城乡养老保险制度衔接经办工作面临的困境及成因

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　　【题目】城乡养老保险衔接经办工作问题探析
　　【第一章】养老保险城乡衔接办理探究绪论
　　【第二章】城乡养老保险衔接与基本公共服务均等化
　　【第三章】城乡养老保险制度衔接经办工作面临的困境及成因
　　【第四章】破解城乡养老保险制度衔接经办困境的对策建议
　　【结论/参考文献】养老险城乡衔接经办研究结论与参考文献

　　第 3 章 城乡养老保险制度衔接经办工作面临的困境及成因

　　3.1 城乡养老保险制度衔接相关政策

　　3.1.1 城乡养老保险制度衔接政策的历史沿革

　　我国现行的基本养老保险制度建立于上世纪 90 年代，在制度建立初期，除了北京、上海、天津三个直辖市外，全国基本以县（市）级统筹为主，再加上财政"分灶吃饭"的影响，全国的基本养老保险制度、基金管理、业务经办、保障责任等方面形成了各地分割的局面。随着改革开放的深入和市场经济的发展，统筹层次低的问题逐渐显现出来，各地制度差异越来越大、地区间养老负担不平衡等问题进一步固化了上述分割的局面，直接体现在养老保险关系转续难，影响了人力资源的有序流动，也越来越不适应社会经济发展的需要。为此，国家在 1997年出台的《关于职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》（劳办发〔1997〕116号）中，对个人账户跨统筹地区转移作了统一规定。但在实践中，由于仅转移个人账户部分，未有效解决制度、基金、责任分割的问题，执行情况不甚理想，转移不畅的矛盾较为突出。在这样的背景下，2010 年 1 月起，国家在统一政策规定、经办规程和指标项目的基础上，通过完善统筹资金转移、养老责任分担等机制，开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66 号，以下简称"66 号文件"）。

　　另一方面，从国家层面看，自 1991 年农保试点到 2009 年新农保全面实施，自 2011 年开展城镇居民养老保险到 2014 年城镇居民养老保险与新农保合并实施，建立统一的城乡居民社会养老保险为止，国家均未明确过不同养老保险制度间转移衔接的规则，也就是说参保人员曾经在不同制度中的缴费经历不能合并累计，于是就出现了参保人员分别在农保、城镇居民养老保险及城镇职工养老保险制度中重复领取待遇的不规范情形；抑或者选择终止其中一项养老保险关系，难以最大程度地保障和享受与缴费相对应的养老保险权益；更为极端的案例甚至出现过，虽然参保人员在两个制度中的缴费年限合计已符合其中一项制度的待遇领取条件，但由于无法衔接合并，且在单一制度中又都不符合享受待遇的最低缴费年限条件，因此无法享受养老待遇。针对于此，国家在总结城镇职工养老保险关系转移接续经验的基础上，结合制度间衔接的特点，从 2014 年 7 月 1 日起正式实施《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17 号）。这标志着我国基本养老保险在制度层面实现全覆盖的基础上，进一步形成了多维度的架构体系，使得不同制度间养老保险关系互通互认，从而可以最大程度上实现对参保人员养老保险权益的保障。

　　3.1.2 城镇养老保险和城乡养老保险制度衔接经办工作比较

　　现阶段，我国养老保险关系转移的体系框架是由上述的两个《暂行办法》构成，从地区间、制度间的各个维度上保证了基本养老保险关系转、续衔接的全覆盖。下面通过对这两种转移制度经办流程的比较，分析各自的经办特点：

　　1、相同之处

　　（1）两项《暂行办法》的配套经办规程都强调个人对转移的主动申请，并负有向社保经办机构申报的责任。66 号文件经办规程规定，"参保人员在新就业地按规定建立基本养老保险关系和缴费后"," 向当地社保经办机构提出基本养老保险关系转移接续的书面申请。"17 号文件经办规程规定，参保人员申请办理制度衔接手续时，向待遇领取地社保经办机构提出申请办理。

　　（2）在具体经办时限上，两项配套经办规程明确规定了"三个十五日"的工作要求，即：转入地应在 15 个工作日内审核参保人员是否符合转入条件，并以函告方式告知转出地同意接续的意见和转入方式；转出地在之后 15 个工作日内完成在当地缴费记录和对应资金的转移；转入地在收到转移信息和资金后的15 个工作日内完成两地或两种制度间基本养老保险关系的接续和衔接，从而实现个人养老保险权益的完整性。"三个十五日"工作要求在一定程度上保障了转续衔接的及时性，避免了参保人员相关事项久拖不决、不了了之，最终造成权益受损的情况，通过对过程中经办时间的控制管理，客观上也有助于实现对参保人员养老保险权益的保障。

　　（3）在个人账户转移数据信息的传递方式上，根据 66 号和 17 号文件的规定，转入地均需依据转出地出具的《城镇职工基本养老保险信息表》或《城乡居民基本养老保险信息表》的内容进行接续衔接。相关的信息表则均是以纸质材料的形式，按照一般性邮件的渠道在不同社保经办机构间递送。

　　2、差异情况

　　（1）从城镇企业职工基本养老保险关系的角度看，66 号文件规范的是在同一制度内基本养老保险关系随走随转的问题。

　　文件规定"参保人员跨省流动就业的，……其基本养老保险关系应随同转移至新参保地。"也就是说，参保人员在哪里就业参保，其基本养老保险关系就转到哪里，整个职业生涯理论上只存在一个基本养老保险账户，并在其中体现全部的缴费记录情况。因此，可以说转移接续的业务经办是随着就业地的变化而发生，是一种即时的关系转移。

　　与此同时，考虑到实际经办中可能存在的各种未能未及时接续的情况，为了避免因长期未实现接续，而造成参保人员难以回忆还原曾经参保缴费地的情况，从而出现所谓基本养老保险缴费记录的"丢失",66 号文件为此还规定了参保人员发生跨省流动就业时，原参保地（即转出地）的社保经办机构根据本人申请向参保人员开具《基本养老保险关系参保缴费凭证》，用以记录参保人员在当地的养老保险个人账户情况，并显示该账户的所在地。类似于存折的养老保险缴费凭证在一定程度上有助于参保人员保障自身的相关权益。

　　因此，实际经办中，根据转移接续时点和经办时限的规定，参保人员在城镇企业职工基本养老保险制度内的关系转移接续总体而言是相对及时和完整的，对于就业流动性较强的群体，有效保证了多地基本养老保险权益的累计计算。当参保人员达到法定退休年龄时，由于之前已经办理了转移接续手续，只需累计的缴费年限符合国家规定的最低年限，即可办理基本养老金申领手续，及时享受到基本养老保险待遇。

　　（2）从城乡养老保险关系衔接的角度看，与城镇企业职工基本养老保险转移接续相比，在经办流程方面，最主要存在两大方面的差异：差异一是两种养老保险制度间关系转移衔接的时点。

　　这是城乡养老保险制度衔接与城镇企业职工基本养老保险关系转移接续最为显著的不同。根据 17 号文件规定"参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15 年（含延长缴费至 15 年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足 15 年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。"也就是说，城乡养老保险关系衔接的时点是参保人员达到法定退休年龄、领取养老待遇时，是整个缴费经历结果状态的衔接合并，而非过程状态的转移。只有当参保人员符合城镇职工养老保险待遇领取条件后才能将城乡居民养老保险转入合并，计发城镇职工养老待遇。反之，则在城乡居民养老保险制度中衔接合并，领取待遇。因此，两者最大的区别在于，城镇企业职工基本养老保险关系转移接续是一种即期转续、过程转移，而城乡养老保险制度则是一种远期衔接、结果衔接。

　　制度这样设计，从有利的方面看，一是结合了当前全国经办实际，考虑了现实经办能力。参保人员的城乡养老保险关系要做到"随走随转，随转随接",其中具有很大的不确定性，涉及最终在哪个制度、哪个地方领取养老待遇，因此，在达到待遇领取条件时进行转移衔接避免了在这种不确定性的情况下，可能产生的无效转移、往返转移、频繁转移的问题，提高了衔接工作效率，同时也避免了转移衔接本身面临的数据转移和维护成本等过程性的问题；二是根据 17 号文件规定"参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的，……城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。"而"参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，……参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限。"鉴于不同制度方向的转移，其缴费年限的计算也有不同处理，因此，两项制度在参保人员到龄归集完成后，再进行衔接合并，有利于确保衔接信息清晰，从而准确核定参保人员的养老待遇。

　　这样的制度设计虽然具有一定合理性，但在客观上，当参保人员达到法定退休年龄时，其无论从生理还是心理上都已不再处于高水平的状态，对于事物的记忆、认知和理解均有所弱化，自身权益亟易受到影响，亟需基本公共服务提供机构给予适当且必须的支撑。正是由于城乡养老保险制度衔接远期处理、时点处理、衔接即享受待遇的特性，对经办机构办理衔接过程中的数据记载、衔接经办提出了更高的服务要求，只有在衔接时点提供完善、精确、均等化的经办服务支撑，确保参保人员在达到法定退休年龄时衔接手续一次性办理到位，才能真正保障参保人员的养老保险权益，实现基本公共服务均等化的目标。

　　差异二是根据 17 号文件规定"参保人员需办理城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度衔接手续的，先按城镇职工养老保险有关规定确定待遇领取地，并将城镇职工养老保险的养老保险关系归集至待遇领取地，再办理制度衔接手续。"因此，城乡养老保险关系衔接是在城镇企业职工基本养老保险转续归集的基础上，再进一步对跨地区跨制度、不同性质的养老保险关系进行接续。相比于66 号文件同一制度内的"一维"空间转移，17 号文件是城镇职工养老保险与城乡居民养老保险之间的衔接，流动情形是"多维"的，在跨制度转移衔接的条件下，还有跨地区转移的可能，其经办难度及政策性要求更高，涉及的经办事项更为复杂。在衔接过程中，可能会出现制度内转移和制度间转移双重因素的叠加影响。

　　机关事业养老保险制度改革后，各类养老保险关系转移接续的维度将进一步增加，在加上制度间的差异，复杂程度更高，通过人工处理方式进行制度内外转续和衔接的难度更大。

　　3.2 城乡养老保险制度衔接经办中存在的问题

　　3.2.1 关于制度衔接中养老待遇申领的及时性问题

　　按照前面关于城乡养老保险关系衔接时点和经办时限的介绍，只有当参保人员达到法定退休年龄时才能明确城乡养老保险关系的转移衔接方向，方可申请办理制度衔接手续。同时，由于涉及到不同地区、不同制度间的关系转移，转移内容上又包括了个人账户数据信息和对应的资金，再加上仍然采用传统普通的信息传递方式，在办理衔接过程中，不可避免地产生了一定的经办时间。虽然国家对此有经办时限的要求，但还是会造成参保人员不能在退休后及时领取养老待遇的情况发生，出现到龄后的待遇真空期，即便在转移衔接完成后可予以相应的补发，仍有可能对部分退休人员的退休生活产生一定的影响。

　　3.2.2 关于衔接方式的可及性问题

　　按照现行经办规程的要求，办理城乡养老保险关系衔接需由本人向待遇领取地的经办机构提出申请，而非经办机构主动为其提供衔接经办服务。也就是说若参保人员未申请进行城乡养老保险关系衔接的，在核定养老待遇时，则不会将城镇职工养老保险和城乡居民养老保险个人账户进行合并计算，造成无法准确核定待遇结果。

　　按照基本公共服务均等化的要求，公共服务机构应当为其服务对象提供机会和内容均基本相等的公共服务，在这过程中不应让接受服务的对象成为提供基本公共服务的发起方，或承担基本公共服务发起的要约，更不能因为公共服务对象本身的差异而使其享受到的基本公共服务在数量和质量上产生差别。除此以外，由于公共服务主体与对象存在明显的信息不对称，公共服务机构在信息和政策的掌握上具有绝对优势，更应当据此为服务对象提供必要的、均等化的基本公共服务。为基本公共服务的提供设置前提条件或将相关责任转嫁给接受服务对象，都不符合基本公共服务均等化的可及性要求。因此，具体到衔接申请方式上，根据参保人员申请与否来决定是否进行城乡养老保险关系衔接的情况并不符合基本公共服务均等化的要求。当然，这也需要衔接信息的共享和获取为基础。

　　3.2.3 关于待遇申领与衔接申请的协调性问题

　　根据 17 号文件规定"已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续。"相关规定考虑了经办的规范性因素，避免了一些人钻政策空子，根据自身实际情况在城乡两种养老保险制度中人为选择待遇的领取。但是对于部分确实不知晓衔接政策，而先行办理了单一养老保险待遇领取手续的人员而言，不再允许其进行城镇职工养老保险和城乡居民养老保险关系的衔接，则存在限制扩大化和影响法定权益享受的问题。

　　从衔接政策的适用范围来看，对于既正常缴纳了城镇职工养老保险，又按规定参加了城乡居民养老保险的参保人员，达到养老待遇领取条件的，就应当按规定进行两种制度的衔接合并，其足额享受养老待遇的权利应当得到充分的保障。

　　按照基本公共服务均等化的要求，在办理衔接手续时，不应设置其它限制性的条件。同时，从权利和义务对等的角度看，履行了怎样的义务，就应该享受对应的权利。因此，对于领取待遇前确实已参加了两种养老保险制度的人员，不论其申请衔接时处于怎样的待遇享受情况，均应当允许补办衔接手续，还原应有的实际情况。

　　3.2.4 关于贯彻实施中经办执行的规范性问题

　　在经办规程涉及的制度性问题以外，衔接业务经办过程中的一些不规范操作行为也对均等化服务的提供产生了实际影响。其中，比较凸出的问题是在政策规定明确的前提下，仍有部分经办机构未严格按国家统一经办规程执行，造成参保人员在办理衔接手续的过程中，公共服务可及性、及时性的特点没有得到充分的享受。一种情况是参保人员无法得到应有的基本公共服务，如：按规定城乡养老保险制度衔接时，先要在各自的制度内实现养老保险关系的归集，特别是流动性相对更高的城镇职工养老保险，应当由该制度中的待遇领取地经办机构负责归集参保人员在各地的基本养老保险关系后，再与其在户籍地参加的城乡居民养老保险进行衔接。但在实践中，对于参保人员达到法定退休年龄时不符合城镇职工养老保险最低缴费年限，且在待遇领取地（主要是户籍地）也未建立过个人账户的，部分户籍地经办机构存在以此为理由不予归集的情况。参保人员只能选择申请终止其在外省市的城镇职工养老保险关系，损失该部分的养老保险权益。此种情况多发生在对自身权益维护能力较弱的农民工群体中。

　　另一种情况是参保人员在办理过程中由于经办机构未按规定操作，从而增加了获得基本公共服务的时间成本，使待遇享受的及时性受到影响。比如：根据国家规定，2006 年 1 月以后缴纳的城镇职工养老保险账户规模统一为个人缴费工资基数的 8%,并按此转移对应资金。但有些地区在做实养老保险个人账户的试点中，降低了个人账户的规模。为协调地方性政策与国家统一规定的差异，在转移衔接时，国家明确要求，低于 8%的账户补齐后再予转移，但个别地区未按此执行，仍将低于标准规模的账户进行了转移。最终，转入地的经办机构需为此与转出地进行沟通联系，所花费的时间影响了相关业务的经办效率。

　　综上所述，城乡养老保险关系衔接对政策执行掌握、个人缴费经历记录、数据共享应用等均有较高的经办要求，对于养老待遇的及时领取、足额享受起着关键作用。但归根到底，由于实际经办中参保人员在全国的参保信息无法共享对接，从而出现了上述衔接中的问题。同时，又将整个制度衔接的发起责任维系在个人申请的基础上，进一步产生了不符合基本公共服务均等化要求的情况。

　　3.3 城乡养老保险制度衔接经办困境的原因分析

　　3.3.1 各地发展不平衡，基础条件差异大

　　我国现行养老保险制度的建立，实行的是一种自下而上的改革，从上世纪80 年代末、90 年代初开始，以县市级地方为单位和起点，结合当地经济发展水平及赡养比等实际情况，各地陆续探索推行了与之相适应的城镇企业职工养老保险制度，包括统筹层次、缴费水平、个人账户规模、待遇计发条件、待遇计发办法等在内的制度特征，从一开始就呈现出各地分割的局面，甚至连项目名称也没有统一的称谓，如：上海建立养老保险个人账户的时间是 1993 年 1 月，而全国大多数地方是 1996 年才开始实行个人账户制度。直至 1997 年《基本养老保险个人帐户管理暂行办法》（劳办发〔1997〕116 号）、2005 年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38 号）出台后才不断趋于规范和统一。在这样的情况下， 我国各地城镇企业职工的养老保险个人账户数据信息分割独立情况非常严重。而城乡居民养老保险则更为复杂，历经了农村社会养老保险、新型农村养老保险、城镇居民养老保险以及后两者合并实施的城乡居民养老保险等制度的变迁，而每个阶段又有着明显的区别，各地实施初期的情况也各不相同，特别是农村社会养老保险原由民政部门管理，未纳入基本社会保障 的范畴，因此，在各地的实施只有原则性的规定，没有硬性的标准和要求，实际上处于一种松散的状态，直至新型农村养老保险出台后，才逐步规范和统一。因此，不论是在两种制度内部，抑或是两种制度之间，在制度的起步时间、实施办法、实施过程等方面都不尽相同，造成了养老保险个人账户构成、数据记载规则等内容的巨大差异，在个人账户的管理上具有鲜明的制度特征和地方特色。

　　除了制度内涵和指标项目本身的差异外，受制于经济发展状况，基本公共服务的信息化水平也参差不齐，不同地区对于信息管理系统的建设和应用也极不平衡，沿海发达地区的参保人员的缴费记录情况信息化程度较高，但城乡居民养老保险的覆盖范围包括全国各省市的城镇和农村，其中一些地处偏远的农村山区信息网络难以触及，有的地方尚未接入省市级信息系统，有的地方缴费记录和个人账户管理仍然采用手工记帐的方式进行。另外，即便是现在信息化程度较高的地方，其信息系统也是有一个逐步建立和发展的过程，必然也存在技术手段较为落后的阶段，如：上海的基本养老保险个人账户管理就经历了手工台帐、区县单机版数据库、联网共享数据库及中央数据库等不同的信息技术管理阶段，由此便带来了是历史数据信息化及对外省市传递的问题。

　　鉴于城乡养老保险制度衔接是涉及全国范围内的转移，信息的畅通流转需要全国性的、完整统一的数据链条为支撑，转出地和转入地均需要有相当的信息化程度，局部地区先进的信息化水平难以满足整体的高效运转，只能按照最低的经办实现标准，设计了通过传统纸质《信息表》转移个人账户信息的方式，并作为统一的规范要求存在，从而影响了整个经办链条的公共服务均等化水平。虽然国家 17 号文件将转移时各地的城乡养老保险"方言"转换为了大家都认得的"普通话",但要实现相关数据的实时连通共享仍有很长的路要走。因此，各地制度历史差异大、信息化程度不一是当前城乡养老保险关系转移衔接业务经办中的最大现实，也是实现公平高效衔接的最大障碍。

　　3.3.2 技术手段落后，经办工作低效

　　在转移衔接的技术手段上，除了各地原有的信息管理系统外，国家人力资源社会保障部还专门搭建了数据转移的中间平台，用于各地上传和下载城乡养老保险关系的转移数据信息。中间平台的运用一是可以提高转移信息在转入地的数据化应用。通过信息系统开展转移接续工作具有安全、高效、规范的特点，能够有效克服经办中纸质材料传递慢、稳定性差，以及转移信息手工录入操作耗时耗力等问题，有利于提高经办效率，使相关数据信息更为高效准确地进入当地的信息管理系统，计发养老待遇，避免了手工录入的繁琐和低效；二是可以确保转移过程的标准和规范。通过在中间平台中嵌入数据校验规则和时限提醒，可以实现对转出地的转移数据是否符合国家统一规范要求进行预校验，转出地可以自行判断，查找原因，不再需要等到转入地实际办理时才发现联系，既节省了经办时间，更有利于统一各地的经办行为，分析经办难点，改进服务质量。

　　但现实情况是平台的入网率和利用率均不高，仍有较多的地区通过传递纸质材料的方式转移城乡养老保险关系及其对应的数据，而未采用中间平台的数据转移方式。究其原因，主要有两个方面：一方面，一些地区确实受制于技术条件因素，或者本身数据记载和应用的信息化程度较低，难以与中间平台进行融合；另一方面，一些地区虽然具备了所需的信息技术条件，有的也开通了与中间平台的数据交换通道，但由于数据记载规则与国家统一标准有差异，无法通过平台的数据校验程序，由此种种，降低了一些地方使用中间平台传输数据的意愿，仍采用传递纸质材料的传统方式进行转移。事实上，为了避免后续待遇核定或再次发生关系转移时出现问题，转入地在手工录入转移数据信息后，还是会进行合规性校验。不过，按此工作环路，经办效率大受影响，最终影响的是参保人员的养老保险权益。从全国范围看，城乡养老保险关系的转移衔接应该是一条标准统一、环路闭合的信息传输链条，但如果不是所有的转移节点都进入这个工作环路，甚至这样的节点具有一定数量，那整个链条的功能效用将大打折扣，在经办标准化的背景下，基本上无法实现全面的信息化传输处理。其结果只能是整个链条上的各个节点都需要按照低效的方式运行，即便是信息化程度高的地区也不例外，不得不去适应未入网地区的经办方式，而其上传的数据也将毫无用处。

　　以本市为例，虽然在办理关系转出过程中实现了转移业务全部数据的信息化和实时上传，但在办理转入业务时，转出地通过中间平台进行数据转移的较少。经统计，2013 年度通过中间平台传输电子数据的业务仅占到了全部转入业务的27.7%,大量的转移数据信息只能通过手工录入的方式进行采集。

　　3.3.3 统筹层次不高，经办服务受限

　　鉴于养老保险制度建立时经济发展、财力水平等客观原因，我国至今未完全解决从单位保障到社会保险的制度转型成本问题，形成了巨额的历史欠债。对于由此产生的基金缺口，主要通过财政转移支付的方式进行化解。同时，我国目前尚处于省级统筹的完善阶段，地方政府及财政在基本养老保险的运行中仍然承担了主要的责任。因此，《社会保险法》相关条款明确规定"县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持","县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴".这种方式在解决基金缺口，保障基本养老保险待遇支付的同时，将地方财政对养老保障的兜底责任因素引入了社会保险范畴，再加上财政"分灶吃饭"的管理体制，使得制度运行失去了独立性，基本养老保险制度及基金的自我发展和自我平衡被限制在了地方层面，与国家统一政策规定和经办行为的制度设计方向产生了内生的矛盾，并最终在具体的经办管理服务活动中表现出来。
　　
　　受到地方政府的财政分灶体制和片面绩效观的影响，进一步加剧了社会保险领域的地区分割，造成一些地方过多地考虑本地区的制度发展和养老保险基金收支平衡，而忽视了基本公共服务均等化的基本要求，脱离了社会保险作为基本公共服务的内在属性和本质要求。另外，城乡居民养老保险的统筹层次目前主要集中在县市级，而城镇职工养老保险的统筹层次已基本实现了省级统筹，两者统筹层次的不同，在实际衔接经办中又增加了差异情况产生的概率以及协调的难度。上述经办执行问题很大一部分的原因就在于此。