我国食品安全行政检查的立法完善

　　2.4 我国食品安全行政检查的立法完善
　　
　　通过完善的立法解决食品安全问题是世界各国的通行作法.因此,完善的食品安全行政检查的立法制度,是食品安全行政检查依法实施的重要条件,在解决食品安全问题中也起着举足轻重的作用.任何法律只有在不断调整以适应人们的利益过程中才能逐渐使人接受它.因而食品安全行政检查立法也必须充分考虑到这一点.

　　2.4.1 更新立法理念
　　
　　法律理念是指导制度设计和运行的理论基础，是各行政机关及其工作人员在行政执法中必须遵循的最高的价值准则.①具体来讲,在今后的立法中应从以下几个方面进一步更新立法理念.

　　2.4.1.1 应将安全作为最基本的立法理念
　　
　　安全价值是指能直接确认和保护人们的生命、财产、自由等,保证人们的安全,满足人们的安全需要.②立法者要想保障社会幸福,就必须努力达到四个目标，即保证公民的生计、富裕、平等和安全。③在法学界,多将平等、正义、自由等价值作为法的基本价值,而安全价值的地位却没有这般重要了,人们往往只是把安全价值视为实现正义价值的一个相关因素而已.④而实际上，无论何时安全始终都是法律价值体系中不可缺少的重要方面.在霍布斯建构的法律体系中压倒一切的价值就是安全价值,声称人民的安全是最高的法律.⑤我国宪法明确规定国家尊重和保护人权,从而将人权保护原则写入宪法.贯彻人权保护原则的前提条件就是保障公众的生命和健康。而食品安全就是涉及到公众生命和健康的重要问题.我国《食品安全法》已经明确体现了这一理念。因而下一步的任务就是,在单行的食品安全行政检查立法中也体现出保障公众身体健康和生命安全的立法理念,并在实际检查中予以落实.

　　2.4.1.2 应将注重公众参与作为立法理念之一
　　
　　我国《食品安全法》在其立法目的中并没有体现公众参与原则,也没有在其具体章节中专章规定公众参与食品安全行政检查的具体内容.因而,公众参与的立法理念严重缺失，这直接影响了公众参与食品安全行政检查的具体制度设计，导致了公众参与食品安全行政检查严重不足.日本在其《食品安全基本法》第9条中明确规定:消费者应当努力深刻理解食品安全知识,同时对食品安全政策表达自己的意见,发挥其确保食品安全的积极作用.①从而体现了注重公众参与食品安全检查的理念.我国也应在今后的《食品安全法》及配套法律法规的修改中,应注意将公众参与作为立法理念之一.

　　2.4.1.3 确立风险分析先行的理念
　　
　　目前政府重视风险分析的观念和意识仍不强,这直接影响着食品安全问题的有效解决.而发达国家基于科学的风险分析的立法理念已经深入法律规范中,并且直接影响着食品安全行政检查的实施.我国《食品安全法》第16条第1款规定:食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据.因此,在食品安全行政检查立法中贯彻风险分析先行的理念,一方面有利于进一步提高食品安全行政检查依据的科学性,增强公众对食品安全行政检查的信心,从而提升政府的信誉.另一方面有利于行政机关重视对食品安全问题的事先预防，从而节约行政成本,减少食品安全事故的发生.

　　2.4.2 健全和完善法律规范
　　
　　2.4.2.1制定统一的食品安全行政检查办法

　　如前所述,虽然我国颁布了一系列涉及食品安全行政检查的法律法规，但至今没有出台统一的食品安全行政检查办法.应尽快出台统一的食品安全行政检查办法.在这里可以借鉴我国其他行政检查领域及一些地方的作法,如民用航空行政领域专门的《民用航空行政检查工作规则》、交通执法领域的《交通行政执法检查行为规范》和沈阳市政府于2011年6月21日出台的《沈阳市行政检查规定》等.在这一办法中应重点对食品安全行政检查的基本原则、程序等问题作出统一的规定.基本原则是是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系或法律部门的神经中枢.①食品安全行政检查的基本原则对于整个食品安全行政检查的立法、执法都有指导作用.具体来说,食品安全行政检查应遵循以下几个基本原则.

　　第一、检查合法原则
　　实践证明食品安全行政检查制度在预防和处理食品安全事故方面是不可或缺的.食品安全行政检查是主动性的、强制性的行政行为,而且行政机关往往依据检查结果对被检查人作出行政强制或行政处罚。因而食品安全行政检查合法原则应是食品安全行政检查应遵循的首要原则.检查合法原则是指食品安全行政机关必须按照法律规定的权限和程序,实施检查.具体来讲,首先要求食品安全行政检查的依据合法.它要求接受检查的对象或行为必须是法律明文规定的应接受检查的范围。其次要求食品安全行政检查的主体合法，即食品安全行政检查必须由法律明确规定的具有食品安全行政检查权限的主体实施,除此之外任何机关、组织和个人都无权实施检查.再次要求程序合法，即食品安全行政机关必须按照法律规定的步骤、顺序、方式和时限实施检查,违反法定程序的检查行为应是无效的.

　　第二、比例原则
　　比例原则从法治国原则和基本权利的基本要求或实质精神出发,以实质性规则特有的伸缩性和适用性,解决法治国原则运用中的大量实际问题，使成文法制度难以避免的法律漏洞得到弥补,缺陷得到克服,使法治国原则更具有普遍意义。②因而为预防和减少因食品安全行政检查而引起的对行政相对人的损害,行政机关在实施食品安全行政检查时必须遵循比例原则。比例原则是指食品安全行政机关在实施食品安全行政检查行为时,应平衡检查目的的实现与被检查人权利的保护.如果为实现检查目的,可能对被检查人造成不利影响时,应将不利影响限制在最小范围内.具体来说,首先、应符合必要性要求.即一个公权力的行使，以达到目的为已足,不可过度侵及人民权利.①食品安全行政机关实施有可能对被检查人的权益造成不利影响的检查时,应采用对完成检查任务必要的检查措施.其次、应符合适当性的要求.食品安全行政机关为实现行政目的拟采用的检查手段可能侵害的被检查人的私益必须小于公共利益.即应对因实施检查而得到保护的公共利益与被检查人的私益进行利益衡量,利益衡量的结果公共利益大于私益时,就符合适当性的要求。再次、应符合最小侵害要求.食品安全行政机关在实施行政检查时,必须在多种方案中选择对被检查人侵害最小的方案实施检查。如果不限制公民的基本权利也能充分地达到食品安全检查目的或者采用强制性较弱的其他手段也能充分地保证食品安全,就不能运用强制性很强的检查手段来达到行政目的.

　　第三、被检查人参与原则
　　被检查人参与原则是公众参与的立法理念的具体体现.作为被检查人不能只被动地接受检查,应积极参与到食品安全行政检查中，与食品安全行政机关共同完成检查.具体来讲,被检查人通过行使陈述权、申辩权、查阅检查文书权、提起行政复议、行政诉讼以及行政赔偿权等途径,参与具体的食品安全行政检查.被检查人参与原则的贯穿有利于提高食品安全行政检查行为的透明度，使被检查人更容易接受检查结果，从而减少食品安全行政机关与被检查人之间不必要的矛盾和冲突，提高检查效率.

　　第四、检查与教育向结合的原则
　　食品安全行政机关在日常检查中发现被检查人的违法问题时，往往是根据检查结论匆匆作出行政处罚决定,忽视对被检查人提出整改要求及对被检查人进行教育.因而，一些被检查人往往认识不到违法行为的危害性,受到行政强制或行政处罚以后，再次作出类似的违法行为,从而使检查效果大打折扣.因此，这一原则要求食品安全行政机关及其工作人员在检查中消除以罚代查、一罚了事的做法,在行使检查权的同时必须对被检查人进行细致的说服教育,使被检查人真正从思想上认识到违法行为的危害性,提高其守法的自觉性。这样才能真正达到检查目的,即有效减少违法行为的发生,提高食品的安全性.

　　第五、检查公开原则
　　检查公开原则是指食品安全行政机关应将行政检查信息公开，以保障公众的知情权,使公众对其实施有效的监督.这一原则首先要求依据公开.即食品安全行政机关在实施检查时所依据的法律规范和食品安全标准必须公开.其次要求检查过程公开。行政机关在作出行政检查结论之前，应告知当事人作出检查结论的事实、理由及依据.再次要求检查结果公开.检查结束后,除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情形以外，必须将检查结论公之于众.除此之外,行政机关通过检查统计、分析以后形成的信息,也应公开.

　　2.4.2.2 尽快修改完善食品安全行政检查法律规范
　　
　　在出台统一的《食品安全行政检查办法》以后，应尽快修改和完善现有的不同食品安全行政机关颁布的涉及食品安全行政检查的法规、规章以及其他行政规范性文件,以避免给食品安全行政检查带来不必要的矛盾和冲突,使这些立法的内容符合《食品安全法》的规定，形成相互补充、相互配套的食品安全行政检查的立法体系，也进一步提升《食品安全法》作为食品安全行政检查基本法的地位.

　　另外,随着形势的发展也应适时修改《食品安全法》，使《食品安全法》更具有全局性、前瞻性。此外，对于属于食品安全检查立法空白的领域尽快立法.如对食品生产、加工小作坊和食品摊贩的管理方面,各个地方应尽快结合当地的实际情况,制定地方立法.如《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》第70条第2款对于食品生产加工小作坊和食品摊贩作出了明确的界定,并在第三章列专节对其检查管理作出了相应的规定.吉林省于2012年9月制定了第一部食品安全方面的地方性法规，即专门的《吉林省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，从而填补了对小作坊和食品摊贩进行食品安全检查的立法空白.这对于进一步规范对小作坊和食品摊贩的检查,落实检查责任,提高食品安全水平都具有重要的意义.

 

　　2.4.3 完善食品安全标准
　　
　　“技术标准已经成为现代行政国家的重要法律问题。”①食品安全标准的完善是直接关系到食品安全水平的重要问题.因此,必须完善我国现有的食品安全标准，从而为食品安全行政检查提供强有力的执法依据.

　　2.4.3.1 做好食品安全标准的清理、更新和制定工作
　　
　　根据《食品安全国家标准“十二五”规划“》的规定，”2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作,基本解决现行标准交叉、重复、矛盾的问题,形成较为完善的食品安全国家标准体系.“②为此,卫生部应将现行的农产品安全标准、食品质量标准、食品卫生标准以及相关的行业标准中的强制执行标准进行整合,统一为食品安全标准进行公布。此外应尽快健全食品安全标准.使这一标准贯穿于整个食物链条.目前我国一些领域仍缺少食品安全标准,因此应针对现有的食品以及新开发的食品领域尽快制定食品安全标准。对已有的食品安全标准,应按照国际惯例,每隔5年作出更新和完善，以不断提高我国食品安全标准与国际标准接轨的比率.

　　2.4.3.2 进一步完善执行食品安全标准的法律法规
　　
　　再严格的食品安全标准,如果在实践中不能得以严格适用,那么其也只是空中楼阁.因而不能只侧重对食品安全具体标准的制定，在这一基础上应完善能够严格执行食品安全标准的法律规定.为了加强食品安全标准的执行力度,我国《食品安全国家标准管理办法》和《食品安全地方标准管理办法》分别于2010年12月1日和2011年3月17日起开始实施。有些省份也已经开始实施食品安全的地方标准.如《上海市食品安全地方标准管理办法》和《云南省食品安全地方标准管理办法》都于2012年4月起实施,《河南省食品安全地方标准管理办法》于2012年7月13日实施.但是我国在一些领域仍缺少对食品安全标准的管理规定,如没有对农产品规格的管理规定。因而应及时制定和补充相关的管理规定.