政府责任视角下民工社会保险发展研究

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　　【题目】农民工社会保险制度构建探究
　　【第一章】政府责任视角下民工社会保险发展研究
　　【第二章】农民工社会保险问题的基本认识
　　【第三章】农民工社会保险制度运行及效果分析
　　【第四章】可持续的农民工社会保险制度模式的构建
　　【第五章】构建可持续的农民工社会保险的保障机制
　　【参考文献】农民工社会保险可持续性研究参考文献

　　第 1 章 绪论

　　1.1 研究的背景及意义

　　1.1.1 研究的背景

　　国外许多国家，如拉丁美洲、前苏联等在经济结构转型过程中都将社会保险制度改革作为一项重要内容。在中国渐进式改革的过程中，更应该重视社会保险制度的改革。这些国家社会保险制度改革的重点是对政府所负责任进行调整[1]。在新型社会保险制度构建时应更彰显政府责任。首先，政府最重要的职责是保证社会保险制度持续、健康的发展。政府责任履行不充分不仅会对新型社会保险制度的构建产生影响，甚至会对整个经济运行和社会发展等产生破坏性影响，因为一定程度上，社会保险制度在经济体制改革和社会发展中扮演了“减震器”和“安全阀”的角色。其次，社会保险作为非竞争性和非排他性的准公共产品，政府提供的效率比市场提供的效率高。在市场经济条件下，市场不会主动去关注农民工群体的社会保险需求，因此其社会保险制度的构建应该是政府主导的强制性制度变迁。

　　《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：农民工是在我国改革开放、城市化和工业化进程中出现的新型劳动力大军。他们的户口留在农村，主要从事非农活动，有的农民工只在农闲时外出务工，在农忙时便返乡，亦工亦农，流动性很强，也有部分农民工长期在城镇就业，已成为城市产业工人的一个重要组成部分。

　　随着我国城市化进程的开展，经济结构转型的深入，越来越多的农民离开祖祖辈辈生活的地方而进城打工。1983 年我国农民工数量大约为 200 万人，到 2002 年，农村外出务工的人数达到 9400 万，2009 年我国农民工总量达 2.2 亿人，其中，外出农民工 1.2 亿人，新生代农民工大约有 1 亿，农民工数量在快速增长，至 2010 年，我国的农民工数量已达到了 2.4 万人，其中外出农民工数量为 1.5 万人，至 2012年农民工数量已达到了 2.63 亿人，其中外出农民工 1.63 亿人。

　　然而，由于制度改革的路径依赖和城乡二元经济体制的存在，这一巨大的群体被排斥在现有的社会保险制度之外，在生活条件、医疗、养老等方面，均处于一种受威胁的状态。由于他们经常在不同的城市间，城市和农村间流动，而我国现有的城镇社会保险制度存在统筹层次低和户籍限制等因素，这使得农民工不愿意参加现有的城镇社会保险制度。而农村的社会保险体系实际上也不能给农民工提供保障，首先，现有的农村社会保险体系只有养老和医疗两个项目，且保障水平低，参保规模不大，保险项目不健全，又不能和城镇社会保险体系衔接。其次，大部分农村地区还是以家庭自我保障和土地保障为主，然而，随着新生代农民工成为农民工群体的主体，他们的主要收入来源已从农业生产转向非农活动，土地的保障功能对他们来说在不断削弱。所以，现有的社会保险体系不能很好地满足农民工的需求，他们实际上被排斥在整个社会保险网之外。

　　1.1.2 研究的意义

　　农民工成为我国就业群体中最重要的组成部分之一，在我国的经济社会发展中占据着越来越重要的地位。与此同时，农民工的社会保险问题也逐渐引起社会的关注。他们为城市的建设、为社会主义现代化建设做出了巨大的贡献，但是却没有得到相应的社会保险，这样对他们来说是不公平的，而且也不利于社会稳定。

　　从农民工自身来说，他们对社会保险有着强烈的诉求，尤其是 20 世纪 80 年代后出生的新生代农民工已与一代农民工有很大的差别，他们大多有一定的文化知识和技能，希望留在城市。对他们来说，要想在城镇站稳脚跟、真正融入城市生活，不仅要找到一份稳定的工作，取得一定的收入，还需要国家为他们能够跟城镇居民一样参加相应的社会保险提供渠道。

　　城市的现代化建设需要必要的劳动力，他们需要大量的农民工来参与，藉于此，农民工不是一个短期出现的群体，也不是偶然出现的，而是我国城镇化进程的产物，是由于我国工业化和城市化不同步所导致的。农民工的出现再也不能只是简单的看作是农民进城打工挣钱的现象，它将是一个长期存在的群体。为此，政府应在立法、监督机制等方面承担起相应的责任，为这类群体建立一个可持续的社会保险制度，实现制度间可对接，同时要实施相应的配套措施，如，深化户籍制度改革，打破城乡二元经济体制等，这对农民工自身稳定和社会稳定都有着举足轻重的作用，而且是城乡经济一体化的纽带。

　　1.2 国内外文献研究综述

　　1.2.1 国外研究综述

　　1.2.1.1 国外政府对农村劳动力转移过程中出现问题的解决措施

　　许多国外发达国家在城市化过程中也出现了大量农村剩余劳动力流入城市的现象。由于管理措施不到位等原因，这些国家在农村劳动力转移过程中，也出现了贫穷、犯罪的现象，但是，他们大规模迁移的原因是工业革命彻底改变了社会经济结构，而且政府和社会对此采取了一系列措施和办法。

　　19 世纪，德国经济危机的爆发使大量产业工人下岗，为了使他们的生活不陷入贫困、饥饿的状态，德国出现了自发照顾和支援穷人的活动，保障了他们最低生存需要。同时，政府于 1855 年通过了《穷人权利法规》，规定各个地区对贫困居民实行生活补贴；1833 年通过的《疾病保险法》规定保险金按收入的一定比例来征收，而保险金的分配与被保险者缴纳多少保险费无关，这一点很适合收入较低的农民工群体，此外，只要农民工一人参保，其配偶和子女均可享受同样的医疗保险待遇。德国在解决农村劳动力进城的过程中依次建立了医疗、工伤、养老、失业保险等社会保险项目，其社会保险体系也在此过程中不断完善。

　　1868 年日本明治维新使得传统工业走向现代化，第三产业兴起，这促使农村劳动力大规模向城市转移，出现了农民进城的现象。由于日本实行的是终身雇佣制，提供全面的社会保险，并且由于义务教育的普及，农民的素质比较高，进城后很快成为了现代产业的后配力量，所以农民在进城过程中没有出现什么大问题。

　　英国在工业化前期采用暴力驱赶小农的圈地运动，使得农村劳动力大规模向城镇转移，但是城镇里又没有足够的就业岗位提供给他们，这使大量工人失业并陷入贫困状态。针对这一问题，一方面英国政府颁布了一系列法律，如 1601 年颁布的《济贫法》对在饥饿边缘的贫民实施救济；1897 年英国议会通过的《工人赔偿法》

　　规定在工作危险较大的某些行业，雇主对丧失劳动能力或工伤的劳动者给予赔偿，随后，政府将该法扩大到农业和其他行业。另一方面建立社会保险制度，实行“普惠制”原则，在这一制度下，包括农民工在内的所有国民，均可以得到各种形式的津贴、享受健康服务，并于退休时无条件得到一笔退休养老金。

　　尽管大多数发达国家的工业化和城市化进程几乎是同步的，他们的农民工特征与我国也有一定的差别，但政府采取的一些措施还是值得我们借鉴的。首先，应逐步建立社会保险项目。正如阿马蒂亚.森 1981 年在其着作《贫困与饥饿》中讲到的“当饥饿发生时，社会保险体系尤为重要”。德国和英国政府都是先从社会救济开始，建立最急需的项目，然后逐步完善其他项目。其次，重视教育。日本正是由于重视义务教育的普及才减少了农民工进城的阻力。最后，立法先行。前面介绍的几个国家几乎都是先从立法开始解决农民工问题的。

　　1.2.1.2 国外学者对我国农民工社会保险问题的研究

　　我国的农民工与发达国家不同，他们是城市化进程的产物，很多国外学者在研究我国的社会保险时，会有意无意的关注我国的农民工社会保险问题。因为在国外，农民工和所有的国民均享有平等的权力，尤其是在社会保险方面[2]。

　　Roberts（1997）对我国农民工迁移过程进行观察分析，尤其是对农民工回迁的原因、造成的影响等进行研究，发现现行的土地制度和户籍制度是造成农民工回流的两个重要原因[3]。Peter & Shang (2001)也认为我国的户籍制度是导致城乡分割局面的根源，阻碍了城乡间人口流动[4]。

　　White 认为由于城乡分割的原因，政府对城镇居民提供了全面的社会保险，而对持农业户口的农民几乎没有提供任何社会保险，这部分人的保障主要就来源于家庭、亲戚朋友以及社区的互助[5]。

　　Lieberthal 指出中国应建立多层次，广覆盖的社会保险制度，这对维护社会稳定和建立市场经济有着非常重要的作用，同时，社会保险的水平应与社会生产力的发展水平相适应[6]。

　　1.2.2 国内研究综述

　　1.2.2.1 建立农民工社会保险的必要性

　　农民工是我国经济结构转型期间出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。根据第五次人口普查，农民工占第二产业从业人员总数的 58%，占第三产业总人数的 52%；在加工制造业和建筑业中的占比更高，达到了 68%和80%。农民工对城市的建设做出了很大的贡献，他们在城市生活有着很高的社会风险，政府有必要为他们建立相应的社会保险制度以解除他们的后顾之忧。

　　近年来，党中央、国务院也高度重视农民工社会保险问题，2006 年 3 月国务院颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出要“积极妥善的解决外来务工人员的社会保险问题；将他们依法纳入工伤保险项目；积极解决他们的大病医疗保险；建立适合外来务工人员特点的养老保险办法”。随着农民工群体的壮大，政府以及社会各界都已经认识到为该群体建立社会保险的紧迫性。

　　1.2.2.2 国内学术界对农民工社会保险模式的研究

　　国内学术界对农民工社会保险问题进行了较为深入的研究，在许多方面达成了共识，但关于农民工社会保险的归属问题，理论界还存在比较激烈的争议。学术界关于农民工社会保险模式基本上有以下几种观点：

　　第一种观点认为应将农民工纳入到城镇社会保险体系中。张启春对农民工的主要生活、收入来源进行分析后，认为农民工已经主要依赖非农业的务工活动，因此，应将他们纳入城镇社会保险制度中。周毕芬（2004）认为将农民工纳入城市社会保险体系是建立全国统一的劳动力市场，打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进农村经济发展的需要[7]。

　　第二种观点认为应单独为农民工建立社会保险制度。李迎生认为在现阶段，应推出一种作为过渡状态的“三元社会保障模式”，即建立相对独立的农民工社会保险制度。华迎放对“广东模式”和“上海模式”的优缺点进行比较后，认为农民工社会保险模式选择应适应不同就业状况群体的情况，可以将有稳定劳动关系的农民工纳入到城镇职工社会保险体系中，对频繁流动的农民工可以将其养老保险采取过渡性的方法，实行个人账户模式，工伤保险则与城镇职工相同，医疗保险则采取保大病原则[8]。在实践中，上海、成都等地为农民工建立的综合保险制度就属于这种相对独立的社会保险模式。

　　第三种观点认为应将农民工社会保险纳入农村社会保险体系中。杨立雄将农民工纳入农村社会保险体系的原因总结为：一是农民工虽然生活在城镇，但其身份却仍然是农民，终将返回农村；二是若将农民工纳入城镇社会保险体系，对城镇居民不公平，因为农民工还有土地。

　　除了这三种观点外，郑功成（2002）认为农民工规模不断扩大，其身份的特殊性及未来的不确定性使其成为必须高度关注和重视的弱势群体。他们对社会保险有着正当而迫切的需求，应采取分层分类的办法来解决他们的社会保险问题[9]。同样基于现实的考虑，董理提出了“低起点、广覆盖、多层次”的设想来解决他们的社会保险问题。

　　张晨寒也认为分层分类将农民工纳入到现有的城镇社会保险体系中，既可以解决农民工社会保险问题，又可以扩大城镇社会保险的覆盖面，使社会保险制度健康发展，还有利于于加快城镇化进程。

　　1.3 概念界定

　　1.3.1 农民工的形成及特征

　　20 世纪 90 年代初，农民大规模进程务工，农村大量的剩余劳动力流向城市，在此过程中出现了农民工这个特殊的群体。我国的城市化过程被分割成两个阶段，第一阶段是从农民（即农村剩余劳动力）到城市农民工的阶段，也即农民非农化阶段。第二阶段是从农民工到市民的过程，也即农民工市民化阶段。在大多数发达国家中，这两个阶段是同时完成的，农民直接市民化，一步转移到位。但是，由于我国的户籍制度和渐进式的改革模式，在农村剩余劳动力的转移过程中才出现农民工这个群体。这个特殊的群体具有如下特征：

　　第一，农民工是非技术群体。他们的文化程度虽然较未外出的农民高，但是却低于城市居民的文化程度。

　　第二，农民工属于低收入群体。农民工以非正规就业为主，主要从事那种不稳定、收入低、待遇差的工作。相对于他们所付出的努力，他们的薪金工资是较低的，有时，仅相当于正式职工收入的一半甚至不到一半。这种同工不同酬的现象在农民工群体中很常见。

　　第三，高流动性。他们经常会在不同城市以及城乡之间像“钟摆”一样摇动。他们的根在农村，但农村的收入太低了，所以他们来到城市寻求更好的生活，但是他们的文化程度不高，这使他们在城市中从事的工作具有不稳定性，但是他们又不想再回到农村。

　　第四，受歧视的边缘群体。他们为城市建设做出了巨大的贡献，然而却始终得不到该城市的接纳，不能融入城市生活，他们子女的教育也受到很大的影响，始终是城市的边缘群体。

　　第五，高风险性。农民工在城市生活意味着他们将遭受和城市居民一样的风险，但是城市居民的社会保险比较健全，当他们遭受困难时，能及时得到单位及街道等组织的帮助，从而度过困难，而农民工只能拿出自己平时的积蓄或求助于亲朋好友来度过难关。且农民工从事的职业相对来说风险更大一些，出现意外伤害的可能性更大，这使他们陷入困难的风险更高些。

　　1.3.2 农民工社会保险

　　社会保险是一种服务，是现代国家和政府为社会成员提供的分担风险的公共服务，能够充分有效地维护和实现本国人民的人权，国家应当充分供给，以满足社会成员的需求[10]。我国正处于经济结构转型时期，社会保险作为其中的一个方面，也会通过城乡统筹逐步走向城乡统一，但是任何社会制度变迁都是一个渐进的过程，会经历一个相当长的时期，社会保险要实现一体化，同样需要一个很长的时期，因此，在现阶段有必要为农民工建立相应的社会保险，一是保障农民工的基本生活，二是可以作为衔接城市社会保险体系和农村社会保险体系的桥梁和纽带。

　　1.3.3 可持续性的理解

　　城市化是一个长期的过程，农民工的出现也不是暂时的现象，因此农民工社会保险是一项长期制度，而不仅仅是为了解决短期矛盾。Li qiang 利用最近数据进行分析，得出农民工将会在未来成为非正规部门就业的主力军[11]。那么农民工社会保险的可持续发展需要具备什么样的条件呢，这是在社会保险制度改革中必须先行解决的问题。

　　从发达国家的成功经验和我国的现实情况看，可持续的农民工社会保险制度包括以下几方面：首先，中央政府需要在宏观层面上设计一个良好的社会保险制度。这种制度应尽可能使政府、企业、个人和商业都有参与，形成多角度的保障体系。且这种制度应明确各方的责任，具有稳定性并尽可能的便于操作和管理，为实现农民工需求提供良好的基础。

　　其次，地方政府在中央政府的制度框架内，选择一个适合现阶段农民工整体情况的模式，为农民工社会保险的制度对接提供平台。按照低水平、广覆盖的原则，逐步扩大社会保险的覆盖面，循序渐进地将农民工纳入到社会保险体系内，尽量吸纳更多的人参与到社会保险中来。

　　最后，拥有一个完善的市场运行体系，选择合理的社会保险水平，缴费标准要与农民工、企业以及政府的承受能力相适应，拥有高效管理和运作全国社会保险的机构，能够使不同社会保险项目之间以及各区域间的不同政策相互协调、相互促进，有一个完善的法律体系，做到立法先行，提高立法的层次。

　　影响可持续性的因素很多，有政府的宏观因素，有个人的微观因素，而政府责任的履行是农民工社会保险可持续发展不可或缺的最重要的条件，实现可持续发展的主要路径是要有一个很好的农民工社会保险模式。

　　1.4 研究框架和研究方法

　　1.4.1 研究框架

　　本论文拟分五部分展开论述：

　　第一部分：绪论。主要介绍建立可持续的农民工社会保险制度的背景和意义、国内外关于农民工社会保险的研究、相关概念的界定、论文研究框架和研究方法、研究创新及未及深入之处。

　　第二部分：农民工社会保险问题的基本认识。介绍了社会排斥理论、劳动力市场分割理论、公平和效率理论，并界定在农民工社会保险制度构建中政府、企业和个人的责任以及构建农民工社会保险的重要性。

　　第三部分：我国农民工社会保险制度运行及效果分析。通过不同城市间农民工社会保险以及同一城市不同群体间社会保险制度的比较说明农民工社会保险的现状。从制度层面、运行效果和管理机制上看农民工社会保险的具体表现并对其不可持续的原因进行分析。

　　第四部分：可持续的农民工社会保险制度模式的构建。对一些地方正在实行的适合农民工特点的社会保险模式的可持续性进行分析和评价。得出可持续性的农民工社会保险模式的基本判断，构建分层分类的农民工社会保险模式，并对实行这种模式制约性因素和条件进行分析。

　　第五部分：构建可持续的农民工社会保险的保障机制。基于以上对农民工社会保险制度进行的比较和分析，指出在构建农民工社会保险制度中政府还应当承担的责任，提出一些构建可持续的农民工社会保险制度的政策建议，并指出在构建可持续的农民工社会保险中政府还应解决的相关问题。

　　1.4.2 研究方法

　　第一，规范分析法。本文对各种现有的农民工社会保险模式的可持续性进行规范分析，找出影响其可持续性的现实因素，并对影响其可持续性的因素进行分析，发现各个因素对农民工社会保险的影响，为建立可持续的农民工社会保险模式提供思路。

　　第二，文献研究的方法。本文查阅了大量的国内学者对社会保险及农民工社会保险的相关研究，这方面的研究文献比较多；国外学者对我国及其他国家农民及外出农村劳动力社会保险的研究，这方面的研究相对较少；我国中央政府及各地方政府对农民工及其他参保主体社会保险采用政策的研究；通过企业、个人和政府在构建可持续农民工社会保险中应承担责任的研究。

　　第三，比较研究的方法。本文对各个地方政府关于农民工社会保险的政策以及中央关于农民工社会保险制度与城镇在职职工和农民进行比较，以发现农民工社会保险制度中存在的问题。

　　1.5 研究创新及未及深入之处

　　1.5.1 研究创新

　　现有的研究大多集中在农民工社会保险的参保、退保问题以及农民工社会保险的归属上，对农民工社会保险的可持续性研究还没引起政府和学术界足够的关注，本文对构建可持续性的农民工社会保险模式进行了探索，给出了分层分类的具体操作方法。此外，本文从政府责任的角度明确在构建可持续的农民工社会保险中政府应该承担什么责任，这对构建农民工社会保险制度具有一定的现实意义。

　　1.5.2 研究未及深入之处

　　关于农民工社保险制度的构建是一个长期而复杂的过程，也是一个急需解决的问题，本文在现有的研究基础上，得出相对可持续性较强的模式，而且对这种模式的实证研究较少，各地仍在积极的探索中。随着时间的推移，城镇一体化程度的提高，这种模式需要进行相应的改变并不断完善，这种完善还需要学者不断进行研究和探索。