促进四川省畜牧业保险发展问题的几点看法

　　8月28日，农业部、保监会在四川成都联合召开保险支持畜牧业发展经验交流会，这是国家畜牧兽医主管部门和保险监管部门首次联合召开会议，具有里程碑意义，也是贯彻落实国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，推进畜牧业保险发展的具体行动。农业部党组书记、部长韩长赋对畜牧业保险工作高度重视，专门做出批示，强调畜牧业保险是件大事，要争取有关部门的支持，力争有新的突破。十八届三中全会明确指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。在新的形势下，畜牧业发展要率先实现现代化，必须因势利导，大胆创新。从发达国家经验看，将保险业与畜牧业发展进行有机融合，互促互利，是一条值得探索和推广的路子。下面我就促进畜牧业保险发展问题谈三点意见。

　　一、充分认识加快推进畜牧业保险发展的重要意义

　　发展畜牧业保险是新时期建设现代畜牧业的重要组成部分，是完善畜牧业支持保护体系，保护畜牧业生产者利益，促进畜牧业稳定健康发展的一项重要举措。各级畜牧兽医部门要充分认识畜牧业保险工作的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，加快推动建立现代畜牧业保险体系。

　　第一，加快发展畜牧业保险，是减轻畜牧业灾害损失、促进农牧民增收的需要。畜牧业是农业农村经济的重要支柱产业，是农民收入的重要来源之一，与此同时，畜牧业也是“高风险、低收益”的弱势行业。俗话说，“家有万贯，带毛的不算”，生动地体现了人们对畜牧业风险的担忧。近年来发生的高致病性猪蓝耳病、禽流感、小反刍兽疫等重大疫病，给畜禽养殖造成重大冲击，部分养殖企业甚至倒闭破产。在广大草原牧区，白灾、黑灾等自然灾害屡屡对农牧民自身安全和畜牧业生产稳定带来严重影响，在东南沿海地区，几乎每年都有台风等自然灾害侵袭，广大养殖场户损失惨重，有的甚至因灾致贫返贫。

　　目前，我国畜牧业生产抵御风险的能力还很弱，单靠政府的灾害救助补偿无法从根本上解决问题。实践证明，利用保险手段建立疫病、自然灾害和市场风险的防范和分散机制，是提高养殖场户抵御风险能力的有效举措，也是促进病死动物无害化处理的重要抓手，对于保障畜牧业安全、食品安全和生态环境安全，促进农牧民增收具有十分重要的现实意义。2013年，全国畜牧业政策性保险支付赔款32.25亿元，受益农牧民255.53万户，户均获得赔款1262.08元。畜牧业保险理赔增强了农牧民恢复生产的能力，免除了后顾之忧，保障了广大养殖场户的切身利益，为农牧民增收致富撑起了“保护伞”。

　　第二，加快发展畜牧业保险，是现代畜牧业发展的内在要求。当前，我国畜牧业发展正处于从传统畜牧业向现代畜牧业加快转型的关键时期，必须紧紧围绕转变发展方式这一主线，大力推进畜牧业生产的规模化、标准化、产业化。一方面，要通过政策引导带动社会资本增加投入，加快推进畜牧业标准化规模养殖发展。通过畜牧业保险与金融信贷结合，不仅可保障经营者合理的收益预期，而且可扩展信贷抵押物范围，促进信贷对畜牧业的支持，缓解养殖场户贷款难问题。另一方面，要完善畜牧产业各环节利益联结机制，提高畜牧业产业化发展的速度。通过保险的风险转移机制和经济损失分担机制，可以支持大型龙头企业发展合同养殖、订单生产等，形成产、加、销一体化经营格局，有利于维护畜牧产业化链条的相对稳定，提高龙头企业的市场竞争能力。

　　第三，加快发展畜牧业保险，是完善政府调控手段的需要。近年来，党中央、国务院高度重视畜牧业发展，制定出台了一系列扶持措施，不断加大政策资金投入，对增强畜牧业综合生产能力提供了强大政策支撑。

　　为加强生猪生产调控，稳定猪肉市场价格水平，专门出台实施《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》。实践表明，强化畜牧业保险等调控手段，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，对保持畜牧业生产和价格稳定具有重要意义。2007年以来，国家陆续实施了能繁母猪、育肥猪和奶牛等保险，探索建立畜牧业生产风险转移机制，变政府对畜牧业灾害的事后救助为事前防范与灾后保险补偿相结合，充分运用市场手段分散养殖风险。畜牧业保险促使养殖场户增强市场意识、风险意识和信用意识，激发了养殖经营主体扩大生产的积极性，提升了市场竞争力。同时，畜牧业保险理清了政府与市场的关系，减少了政府对市场的直接干预，进一步提高了政府宏观调控效率，成为政府支持畜牧业发展的一种有效方式。

　　第四，加快发展畜牧业保险，是国外发达国家的普遍做法。从国际经验看，畜牧业保险是一种分散畜牧业风险和畜牧业损失的有效手段，是最重要的非价格畜牧业保护工具。发达国家充分运用WTO有关条款，最大限度利用农业保险这一“绿箱”政策，通过支持畜牧业保险发展，提升本国畜产品的国际竞争力。如美国实行“政府支持下的私营保险公司经营”模式，政府制定完善的保险法律法规，保险业务由私营保险公司具体承办，政府财政对农民保费支出和保险公司经营管理费用给予补贴。西欧的德国、法国等国家则实行“政府支持下的商业保险经营”模式，畜牧业保险主要由私营保险公司等机构经营，养殖场户自愿投保并支付保费，有的国家为了减轻农民负担，给予一定的保费补贴。近年来，保险在各国农业扶持政策中的地位逐渐强化，发达国家不断完善农业保险政策。美国主要的畜牧业政策性保险已由成本保险转变为收入保险，帮助养殖企业尽可能减少因畜产品市场价格波动而遭受的损失。

　　二、认真总结畜牧业保险发展的经验与做法

　　从2004年起，每年中央一号文件都强调要促进农业保险的发展。2007年国务院下发《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，明确提出建立能繁母猪保险制度，我国政策性畜牧业保险正式启动。8年来，畜牧业保险稳步推进，取得了积极进展。在保险品种和实施区域上，按照试点先行、逐步推进的思路，中央政策性畜牧业保险在能繁母猪基础上陆续增加了奶牛、育肥猪、牦牛、藏羊等，实施区域也从开始的6个试点省区扩大到全国范围。在保险运行方式上，由中央财政主导、地方财政配套的多层次财政补贴体系逐步形成，初步构建了“政府政策支持、保险机构经营、畜牧部门参与、养殖场户投保”的政策性畜牧业保险运行模式。近几年，国家加大畜牧业保险支持力度，保费补贴标准不断提高，畜牧业保险呈现稳步增长的态势。2013年畜牧业保险承保家畜1.21亿头，保费收入49.18亿元，分别比2008年增长72.7%、45.1%。

　　在组织实施好国家政策性保险的基础上，各地在畜牧业保险的实现形式上不断探索，在防范价格风险、形成工作合力、完善运作机制、扩展保险畜种等方面不断创新。一是在防范价格风险上创新。北京、四川、山东、宁波等省市畜牧部门与保险公司合作，探索推行生猪价格指数保险试点，提高养殖户抵御市场风险能力。

　　2013年，北京顺义在全国率先启动了生猪价格指数保险，在生猪市场“猪粮比”低于6∶1时，保险公司按合同给予养殖户赔偿。实施生猪价格指数保险，对稳定养殖户收入预期、缓解猪肉价格周期性波动、维护生猪产业健康发展具有重要作用。二是在保险业务与畜牧业工作联动上创新。浙江龙游等地建立病死猪无害化处理与保险勘查理赔相挂钩的联动机制，将病死猪无害化处理作为保险理赔的前置条件，将保险查勘与病死猪定点清收、转运相结合，简化保险理赔流程，运用经济杠杆引导养殖户主动将病死猪集中无害化处理，不仅为养殖户减少了损失，而且彻底截断了病死猪非法流入市场的通道。联动机制建立以来，全县未接到来源不明病死猪尸体的举报。三是在保险与产业化发展融合上创新。四川资阳探索形成“六方合作+保险”机制，建立“六方合作”风险保障金，建立了养殖场户、饲料企业、加工企业、金融机构、保险公司、行业协会的合作共同体，实现了保险与产业化的有机衔接，促进了产业链各环节利益的一体化。四是在保险畜种上创新。2012年新疆启动实施肉牛肉羊政策性保险试点，除涵盖传染病和自然灾害外，还将牛羊常见病也纳入政策范围，同时对参保牲畜标识费用进行补助，参保牲畜全部采用植入性电子芯片或电子耳标，作为查勘、定损的依据。养殖场户参保积极性高涨，试点地区实际参保牛羊占符合参保条件牛羊总数量的50%以上，有效降低了牛羊生产风险。此外，四川成都、重庆等地还探索开展了肉鸡、蛋鸡、肉鸭、肉兔等特色畜禽政策性保险。

　　政策性畜牧业保险启动实施以来，保险规模不断增长，风险保障作用逐步发挥，对促进畜牧业健康稳定发展发挥了重要作用。这是党中央、国务院高度重视的结果，也是各级保险监管部门、保险经营机构鼎力支持的结果。

　　在充分肯定成绩的同时，我们还要看到，目前我国畜牧业保险仍处于起步探索阶段，与建设现代畜牧业的需求相比，我国畜牧业保险发展还有较大差距。一是养殖户对保险认识不到位，风险意识淡薄。不少养殖场户特别是散养户长期凭经验办事，存在侥幸心理，对畜牧业保险的作用以及保险知识缺乏必要的了解，对保险的认识与理解存在误区，不愿参加畜牧业保险。二是畜牧业保险业务工作难度大。目前，畜牧业保险中存出栏数量核实难、投保牲畜信息采集难、理赔标识核对难等技术难题比较突出，投保养殖户将自然淘汰的家畜转嫁给保险赔偿等道德风险问题也时有发生，在一定程度上增加了保险公司运营成本。三是保险险种不够完善，保障力度不够。当前开展的畜牧业政策性保险主要是重大疫病及自然灾害保险，针对市场风险的保险产品还不多。畜牧业保险标的物保额与实际价值差距还比较大，损失发生后赔偿力度不够，这也影响了养殖场户参保的积极性。四是地方财政配套压力大。养殖大县多是财政穷县，地方财政紧张，难以配足补贴资金，一方面导致一些地方政府发展畜牧业保险积极性不高，另一方面，补贴资金不能及时到位，直接造成赔款延时，损害了养殖户切身利益。五是缺乏畜牧业保险专业人才。畜牧业保险专业技术性强，办理定损、理赔等业务，需要同时了解养殖技术与熟悉保险知识的专业人员。当前整个保险行业中熟悉畜牧业保险的专业人员相当匮乏，无法满足畜牧业保险发展的人才需求。

　　总体来看，前几年的畜牧业保险发展取得了明显的成效，为建立现代畜牧业保险体系奠定了良好基础。今后一个时期，要按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，针对规模养殖、疫病防控、畜产品市场价格波动调控等产业关键环节，充分发挥财政的支持和引导作用，稳步扩大政策性畜牧业保险范围，积极发展商业性畜牧业保险，建立分工合理的基层畜牧业保险工作机制，推动畜牧业保险与融资有机融合，逐步探索建立适合我国国情的畜牧业保险体系。

　　三、努力开创保险支持畜牧业发展新局面

　　2014年是全面深化改革的开局之年。中央一号文件提出要加大农业保险支持力度，扩大畜产品保险范围和覆盖区域。同时，国务院还印发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》和《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，要求积极发展农业保险，扩大农业保险覆盖面，重点发展关系国计民生的主要畜产品保险，稳步开展生猪价格保险试点。同时，《农业保险条例》去年也已颁布实施，为促进农业保险发展提供了法制保障。可以说，国家对农业保险的重视程度之高，前所未有。各级畜牧兽医部门要紧紧抓住中央重视农业保险发展的重要历史机遇，加强与保险监管部门和经营机构合作，建立健全畜牧业保险运行管理机制，全面提升畜牧业保险发展水平，为现代畜牧业建设保驾护航。

　　第一，加强领导，提高认识。党中央、国务院高度重视农业保险工作。在去年底召开的中央农村工作会议上，***总书记强调，“农业保险一定要搞好”。各级畜牧兽医部门要把畜牧业保险摆上重要议事日程，树立支持畜牧业保险就是支持畜牧业发展的理念，切实加强组织领导，多措并举、真抓实干，切实提高畜牧业保险发展水平。广大畜牧兽医部门干部都要积极主动学习掌握经济和保险知识，结合现代畜牧业发展要求，找准解决畜牧业保险发展问题的突破口。要加强基层畜牧兽医队伍人才培训，打造一批既懂畜牧业生产，又懂保险知识的技术人才队伍，全面提升畜牧业保险发展的支撑能力。要加强畜牧业保险宣传，根据养殖户的特点开展多层次、立体化、多渠道的宣传，提高养殖户的保险意识，营造良好的参保氛围。

　　第二，强化合作，协作共赢。畜牧业保险工作任务量大、技术难度高，单靠畜牧兽医或保险一个部门很难完成。各级畜牧兽医部门要加强与保险部门的沟通与协作，按照分工负责、协作推进的原则，强化信息共享，加强配合，发挥各自优势，形成工作合力。

　　完善畜牧业与保险相关工作衔接，推动建立承保统计、养殖服务、查勘定损、理赔处理“一条龙”的服务合作工作机制，制定相关信息互联互通制度，提升协同处理能力。协助保险机构简化和规范理赔手续，建立高效快捷的理赔程序，做到快速查勘、快速理赔，提高保险工作效率。

　　第三，立足本职，提升能力。畜牧兽医部门要立足本职工作，切实加强对畜牧业生产的管理和服务。指导养殖场户规范养殖档案管理，掌握全面、准确的信息数据，为保险机构高效、准确开展承保、勘查、理赔等保险工作提供便利。强化生产技术指导，完善基层畜牧技术服务体系，推广先进适用生产技术，提高养殖水平，降低畜禽死亡率，减少养殖户和承保公司双方的损失，实现养殖户、承保公司、行业共赢互利。通过与保险理赔工作相结合，按照“市场运作、财政补贴、保险联动”的模式构建病死畜禽无害化处理体系，实现畜牧业管理、保险理赔和无害化处理相互衔接、互相促进。

　　第四，总结经验，示范带动。自2007年畜牧业政策性保险实施以来，各地财政、畜牧、保险部门在工作机制、运行模式等方面开展了有益探索，涌现出很多好的模式和做法。各级畜牧兽医部门要认真总结前期发展畜牧业保险的成功经验，积极探索建立适合不同地区、不同畜禽品种的保险模式，创建一批具有推广价值的畜牧业保险示范点，组织开展不同层面、多种形式的交流活动，以点带面，全面提高畜牧业保险发展水平。

　　第五，创新产品，强化支撑。要结合本地区畜牧业发展实际，加强与保险监管部门和保险公司沟通协调，积极开发畜牧业保险市场，发展多种形式的畜牧业保险产品。支持保险公司根据畜牧业生产需求，共同研究制定畜牧业保险保障标准，完善合同条款，创新保险服务，满足日益增长的畜牧业保险需求。积极推动各级财政进一步加大对畜牧业保险的支持力度，完善保费补贴政策，加大保费补贴投入，提高养殖场户参保积极性。

　　在现代畜牧业建设进程中，对养殖风险管理的需求越来越高，保险在畜牧业生产中发挥的作用越来越大。各级畜牧兽医部门要认真贯彻落实党中央、国务院加快发展农业保险的决策部署，与保险部门密切合作，勇于创新，开拓进取，全面提升畜牧业保险服务水平，为加快建设现代畜牧业做出新的更大的贡献。