破解城乡养老保险制度衔接经办困境的对策建议

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　　【题目】城乡养老保险衔接经办工作问题探析
　　【第一章】养老保险城乡衔接办理探究绪论
　　【第二章】城乡养老保险衔接与基本公共服务均等化
　　【第三章】城乡养老保险制度衔接经办工作面临的困境及成因
　　【第四章】破解城乡养老保险制度衔接经办困境的对策建议
　　【结论/参考文献】养老险城乡衔接经办研究结论与参考文献

　　第四章 破解城乡养老保险制度衔接经办困境的对策建议

　　经办工作是政策目标的重要实现途径，是政策制定和实施的执行环节，经办工作执行的好坏最终将对政策的实施效果和目标实现产生重大影响。另外一方面，政府部门的经办工作也是基本公共服务的内容之一，提供均等高效的经办服务是服务型政府的本质要求和直接体现，通过具体的经办环节将好的政策惠及全体社会成员，真正发挥政策效用，这才是经办工作的意义所在。城乡养老保险制度衔接的经办服务作为政府提供的基本公共服务之一，按照均等化的要求，对全体参保人员提供科学、合理、公正的城乡养老保险制度衔接经办服务是应有之义。

　　因此，在具体经办工作中，首先要遵循政策出台的初衷，立足于保障参保人员的养老保险权益，按照权利与义务对应的原则，确保其在履行缴费义务后，及时、准确、足额地享受到应有的养老待遇。为此，针对上述存在问题及其成因分析，提出以下破解对策建议：

　　4.1 尽早建立国家层面的中央数据库

　　要解决城乡养老保险制度衔接中存在的上述问题，为全体参保人员提供均等高效的衔接服务，最直接、最有效的途径是加强信息系统建设及数据的共享应用，在国家层面建立全国范围的参保信息中央数据库，实时汇总各省市的参保人员养老保险权益数据信息，并在全国范围各个经办终端实现对中央数据库信息的实时共享应用，充分利用现有的数据资源。国家层面中央数据库的建立，不仅可以彻底解决在不同地区重复参保、重复领取基本养老金，以及在不同养老保险制度中同时享受养老待遇等不合规的问题，为提升管理质量和效能提供重要保证，更可以为基本公共服务均等化的实现提供坚实保障。各地社保经办机构都可以利用中央数据库信息，对于提出基本养老金领取申请的人员，由信息系统根据统一的政策规定和参保数据信息，主动、直接地为其办理制度衔接，并核定养老待遇。不管参保人员在国内何地、何种制度中申领养老待遇，都不再需要个人提出衔接申请等过程性事宜，也不必再办理个人账户信息的转移手续。在中央数据库的条件下，参保人员的参保信息载体和身份认证可以集成于社会保障卡，实现险随卡转，卡随人走的方式，免去了过程管理和转续经办的麻烦，既节约了行政成本，又增加了行政效能。另外，对于资金转移的问题，也可以依据信息记载情况进行统一结算，不必再一人一笔的来回划转，从而最大程度地避免人为因素等各种外部条件对基本公共服务提供的限制和影响，通过技术手段真正实现基本公共服务的均等化。

　　以上海市的城乡养老保险制度衔接的经办实践为例，不论参保人员在本市范围内参加或曾经参加过哪种养老保险制度，其参保权益信息均由市级人力资源社会保障行政部门的中央数据库进行统一管理和维护。因此，参保人员只需要提出领取养老待遇的申请，社保经办机构就可以在本市范围内依托中央数据库的参保权益记载情况，由信息系统自动化地进行城乡养老保险制度的关系衔接和账户合并，实现了制度衔接和待遇核定的一体化经办。如此一来，不仅减少了办理环节，简化了工作流程，理顺了经办环路，而且通过将统一的衔接规则和信息技术手段结合起来，能够在秒级之间按规定完成衔接工作，确保了转移衔接和待遇核定的规范高效，提高了经办效率，全面及时地保障了参保人员的养老保险权益。在经办实践中有效规避了当前经办模式下存在的可及性和及时性问题。

　　现阶段，中央数据库的建设可以充分借助"全民参保登记计划"的实施及金保工程的架构体系予以实现。一方面，国家人社部 2014 年启动实施的"全民参保登记计划"以社会保险全覆盖为目标，要求各地通过信息比对、入户采集、数据管理和动态更新等方式，对各类社会群体参加社会保险的情况进行登记、核查和规范管理，最终要建立全面、完整、准确的社会保险业务基础数据库，以形成每个人唯一的社保标识，并实现全国联网和实时更新.另一方面，全国从 2002年 10 月起全面启动建设的金保工程，在经历十余年的发展推进后，目前所支持的业务范围，已由原先的社会保险、劳动就业扩展到就业服务、社会保险、人才队伍建设、人事管理、工资收入分配、劳动关系、统计规划、宏观决策等人力资源和社会保障的各业务领域。多数地区实现了业务数据在市级的集中统一管理。

　　部、省、市三级网络进一步贯通，基本覆盖了各类公共就业服务机构和社会保险经办机构，并延伸到大部分街道社区、定点医疗机构等，初步形成了人力资源社会保障信息网络框架体系.从内容上看，以现有金保工程数据及全民参保登记信息的采集和管理数据为基础，形成中央数据库保有信息，可以基本覆盖全体参保人员；从实现方式上看，金保工程的三级网络架构能够保证中央数据库的正常运行。因此，中央数据库建设和运行的条件已基本具备。

　　4.2 当前经办环境下的过渡性对策

　　建立国家层面中央数据库是解决城乡养老保险关系转移衔接经办公平性、效率性问题的根本途径和最佳方法，但是整个系统的建立、运行、应用仍需要未来较长的一段时间。在此期间，如何在当前的经办环境下做好相关业务经办，为全体参保人员提供必要的经办服务，保障他们的切身权益，还需要我们从当前的经办细节着手，挖掘潜力，按照基本公共服务均等化的要求，探索过渡性的方法，实现既定的目标。

　　4.2.1 加强中间平台运用，提高经办效率

　　现行经办模式下，要在短期内有效解决各地经办执行及时性、统一性，经办手续繁琐、基层业务经办负荷重等问题，必须切实发挥中间平台的信息技术优势，通过向技术要效能，做好城乡养老保险转移衔接工作，加大全国各地入网和用网的力度，逐步淘汰纸质材料传递方式，完善平台功能，充分发挥信息系统在具体经办过程中规范、高效、安全的特点。

　　4.2.2 做好经办工作，加强主动宣传

　　在解决经办时效性、规范性的基础上，针对现行规则需要个人提出衔接申请的问题，可以通过政策宣传的方式给予引导和提示，在一定程度上缓解个人申请存在的矛盾。此类涉及民众切身利益的宣导方面，除了在政策实施初期或阶段性的进行集中式、高密度的专题宣传外，后续的常规宣传、业务经办的告知提醒等经办服务更为重要，是后续长期管理落实的重要举措。

　　从基本公共服务的管理效能角度考虑，社保经办机构是参保人员办理参保缴费、转移接续、制度衔接等社会保险事务的唯一机构和渠道，作为特定场所及其拥有的专门性网络信息平台（如：网上政务大厅、手机 APP 终端），在所有的宣传平台中效率最高、成本最低，因此要充分发挥社保经办机构的宣传引导作用。

　　一方面，鉴于在特定平台上发布的信息更具针对性，因此，可以在社保经办机构场所内或专门性网络平台上，以广而告之的形式对外宣传，确保参保人员知晓自身权利，能有效解决相关政策知晓度不高的问题；另一方面，在具体经办中，将政策的宣传告知引入到常规的经办服务环节，作为定向业务告知，对特定的参保人群进行点对点的提醒，具有独特优势和效果，能够最大程度的引发参保人员对自身权益的重视。政府部门在这其中应当承担起提供基本公共服务中的责任和义务，变被动依申请经办为主动提供衔接经办服务，重点针对达到法定退休年龄的人员，在个人提出申领基本养老金的同时，即主动告知其相关衔接政策、经办须知及权利义务，提醒其若存在政策规定情形的应及时办理相关衔接事宜，从而实现衔接业务经办的闭口管理和无缝衔接。通过点面结合的方式，确保参保人员养老保险权益的充分实现。

　　4.2.3 进一步调整完善待遇申领与衔接手续的同步协调

　　要解决因办理衔接手续而影响养老待遇核定和发放及时性的问题，主要涉及两个方面的调整完善，一是政策规定方面，将钻政策、经办漏洞的行为与正常的城乡养老保险关系衔接区别对待，对于已按规定领取养老待遇的人员，允许其在达到法定退休年龄前正常参保缴纳的城镇职工养老保险和城乡居民养老保险进行衔接，重新核定基本养老金水平；二是，在政策调整的基础上，对现行经办流程进行适当完善，优化工作程序，在制度衔接前，根据参保缴费凭证先确定应享受的待遇种类及待遇领取地，并按衔接前的参保缴费情况预发养老待遇，待城乡养老保险关系衔接完成后再予以调整和补发，不必等到衔接手续完成后再核定基本养老金，确保参保人员达到法定退休年龄后能够及时享受到养老保障。

　　4.2.4 强调工作职责，加强考核协调机制

　　我国城乡养老保险制度的地方特色意味着各地间政策的差异和不同，如果没有国家的统一规定，不同的地方性规定无法适应全国范围内跨地区、跨制度的转移衔接要求，实现城乡养老保险制度的衔接、保障参保人员养老保险权益也无从谈起。没有统一的制式，也就没有城乡养老保险关系的全国"漫游".因此，在不同统筹地区、不同养老制度之间进行转移衔接，对涉及的政策规定和指标项目要求高度的统一和协调。同时，这又是一项全国性的工作，需要各地间的严格执行和紧密配合。各地只有共同按照国家标准进行规范性经办，才能确保制度衔接的顺利实现。另外，随着近年来养老保险统筹层次的提高，基金上缴，财权上移，而事权保留，造成了县市级地方财权和事权的不统一，较易产生基本公共服务上的道德风险，出现不按国家统一规定经办的情况。

　　据此，国家相关职能部门在衔接工作的开展过程中，要注重对统一性的要求，建立业务工作质量考核评价体系，设定合理的考核办法和惩戒措施，就经办规范性、时效性、信息平台入网和使用率等方面对地方进行全方位考评。对于不按统一规定经办执行，造成参保人员权益受损的情况要在一定范围内给予通报。在加强对地方考核的同时，国家和地方相关部门也可以探索按照部、省、县（市）三级架构，建立联合协调工作机制，搭建沟通协调平台，明确各方职责，拓展中间信息平台功能，为各级经办机构提供高效、便捷、实时的沟通联系渠道。对于涉及政策理解、经办执行不一致的情形，可先由省级部门或机构协调处理；对于省级部门或机构也难以协调的问题，可提请国家职能部门作最终裁决。

　　4.3 整合养老保险制度，实现全国统筹

　　城乡养老保险关系衔接既涉及到跨制度，又涉及跨统筹地区的转移，由于不同制度间对接的复杂性，不同统筹地区间利益的分散性，在经办服务工作中所涉及的基本公共服务均等化要求受到了多重因素的影响。因此，要彻底解决上述问题，必须从根源上找到方法和途径。

　　一是整合养老保险制度，解决制度碎片化带来的跨制度转移衔接的问题。根据《社会保险法》的制度规定，我国最终形成城镇职工和城乡居民（新型农村养老保险和城镇居民养老保险已于 2014 年合并实施）两种养老保险制度。但在实践中，随着机关事业单位养老保险制度改革的出台，城镇职工养老保险制度中又将分为企业和机关事业两种办法，且两种办法存在一定的差异，现有的衔接制度也需要再作相应的调整。由于每增加一项制度，转移的纬度就将呈几何级的上升，不利于经办服务的均等化和高效化。因此，应当尽量简化归并我国的养老保险制度，或在制度设计时充分考虑制度间的共性，增加制度的可衔接性，也有利于最终将各类制度人群纳入统一的养老保险体系中。

　　二是加快全国统筹，为参保人员基本养老保险权益提供制度保障。在养老保险地方分割统筹、人力资源流动成为常态的背景下，仅通过个人账户和资金的转移衔接，不光需要维持较高的制度运行和管理成本，也不利于充分保障参保人员的养老保险权益，难免存在转移过程中的权益受损等后遗症。而只有基本养老保险全国统筹，才能从根本上治理和解决地方统筹下存在的负担不公、权益受损、限制流动等各种问题及弊端，为统一的养老保险政策提供制度保障。根据中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在养老保险方面，国家将研究实行基础养老金的全国统筹。全国统筹实现后，全国的基本养老保险基金便能进行有效的调剂，在解放地方财政的同时，消除了影响基本养老保险统一执行的制度性"土壤",从根本上遏制了地方限制流动的内在冲动，去除了养老保险基金收支平衡及可持续运行方面对于地方财政的依赖。