫生监督机构负责。根据第29条的规定。出口食品的卫生监督和检验工作由国家进出口商品检验部门负责。第31条第1款规定：“卫生行政部门所属的县以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所作为食品卫生监督机构，负责辖区范围内的食品卫生监督工作。”此外在第7章“食品卫生监督”这一章节中规定了食品卫生行政机关和食品卫生监督员的食品卫生监督职责以及食品卫生检查结果的处理等内容。从《食品卫生法（试行）》的立法开始，我国开始逐步对各食品行业的食品安全问题，采用单行立法的方式进行监督检查。尽管如此，1979年至90年代初，政府和公众的食品安全意识仍是比较弱，食品安全行政检查的重点仍是对食品生产加工企业和餐饮业的卫生情况。

　　“在食品数量匾乏的年代，数量往往是人们追求的首要目标，而忽略对食品质量安全的重视；在食品数量日益丰富、满足消费者数量需求的情况下，食品的质量安全问题就会逐渐凸显出来。”①20世纪80-90年代开始，伴随着我国工业化和现代化的发展，粮食长期短缺的问题已经得到解决。我国食品不仅产量增加，而且种类也越来越丰富，食品工业得到了较大的发展。“与此同时，为了促使农产品产量的提高和病虫害的防治，大量化肥农药被使用于农业生产中，再加上工业的发展，长途运输和长期储存的需要，大量化学物质被使用于食品的加工之中，这些因素毫无疑问地对食品的安全性构成了威胁。”②随之食品安全问题也开始在我国凸显出来。为此，我国进一步加快了完善食品安全标准的进程。1986年我国加入了国际食品法典委员会，履行与食品安全标准有关的国际法义务。1988年12月29日，我国颁布了《中华人民共和国标准化法》。此法将食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业标准四个级别。为使食品卫生监督机构正确履行食品卫生监督职责，1991年11月26日，卫生部公布实施了《食品卫生监督工作程序（试行）》，并于1997年6月1日起实施。《食品卫生监督工作程序（试行）》主要是在第四章“经常性卫生监督”中规定了食品卫生行政机关对食品生产经营者进行检查时应遵循的程序。虽然只有短短4条内容，但是也折射出了食品卫生行政机关注重检查程序规范，保证检查结果公正性的认识。《食品卫生监督工作程序（试行）》于1997年3月15日被修改为《食品卫生监督程序》。《食品卫生监督程序》的立法目的除了规范食品卫生监督行为以外还增加了“维护公民、法人或其他组织的合法权益”这一目的，并主要规定了食品卫生行政机关的卫生检查权限划分，进一步细化了卫生检查、监测和检验的相关程序。

　　90年代开始出现了几个新食品概念，如无公害食品、绿色食品、有机食品、新资源食品、转基因食品等。这些新食品概念的出现，意味着人们开始更加关注食品质量和食品安全问题。为保障上述食品的安全性，当时我国也出台了一系列管理法规。如1990年7月28日，卫生部颁布了《新资源食品卫生管理办法》。

　　1993年1月11日，农业部印发了《绿色食品标志管理办法》。（此办法已被2012年10月1日起实施的新的《绿色食品标志管理办法》替代）。2002年4月29日，我国农业部和国家质量监督检验检疫总局联合公布实施了《无公害农产品管理办法》。1990年11月20日，卫生部公布并开始施行了《粮食卫生管理办法》。《粮食卫生管理办法》只是原则性地规定，粮食部门和卫生、农业、商贸、外贸部门以及食品卫生监督机构应加强对国内生产的粮食以及进口粮食的行政检查。

　　此外，这一时期我国加强了对进出口食品的监督管理。1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国进出口商品检验法》，于1989年8月1日开始实施。1991年10月30日，第七届全国人大常委会通过《中华人民共和国进出境动植物检疫法》，并于1992年4月1日起实施。1992年10月23日原国家进出口商品检验局发布了《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》，此条例于2005年8月得到修改。1993年2月22日，第七届全国人大常委会第30次会议通过了《产品质量法》，于1993年9月1日正式实施。《产品质量法》第二章列专章规定了包括食品在内的产品质量的监督问题。《产品质量法》于2000年7月8日得到修改。

　　上述一系列针对各食品领域的单行立法实践，为我国制定统一的《食品卫生法》积累了很多经验，为其颁布和实施打下了良好的基础。《食品卫生法（试行）》实施12年以来，在保障我国食品卫生方面起到了重要的作用，我国食品卫生的总体水平也有了很大的提高。这为我国制定《食品卫生法》奠定了良好的基础。

　　但是我国当时的食品卫生情况仍不能满足经济和社会进一步发展的需要。因此1995年10月30日，我国颁布实施了《中华人民共和国食品卫生法》。《食品卫生法》的颁布实施是我国食品安全行政检查法制建设中的重要里程碑，它标志着我国食品安全行政检查工作进入了一个新的阶段。《食品卫生法》是当时最为全面地对食品卫生和食品安全作出规定的法律。《食品卫生法》第3条规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”第32条第1款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。”从此，以县级以上卫生行政部门为主导的农业、工商、质量检疫部门等各部门行政机关的协同管理的食品安全行政检查体制正式建立，食品安全问题逐步得到重视，食品安全行政检查的范围也逐步扩大。这一行政检查体制基本上适应了当时的国情，对食品安全水平的提高起到了重要的作用。至此，我国食品安全行政检查的法律法规体系的基本框架大体上建立起来。此后，在近15年的时间里，《食品卫生法》成为食品安全行政检查的最重要的法律依据。但是针对之前分散的单行立法，《食品卫生法》并没有起到对其存在交叉或冲突的规定进行统一和整合的作用。此外，《食品卫生法》也没有解决食品安全行政机关之间的协调问题，再加上从中央到地方都没有明确的食品安全行政检查的综合协调机构，因而造成当时食品安全行政机关之间缺乏配合，食品安全行政检查效能不高。因此如何协调不同食品安全行政机关之间的职能成为当时难以破解的大问题。

　　1997年5月8日，国务院发布了《农药管理条例》。《农药管理条例》未列出专章规定农药安全检查的问题，只是原则性地规定了县级以上各级人民政府农业行政主管部门应加强对农药生产经营和使用的管理工作。1997年12月9日，国务院发布了《生猪屠宰管理条例》，并于1998年1月1日起实施。2000年3月14日，国家质量技术监督局公布实施了《产品免于质量监督检查管理办法》。其立法目的主要是鼓励企业提高产品质量，减少重复检查，减轻企业的负担，提高企业的积极性。2000年10月，党的第十五届五中全会第一次在中央全会的决定中指出，“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系。”2001年4月，原国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局进行合并，成立了国家质量监督检验检疫总局。国家质量监督检验检疫总局负责食品生产领域的质量检查和进出口食品的检验检疫工作。国家质量监督检验检疫总局于2001年12月4日颁布了《产品免于质量监督管理办法》，原国家质量技术监督局公布的《产品免于质量监督检查管理办法》同时废止。2002年3月，卫生部颁布了《食品添加剂卫生管理办法》。

　　2001年11月11日我国正式加入了世界贸易组织。加入世贸组织既给我国食品工业带来了机会，又带来了挑战和压力。联合国粮农组织和世界贸易组织共同成立了“国际食品法典委员会”.“国际食品法典委员会”制定了“国际食品法典委员会标准”,并将此标准作为协调成员国之间的食品安全标准以及解决成员国之间食品贸易争议的唯一参考依据。入世对我国食品工业的压力主要还是食品安全问题，而不是食品的数量问题。入世以后我国食品的出口量在增加的同时，也面临了食品安全标准与国际标准不接轨以及国内生产食品的安全水平不高等问题，导致了食品贸易不顺畅，造成了我国食品企业受到了严重的损失。为此，我国进一步加强了对食品安全检查的立法，加大了对进出口食品的检查力度。为了弥补一些领域的食品安全检查立法的空白，卫生部于2002年4月8日通过了《转基因食品卫生管理办法》，并于2002年7月1日起正式实施。

　　从2001年11月开始，国家质量技术监督检疫总局发布了一系列涉及食品安全行政检查的部门规章以及其他行政规范性文件。主要有2001年12月发布的《出入境粮食和饲料检验检疫办法》和《供港澳食用水生动物检验检疫管理办法》、《产品质量国家监督抽查管理办法》、2002年4月发布的《供港澳蔬菜检验检疫管理办法》、2002年7月发布的《禁止在食品中使用次硫酸氢钠甲醛（吊白块）产品的监督管理规定》、2002年8月发布的《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、2002年11月发布的《进出境水产品检验检疫管理办法》等。

　　这一时期的食品安全行政机关除了卫生部门以外，还有工商行政管理、质量技术监督、农业、经贸等部门。食品行政检查的模式主要是分散检查，即一个部门负责一个或几个环节的检查。相关立法对不同食品安全行政机关的职责没有作出明确的规定，部门之间权限交叉的现象严重，有些环节甚至出现检查真空，从而造成了某些领域的食品安全问题无人检查的局面。

　　总的来说，这一时期我国虽然开始逐步重视食品安全问题，食品安全行政检查制度也初步建立起来，但是这一时期的食品安全行政检查制度建设并没有多大进展，食品安全检查主要还是侧重于对食品安全标准的控制。

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