我国食品安全软强制责任险运行模式探索

　　4 我国食品安全软强制责任险运行模式探索

　　4.1 食品安全软强制责任险运行主体与条件。

　　软食安险主要目的是保护作为消费者的社会大众的利益，它具有一定的政策性、公益性。现在学者们主张的食安险运营模式主要有设立特设经营主体的政府直接管理模式以及类似于交强险的"不亏损，不盈利"指导下的"官督民办"模式，但这两种模式都有其自身的缺点。

　　4.1.1 特定主体模式的缺点。

　　从福利经济学角度来分析，食安险如果由商业保险公司以完全市场化原则经营，商业保险人在某些使用方面，所用资源的边际私人净产量价值小于其边际社会净产量价值，结果造成投资不足.而在特定主体模式中，大众的私人成本会向社会总成本逐渐逼近，私人成本也内化到社会总成本之中。特设主体模式使得一部分私人利益转变为社会总利益，导致厂商所提供产品的价格降低，产品供给数量出现大规模增加，化解保险产品供应数量不足以满足需求的问题。从理论上来说采用特定主体来经营食安险的强制保险模式似乎可以解决外部性问题，但是完全强制的模式并不符合我国的实际。采取特定主体的方式经营食安险，其本质无异于直接从食品企业提取资金强制要求其将部分资金投入食品安全风险基金，这一基金完全由政府部门掌控。这一模式十分类似于社保基金，企业几乎没有选择的余地，必须将部分资金上交社保基金，而从企业提取的资金形成的基金由政府直接控制和运营。鉴于我国当前的现状，政府部门直接运行效率低下，寻租空间巨大，往往会导致腐败丛生，社保基金的长期亏空局面就是有力的教训。同时由特定主体运行的模式最终必然会形成类似于我国某些公共事业领域的国企垄断现象。在完全垄断模式下，单个厂商就是市场价格的制定者，而消费者是价格的接受者，即垄断厂商拥有完全的价格决定权。垄断市场具有天然的缺点，即缺乏效率、高价格、高利润、低产出。

　　垄断的市场结构具有较低的资源配置效率和较低的生产能力利用程度,即在垄断模式下具有垄断地位的保险人不可能充分利用现有资源为消费者提供食安险，此时会存在保险产品价格过高而保险的市场供给不足的现象，这种现象严重损害了广大消费者的福利。在垄断模式下，定价和价格管制在学术界一直是有很大争议的话题，到底采用哪种定价模式更为合理目前没有一致观点。如果成立专门的食品安全责任保险经营机构，其国家直接垄断的本质将使我们不得不思考如何评估机构运营管理费用、成本核算、业绩评价.这种模式是否会出现类似于彩票特许经营的腐败是值得我们思考的。

　　4.1.2 官督民办模式的缺点。

　　当前我国交强险采取"官督民办",即保监会设定相关规则，由商业保险公司负责具体经营。但这个模式也存在许多问题，该模式以"剔除利润因子、微调费率"的方式追求"零利润",容易使费率调整过于频繁，加大交强险经营波动性.建立交强险的依据是《机动车交通事故责任强制保险条例》，《条例》（以下简称《条例》）中第六条规定：交强险实行统一的保险条款和基础保险费率。监管机构要求保险人在交强险业务上以零利润原则经营，即保险不得因该项业务获得收益，同时也允许保险人不亏损的要求。《条例》第七条规定，保险人应将交强险项目与其他业务分开管理，单独核算。但实际上这一模式存在一个基本的矛盾，即要求以营利为目的的商业保险公司在不得营利的前提下经营交强险。保险公司作为法人企业，追求利润是其最基本目的，而交强险具有保护大众利益的准公共产品的性质，保险公司作为营利机构却要承担相应的公益性负担。而且这一模式在实际中会产生许多问题。

　　其一，由于监管部门对交强险的经营做出诸多限制，保险人在解除合约、选择风险方面受到很不利的制约，保险人无法根据自身的经营进行风险控制，使得保险人几乎不能在保费收入和赔付等支出方面达成平衡。其二，尽管政策中允许保险人将交强险和其他商业保险项目分开管理、单独核算，但是实际上，作为同一个保险人同时经营强制保险和商业保险，费用完全分离是十分困难的。多数情况下，交强险不能给保险人带来利润，使得其经营热情不高。在"官督民办"模式下，交强险的费率由保监会进行设定，费率设置是否合理存疑，同时这种方式剥夺了保险人自主定价的权利，妨碍保险人自由地竞争，不利于管理水平高、服务好、投资收益管理优秀的保险人从激烈的市场竞争中脱颖而出。

　　4.1.3 软强制模式的优势。

　　以上两种模式都有其弊端，本文提出的软强制模式其经营的主体依然是商业保险公司，并且也不要求保险监管部门规定"不亏损，不盈利"和费率官定。软强制模式相比商业化模式，对食品企业施加了更大的压力，同时相对于强制模式给予了保险人更多的自主空间。软强制模式下从投保人一方来看，食品企业作为投保人在监管部门强有力监管以及风险披露机制压力之下有不得不投保食安险的动力，监管机构高效的监管使得企业积极投保食安险，其最终效果与强制保险相似；从保险人角度来看，软强制模式下保险人自身经营受到的约束大大减少，最关键优势是监管部门不再要求以营利为使命的保险公司以不得盈利的原则经营，并且保险人在费率制定方面有了更大的自主权。各个保险公司可以发挥自身的优势，针对细分市场开发出更多类型的食安险，例如部分保险人可以利用已有的企财险客户资源，开发出针对不同类型食品企业的产品。在市场经济中政府的职能是服务市场，保证市场有序竞争、高效运行。政府要加强是对食品安全的监管和食品企业风险等级评估，在有效的风险信息公开机制下，消费者自然会对厂商做出甄别。所以，事实上让市场回归其本质是最理性选择，软强制责任险要求的就是商业保险公司作为经营主体并且自主经营业务。

　　4.2 食品安全软强制责任险的模式和特征。

　　软强制模式责任险的核心是如何正确看待政府在市场中的角色。软强制模式要想在无法律强行要求企业投保的前提下，起到与强制模式几乎相同的实际效果，就必须要求政府在市场监管方面有所作为。软强制模式的核心要求是监管部门将食品企业的风险进行评估，并且将相关信息有效地传递给消费者。消费者接收到这一信息后会基于所接收到的信息对食品企业的食品安全状况做出判断，而食品企业一方面在监管部门的风险评估下会针对风险评估进行相应改进，另一方面在消费者的行为之下食品企业又会做出相应的应对措施。接下来，本文探讨监管部门应该如何进行风险评估以及风险信息披露机制。

　　4.2.1 食品安全风险评估模式。

　　上市公司年审中的风险评估方式对食品企业进行风险评估有一定的借鉴意义。

　　在审计中，审计师们首先会对被审计单位的经营环境进行评估，即企业是在一个什么样的大背景之下运作的，其所处的经营环境会对后续的评估产生重大影响。之后，对被审计单位的各项重要指标进行审计，评估风险。参照审计中的这一理念，我们可以设定一个风险评估模型，对被评估的食品企业进行风险等级的评定。经营者的食品安全意识、风险意识和风险管控意识，控制食品安全风险相关的政策等可以看做是企业经营风险的环境，然后对被评估单位影响食品安全的各项指标进行评估。

　　在实践中，监管部门可以考察被评估企业是否遵循相关食品安全法规、相关法规实际执行的效果、员工的食品安全意识、企业的食品样品抽检结果、以往的食品安全记录等。风险评估要常态化，建立一定的风险评估机制，而且还应该在评估后建立抽查回访机制，防止一些企业在评估后风险防控行为不连续。监管部门在综合考察被评估企业风险指标，确定食品企业的风险等级之后将企业的风险信息传递给消费者。针对不同的食品提供企业，监管部门可以采取不同的方式来标记其风险等级。

　　对于向大众提供包装食品的企业，可以借鉴烟草包装上的提示语，要求企业在食品包装的拆封处明确表明监管部门对其评估的风险等级，使消费者能够明白地知道自己所食用食品的安全等级。监管部门不但应该要求食品企业正确标识其风险等级，还应该注明其他与风险评估相关的信息，例如风险评估的时间、被评估的食品哪些指标可能存在安全隐患等具体细节。对于餐饮行业，卫生以及食品安全监管部门可以采取在餐饮经营场所标明该企业的食品安全等级，让消费者根据风险安全等级自我选择是否就餐。

　　4.2.2 食品安全软强制责任险特征。

　　在食品安全监管部门强制的监管措施之下，食品企业就会有更多动力的投保食安险。保险人在接受食品企业投保后，按照风险防范原则也会利用自己在风险控制方面的优势帮助食品企业进行风险控制和防范，积极改善企业的食品安全状况。企业是否投保责任险是其风险控制和防范意识的重要体现，积极投保的企业表明其具有主动利用保险这一现代风险分散和转移机制来控制自身风险的意识，而且保险人也会协助投保企业进行风险控制能力提升，监管部门可以将是否投保纳入企业风险等级评估的考察指标。监管机构把企业的风险控制机制（包括以保险形式或者损失控制、内部风险抑制）作为评价企业风险等级的重要参考将有力地推动企业投保食安险，其实际的投保率会类似于强制保险。这一模式的另一面是保险人，在"软强制"的制度环境下，政府并没有强制要求特定的保险经营机构经营食安险，也没有要求保险人"不亏损，不盈利"以及费率官定。从保险公司一方来说，其经营食安险是完全处于商业化的环境下，保险人可以追求利润，也可以自主定价，这将会极大地提高保险公司的经营热情。允许保险人市场化经营，可以鼓励保险企业之间竞争，根据微观经济学中对不同类型市场分析，我们能够清楚地知道完全竞争市场的效率最高，它能够实现市场资源的最有效配置，在完全竞争市场中社会福利实现了最大化，没有社会福利的无谓损失。理论上，完全竞争市场中厂商没有超额利润，虽然现实情况并没有与完全竞争市场假设条件完全一致，但是其利润基本状况分析仍有指导意义.因为食品企业的支出最终会转移到消费者身上，而保险人自由竞争会带来更好的保险服务和更低廉的保险价格，这种竞争既保证消费者权益得到保护又实现代价最低。

　　4.3 食品安全软强制责任险经营要求。

　　食安险在软强制模式下，经营主体是商业性保险公司，原则上应采用商业化经营方式。经营食安险对保险公司的经营资质以及监管机构也提出了一定的要求。

　　4.3.1 保险人经营资质的要求。

　　首先，经营食安险的机构应当具有一定的责任险经营经验和资质。责任险作为财产保险，其经营与寿险有很大差异，与其他财产保险也有差异。经营食安险的机构应当具有一定的责任险经营经验，具有经验的保险人在风险评估、条款制定以及费率厘定方面能更好地保证食安险的稳定运行。食安险不同于一般的保险，投保人可能只是一家企业，而涉及的利益相关者却是数量众多的消费者，而且食品安全关系到大众的人身安全和健康。一旦没有一定资质以及技术实力的保险人盲目参与开发食安险，保险公司面临的风险难以估量甚至会带来巨大的不利影响，如果发生大规模的群体性食品安全事件，一般保险公司可能无法应对这一保险事故，最终仍需要政府接管，这在一定程度上又重蹈了外部性覆辙。

　　软强制模式不同于完全商业化的责任险，实际上食品企业受到了更大的监管压力，这会使得更多的食品企业投保责任险，但如果不对保险企业的经营实力做出比完全商业化模式下更高的要求就可能导致一些保险人在巨大市场的诱惑下违规经营。对在软强制模式下开展食安险的保险公司资质做出更严格的要求既有利于保证软强制模式下食安险经营的合规性，也保证了符合条件的保险公司的自主权。因为在软强制模式下保险公司对食安险的经营不受监管部门过多干预。保险监管部门应该对开展食安险的保险公司进行考察，对其是否有能力保证食安险有序运行进行评价，要求保险公司在相关的承保能力方面做到符合承保要求才予以准许其经营食安险，这也正是软强制模式与完全商业化的模式不同点之一。在软强制模式下，保险公司商业化经营，但是监管部门应该在经营食安险的市场准入上严格把关，对不具备相关经营资质的企业要禁止其参与食安险。监管部门对食品企业强制进行食品风险评估，实质上使得食品企业有了很大的投保动力，使得食安险在这一模式下具有一定的强制性效果，食安险也因此具有准公共物品的一些特征，这种状态下对保险公司的经营资质要求应该比纯粹的商业模式下更加严格。

　　4.3.2 对食品安全监管机构的要求。

　　其次，软食安险对食品安全监管提出了更高的要求。相关法律中提出我国将来要建立健全食品安全风险评估体系，这也正是食安险能够以软强制模式运行的重要法律保障，但是建立全面完善的食品安全风险评估体系对我国食品安全监管能力提出了更高的要求。食品安全风险评估包括对食品以及食品添加剂中的生物、化学以及物理危害可能导致人体健康的不良影响进行的科学评估，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等.鉴于现阶段我国食品安全风险评估体系建设严重滞后、风险评估能力与西方发达国家相比十分有限，我国并未规定对所有食物都做有针对性的风险全面评估，只是规定对食品安全法实施条例第七条中举例列示的四种情况进行风险评估。强化我国食品安全风险评估能力建设需要引进先进评估体系以完善风险应对机制，增加购置足够数量的现代化监测仪器，建立科学合理并且高效的风险监测指标体系，大幅增加风险评估体系建设的财政预算强化资金支持，引进相关领域科技型人才以加速人才队伍建设。

　　除了风险评估能力建设要求之外，软食安险对各监管部门之间的协调也要求更高。目前，我国的食品安全风险评估工作主要是由卫生监管机构负责，但是公安机关即将设立食药警察机构，未来将存在不同组织机构同时负责监管我国食品安全的现象。风险评估机构主要负责对食品进行事前的预防性监管，即在事故发生前对企业进行风险评估，并给出降低风险的建议，而食药警察更多的是负责安全事故发生后的执法。在软强制模式下，需要将事先的风险评估结果和事后的执法形成统一的信息反馈机制。如果不能将二者的信息整合并将有效信息传递给消费者，将会导致风险评估秩序混乱，风险评估的权威不能得到维护，无法对企业形成有效的强大压力迫使其主动投保。

　　4.4 政府（监管）制度配套与体系建设。

　　4.4.1 保险监管机构的引导与监管。

　　我国金融业采取分业经营分业管理的模式，其中保险业是由保监会负责监管。

　　保险监管部门合理有效地监管将会促进保险业健康有序地发展，软强制模式下的食品安全责任同样离不开保险监管部门的引导与监管。实际上，在许多发达经济体中强制保险的条款以及费率也开始已经市场化。在新加坡、德国、英国、美国、日本等国，监管部门已经很少对强制保险费率进行强制要求，在这些国家和地区强制保险的条款和费率基本和完全商业性的保险几乎一致，其强制主要体现在强制要求投保人投保某一产品，如果不考虑投保人购买保险意愿来源的差异，发达保险市场的强制保险与本文提出的软强制保险十分类似。

　　但目前我国的保险市场发展程度还比不上发达国家保险市场，保险市场经营的规范性还有待提高，因此保险监管部门对软强制模式下食安险的监管首先体现在要实施比现行完全商业化食安险模式下更严格的市场准入制度。软强制保险的特征介于完全商业化的保险和完全强制保险之间，它兼有二者的部分特点，或者说它是在发达国家管制已经相当宽松的强制保险基础上再放松投保人投保的强制要求。这个模式赋予了保险公司更大的自主权，使其经营具有准公共品性质的产品，这种经营过程监管的放松给予保险人更大自主权的同时也要求保险人在经营中自觉遵守保险法规。要想在软强制模式下食安险有序运行，这种后续监管放松的模式就对保险公司的资质提出了更加严格的要求。严格的准入制度实质上是将监管前置，即在保险公司进入市场之初就对其进行严格的筛选，防止经营能力不足的机构参与软强制保险经营，对符合准入条件的保险公司不再进行类似于完全强制保险中的费率官定和"不亏损，不盈利"要求。在严格准入规则之下，保险人如果想要申请经营该项业务就必须符合软强制模式下更加严格的市场准入要求，这在一定程度上会使部分保险公司暂时无缘食安险，但是对于符合更严格准入条件的保险公司其面对的却是一个比完全商业化模式下更大的市场。

　　当然，软强制模式下保险监管机构并非完全放松监管，在这种模式下保险监管机构仍然需要对经营食安险的保险人实施偿付能力等保险业基本监管。因为软强制模式下食品安全责任保险具有公共品部分性质保险监管机构应实施比商业化模式下更严格的偿付能力监管。动态监管保险人的偿付能力，防止经营者不顾自身偿付能力和风险状况盲目无序扩张。

　　除了对保险人进行更严格的准入限制和常规监管外，监管机构还应该要求保险人采用"无事故优惠费率"制度。企业注重自身风险防范和控制，建立完善有效的食品安全保护机制会大大降低企业的风险状况，减少或者消除食品安全事故。投保人自己主动采取措施控制经营风险，实质上是投保人将一部分风险控制的成本从保险人一方转移到自己身上，如果投保人不能从这种成不付出中获得相应的收益，其进行风险管控的积极性会大打折扣，因为此时的成本和收益不对称。如果投保人积极进行风险控制防止保险事故发生但保险人没有给予一定的费率优惠，实际上是保险人获得了额外收益，因为保险人所承保标的的风险相对于正常情况有一定的降低。保险人给予风险管控优秀、未发生食品安全事故的企业下一期间一定的费率优惠实质上是对投保人所支付额外成本的补偿，这种优惠会极大地鼓励投保人自己努力进行风险防范，这也符合保险提升食品安全、保护广大消费者身体健康的初衷。

　　4.4.2 其他政府部门的推动与支持。

　　首先，软强制模式食安险的健康发展需要全国范围内建立统一的食品安全标准作为支持，建立统一的食品安全标准体系对于食品安全软强制责任保险意义重大，它为保险人进行风险识别、分类、评估、费率调整等经营行为提供了权威的、统一的参照。统一的食品安全标准体系可以有效保证食品安全信息的传递，防止食品安全信息混乱导致的食品安全责任不清。

　　其次，建立食品安全风险监测和评估体系。科学有效的食品安全风险监测与评估体系有利于监管机构将食品企业风险信息进行全面、准确地向消费者公开，抑制企业逆选择倾向，减少保险企业监测食品以及餐饮企业经营风险的成本支出，降低保险人风险集中程度以防止出现大规模道德风险。同时，随着食品安全责任保险的不断拓展、保险公司客户的不断增加，保险公司在食品安全风险领域对食品企业风险的监测经验和数据积累逐渐增加，保险人获得的风险数据和经验也可纳入全社会的食品安全风险监测体系，使其成为监管部门进行食品安全风险监管的有益补充，形成有效的信息共享机制。信息最重要价值在于为行为选择提供参考，食品安全风险信息公开机制是解决道德风险问题有效手段。食品安全风险信息向社会公开，对于投保之后风险增加的食品企业是强有效的约束，迫使食品企业不得不考虑公众舆论的压力，自身业务的损失，甚至是严厉的处罚。