进一步发挥食品安全委员会的协调职能

　　3.4.1 进一步发挥食品安全委员会的协调职能
　　
　　我国《食品安全法》已经将国务院食品安全委员会明确界定为高层次议事协调机构.根据此次国务院第六次机构改革方案,国务院食品安全委员会办公室的职能也整合到了国家食品药品监督管理总局,国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子.2013年3月11日,中央机构编制委员会办公室主任王峰在回答记者对这一问题的提问时指出,“保留食品安全委员会就是要发挥其协调食品药品监督管理总局、农业部、国家卫生与计划生育委员会以及公安部门的食品安全检查职能的作用.”①为使国务院食品安全委员会真正发挥其协调职能,应保证国务院食品安全委员会有足够的权威性.国外像日本、美国也有食品安全委员会,但其食品安全委员会的设立是经过国会批准的,具有很强的独立性.而根据我国《食品安全法》的规定，国务院食品安全委员会是国务院设立的，其设置未经过全国人大及其常务会的批准,而且也不属于国务院组成部门序列，因而较之美国、日本的食品安全委员会独立性差，很容易因为行政机关的机构改革而合并或撤销.从地方的情况来看，食品安全办公室的设置与权限都不统一，因而不少地方对其独立性存在质疑,一些协调工作也为此而大打折扣。国务院食品安全委员会除了制定综合性的食品安全行政检查政策或规定并针对食品安全事故及时作出相应决定以外，应成为对中央层面的食品安全行政机关之间发生争议的食品安全行政检查权限，作出最终的判断和决定的机构,此外,对于属于食品安全行政检查灰色地带的检查业务，也应及时作出判断，提出解决方案.

　　相应的地方人民政府设置的食品安全委员会也应发挥其在地方层面的综合协调作用.

　　3.4.2 加强不同食品安全行政机关之间的业务协调
　　
　　虽然我国已经改革了食品安全检查体制，但是食品安全行政机关之间的职能交叉问题,不可能在短时间内得到根本的解决,职能交叉问题将会长期存在.所以为了提高食品安全行政检查的效率,特别需要食品安全行政机关之间的合作与协调.食品安全行政机关之间的“协调除了能化解冲突外,还可以实现诸如形成合力达到个体不能实现的目标,提高运作效率等等功能.”②必须加强同一地区和跨地区食品安全行政机关之间的业务协调。不同食品安全行政机关之间的业务协调内容包括“信息沟通、风险评估、综合治理、联合执法、事故预防、培训教育等多个方面.”①协调的具体形式可采用以下两种方式.首先应采用事前协议的签订制度.可以借鉴美国的做法,积极推行不同行政机关之间的事前协议的签订制度。对于有检查权限交叉或权限不清的问题,通过签订事前协议,作出明确的决定，可以避免事故发生之后,相互推诿,可以明确食品安全事故中检查责任,使食品安全事故及时得到解决,也使在检查中有违法或不当行为的行政机关及其工作人员及时受到法律的追究.其次应采用联席会议制度.即不同的中央行政机关之间或者不同的地方行政机关之间或者中央和地方行政机关之间,召开两个以上行政机关参加的会议.联席会议的级别可以是首长级的,也可以是部门负责人之间的.召开联席会议可以是定期的,也可以是临时的。联席会议中不同的行政机关应互相通报各自的食品安全行政检查情况,做到信息的共享。对于某个行政机关在检查的先发现的食品安全问题,如涉及到其他行政机关的检查权限,需要协助的,可以委托其他具有检查权限的行政机关进行检查。对于某个食品安全事件,不同的行政机关应共同探讨解决对策.

　　3.4.3 整合优化食品安全行政检查资源
　　
　　如前所述,在我国,食品安全行政检查有限的资源分布极为分散,从而不利于集中有限的资源解决食品安全问题.国务院第六次机构改革中提出，将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门,这一做法有利于整合有限的检查资源,避免和减少重复建设，提高资源的利用率，从而有效解决食品安全问题。检查资源得到整合优化以后,应进一步加强食品安全风险分析.“因为食品安全事故的主观危险和客观危险之间是有差异的.因而为了缓和这一问题,应通过科学的风险分析，以减少客观危险的不确定性.”②通过风险分析来确定食品安全行政检查应在多大程度上保障食品安全，为了保证食品的安全性,应该投入多少检查资源等问题，从而使食品安全行政机关达到最大限度地运用现有的资源，保障食品安全的目的.
　　
　　3.4.3.1 风险评估和风险管理应由不同的主体承担
　　
　　在实施食品安全风险分析制度的过程中应将风险评价机关和风险管理机关分离,分别由不同的机关来具体承担相关业务,这是食品安全法治国家通行的做法。如日本的食品安全行政检查体制正是以风险分析为基础而构建的。风险评价和风险管理分别由不同的主体来承担,有利于避免职能的交叉和利益的冲突,可以将风险评价的结果切实运用到具体风险管理的实践中,从而保证风险管理真正地在客观的、科学的风险评价的基础之上进行.国务院第六次机构改革中将风险评估的职能赋予了国家卫生与计划生育委员会.因而中央一级的行政机关行使具体食品安全检查职责的主要就是食品药品监督管理总局和农业部.因而我国食品安全风险评估和风险管理也开始由不同的主体来承担，这表明此次食品安全行政检查体制的改革是以风险分析为基础而进行的,体现出食品安全检查体制的科学性。

　　3.4.3.2 运用科学的风险评估与风险管理办法
　　
　　为了及时发现食品安全隐患,应采用科学、合理的风险评估与管理办法,做到对食品安全事故的事前预防.在这一方面,我国一些地方已经进行了有益的尝试，并取得了良好的效果.如天津市质量技术监督部门于2012年5月29日开始是使用食品质量安全风险预警系统.此系统在全国也处于领先水平.此系统“初步选取了8个风险因素：监管计划落实率、七必查需整改情况、实物质量合格率、行政处罚情况、企业审查需整改情况、食品安全事件、企业规模、企业生产类别.天津市质检系统近百位工作人员,天津市1600家食品企业按照1人负责20家企业的监管比例分配,真正实现了网络化监管责任制.”①总之,天津质监局通过使用食品质量安全风险预警系统,做到了对食品安全风险的早发现和早处理,并以风险评估的结果作为指导食品安全行政检查计划的有力依据.此外,一些民族自治地方结合当地实际,进行了有效的风险评估活动.如延边朝鲜族自治州将大型农贸市场和大型超市经营的辣椒酱、辣白菜、鱼肠酱、鱼子酱等民俗特色食品纳入了风险监测系统，从而及时了解朝鲜族民俗食品的安全状况及风险程度,及时发现和处理食品安全隐患.

　　3.4.3.3 做好风险信息的交流工作
　　
　　食品安全风险的不确定性,往往使不同食品安全监测机构的监测存在分歧,这会导致公众对食品安全风险的恐慌.食品安全风险信息交流的目的主要是使政府、食品行业、学术界以及消费者之间通过相互交换信息,从而达到相互协力、预防食品安全事故发生的目的.因为“有了充分、客观、准确的信息，食品安全的风险分析制度才能有效运转,切实地预防、减少食品安全事故的发生、防止损害的扩大.”①我国《食品安全法实施条例》第14条规定:“省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品安全风险监测和食用农产品质量安全风险监测的相关信息.国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品安全风险评估结果和食用农产品质量安全风险评估结果等相关信息.”根据这一规定,应建立健全不同职责权限的食品安全行政机关之间的风险信息相互通报及交流的机制,使风险信息的交流工作常态化.在具体的交流活动中还要广泛听取除行政机关以外的专家、学者、科研机构的意见,以保证所收集到的风险信息更为客观、准确,全面，从而为食品安全行政检查工作提供强有力的技术支持和保障.