证券市场中监管的法律困境与完善建议

　　摘    要：　证券市场是国民经济的重要组成部分，在完善国家金融体系、增强国家经济活力等方面发挥了重要作用。本文分析了我国证券市场现行监管体制存在的问题，并提出了完善我国证券市场法律监管的对策，具体包括明确政府与市场关系、完善监管配置、加大监管执行力度等，以期证券市场监管取得长足进步。

　　关键词 :     证券;监管;法律;

　　证券市场在我国金融市场中占据了重要地位，对我国经济的发展起到关键作用。然而，目前我国对证券市场的监管政策尚未完善，同时证券市场存在着大量恶性套现、掏空上市公司等不良现象，使得我国证券市场发展面临着严峻的挑战。仅仅依赖证券市场的自我调节功能无法切实有效地解决目前存在的问题，因此需要政府加强监管力度，从而帮助金融市场朝规范化、稳定化方向发展。同时，法律手段在监管中发挥的作用也显得至关重要。

　　一、证券市场监管的必要性与证券市场监管的法治化

　　1. 证券市场监管的必要性

　　金融市场的健康发展离不开政府的监管，而证券市场作为金融市场的重要组成部分，同样属于国家监管范畴。然而，由于证券市场具有一定的特殊性，因此对国家监管也有着特别的诉求。

　　首先，证券市场作为一个虚拟经济市场，其发展应当与实体市场的发展进程相适应，证券市场的发展规模及速度应当随着实体市场的变化而进行相应调整。证券市场发展过快或者过慢，都会影响社会经济发展。

　　其次，证券市场具有信息化特点，能否健康发展取决于其信息配置是否合理。因此，证券市场很容易因信息不对等而产生市场失灵的情况，从而导致资源浪费或者资源配置不合理等现象。

　　最后，证券市场具有一定的投机性。证券市场的市场价格由预期收益所决定，而理性投资行为起到发现价格的作用。与此同时，证券市场也可能因信息缺失而出现过度投机现象，从而导致证券市场出现严重的价格波动，影响资源配置效率，进而引发经济危机。证券市场对我国国民经济的影响举足轻重，其行情成为预测国家经济发展状况的重要指标。

　　2. 证券市场监管的法治化

　　实现证券市场监管的法治化，主要指的是政府需要将证券市场调控纳入法律监控范畴，并且建立起统一有效的法律体系，使得调控时有法可依、有章可循。此外，证券市场监管的法治化同样意味着对证券市场监管行为本身的法律规范以及各项政策的法治化。实现对证券市场的监管，可分为以下两个方面。一方面，要规范监管主体行为，通过建立严格的监管主体制度、程序制度以及责任追究制度，使得政府部门在法律规定的范围内进行监管，避免出现相互扯皮以及多头管理等现象，确保监管的有效进行，减少可能存在的人为因素，从而保证监管的规范性与可行性。另一方面，为实现监管的法律化，应将国家出台的各项政策以法律形式落实并贯彻实施。

　　二、证券市场中监管的法律问题

　　1. 政府部门与市场的关系协调需要完善

　　若证券监管部门通过宏观手段对证券市场进行调控，则会造成其找不准自身定位的局面。例如2015年股市波动时中国证券监督管理委员会暂停首次公开募股，组织证券机构投资交易型开放式指数基金，同时政府还通过其他手段对市场进行调控与干预。从监管的成效看，中国证券监督管理委员会发挥了稳定股市的作用，但相应金融监管作用还有待加强。

　　另外，在《中华人民共和国证券法》中，将中国证监会的权利划分为制定规章制度、审核以及对经济活动进行监督管理。由于目前我国的法律制度仍有待进一步完善，并且尚未建立起相对完整的法律体系，因此，证券行业监管者非常容易混淆自身定位，即把国家监管政策的执行者与证券市场经济行为监管者的身份混为一谈，从而导致中国证监会倾向于使用快速治理证券市场的措施，却忽视了在日常证券交易过程中的常规监管方式。

　　2. 监管权的横向配置有待完善

　　分业监管的形式会造成权利的争抢以及监管真空等不良影响，监管部门效益最大化的目标无法达成，并且金融监管效率也有大大降低。

　　首先，分业监管部门的职责为：执行监管工作，并采取相应的手段推动本行业快速发展。由于分业监管部门与中介机构的利益各不相同，因此，其监管目标无法达成一致。

　　其次，由于监管主体过分注重加强对行业风险的监管力度，而忽视了对系统风险进行防范，可能造成监管漏洞与监管套利等不良现象。与此同时，监管权的分散加剧了债券市场分裂的程度。

　　最后，多头监管导致不同监管主体对同一监管权的争夺，增加了监管成本。中国证监会作为证券行业的主要监管机构，具有法定性与统一性的监管地位。然而，并非只由中国证监会进行监管，若是缺少其他部门的协调与配合，中国证监会很难保证监管工作的高效性。然而，各监管部门是以所处部门利益角度为出发点，只重视加强自身对金融机构的监管力度，而忽略了增进各个监管部门之间的协作配合。

　　3. 监管权的纵向配置不当

　　证券监管权作为一种中央事权，无法与地方事权实现有效衔接，从而导致了证券监管中空。证监会隶属于国务院，和地方政府缺乏有效沟通，另外，中国证监会也没有权利对地方政府监管金融业的行为进行过多干涉。上述特点体现在中国证监会主要致力于打击非法证券活动。金融市场是由多种微观经济活动共同组成的，而中国证监会所能监管的正式交易场所中，一般不会出现非法证券活动，其多出现在非正式的证券交易中心。总而言之，中国证监会虽然对非法证券活动有相应的监管义务，但是对非法证券活动的对象却无法履行监管职责，也无法充分发挥其监管职能。

　　三、证券市场中监管的法律问题的完善建议

　　1. 科学处理政府与市场的关系

　　优化证券监管权力配置依赖于对市场与政府关系的准确定位。虽然证券市场法制化与市场化的发展趋势已经持续了数年，但目前而言，阻碍我国证券市场发展的主要因素仍是管理体制不完善。其具体表现为：政府设置了过高的市场准入门槛，削弱了经济主体进入证券市场的意愿，与此同时，政府在缺乏法律制度依据的情况下进行一系列干预行为，会造成投资者对政府产生过度依赖的局面。

　　当前，我国证券市场尚处于从新兴市场向成熟市场转变的过程中，不仅要重视提高我国证券市场的生命力，还要增强其自治力。虽然政府推出的一系列政策与手段对市场起到了正向作用，但还要注意适时放权，给予证券市场自由发展的空间。

　　除此之外，要将证券监管权与金融调控权分离开来，分别将其交给不同的监管主体，可有效减少政府对证券监管的过度干涉。一方面，要对证券监管部门进行监管的具体职能加以详细规定，完善风险监督管理体系。我国学术界针对是否有必要引进平准基金一度争论不休。股市剧烈波动时，部分证券与基金公司在缺乏法律根据的情况下，将平准基金的作用发挥到极致，因此，要对监管中相关基金的运作给予明确的法律规定。另一方面，可根据实际的监控情况制定与监管相关的法律制度。学术界将监管的手段划分为政策调整中的一种，因此无须再对其加以法律制度的规范。与此同时，对政府干预市场决策的行为进行明确的法律规定并非完全不可行，可以将政府监管的内容与流程法律化，这样不仅有利于监管的规范性与统一性，还有利于加快实现其战略目标。一般而言，中国证监会的职能包括：对市场进行监管、保护投资者权益不受侵犯等，但对证券监管行为却未能有效落实。然而，就社会与市场层面而言，中国证监会应当加强与其他证券交易所之间的联系。尤其要对证券交易所的市场定位进行明确的法律规定，充分发挥出其作为证券市场主体的积极性，避免出现因定位不明确而导致的市场结构复杂化的现象。同时，培养证券业协会等社团组织的自治能力，推动证券业协会与证券交易所之间形成良性的竞争关系。

　　2. 科统筹监管权的横向配置

　　首先，实现证监会独立性与可控性的统一。规制机构的特点主要体现在政府监管部门是独立存在的。美国的证券交易委员会是由多数技术专家与学者共同组成的，虽然其作为世界公认的强大的监管机构，但同样未能躲过经济危机。由此可见，金融监管机构其监管的成效性与独立性，与市场繁荣程度不成正比关系，证券市场的繁荣性同样与科技、文化等其他因素息息相关。而从我国当前的发展情况来看，中国证监会不仅负责监管任务，同时也负责助力金融证券发展任务，政府仍然占领市场监管的主体地位。中国证监会已于2018年参照国务院相关规定落实了三定方案，由此可见，其本质上与行政机关部门的地位是相同的。同时在其他国家，监管部门作为政府下设机构的现象也是普遍存在的。然而，问题的根本不是中国证监会的具体属性是什么，而是中国证监会应当采取何种决策方式。只有确保监管目标的清晰、准确，才能保证政府的决策不受相关因素的制约与影响。制定详细的决策措施与规则，谨防随意决策的情况出现。另外，要完善相关责任机制，加强对中国证监会的监管力度，在保证中国证监会独立性的同时，还要保证其可控性。

　　其次，虽然我国证券监管权与金融调控权相分离，但仍要加强与其他金融监管部门的联系与交流。股市剧烈波动时，中国证监会的任务是需要由国务院组织其他部门联合协作一同完成的。例如：证监会于2015年股市大幅波动时暂停首次公开募股以及在2018年举办座谈会等。若将该部分宏观监管职能交由专门负责宏观调控的部门来对其进行管理，不但可以增强同类项目的有效结合率、强化监管力，还可以排除监管目标过于复杂等因素的影响，弥补监管效率不足等一系列问题。中国证监会要尽力协助其他国家部门进行监管，其监管行为不应脱离监管规则所制定的内容。另外，经济行为通常由宏观、中观、微观等多个层次共同组合而成，因此，其具体内容可能超越了中国证监会的监管范围，若想实现跨行业监管行为随着市场的变化而变化的目标，就需要建立起相关的统筹规划体系。跨行业监管只靠主观意志是无法实现的，还需要金融监管部门各司其职。由此可见，我国监管部门在进行监管工作时，缺少主动性与持久性，长此以往会造成市场监管者在执行市场监管任务时无法进行准确预测与判断等不良影响。与此同时，证券监管机构负责人需为自己的监管行为所产生的后果承担责任。因此，中国证监会为加强统筹协调，把主板发审委和创业板发审委进行有效合并，这样不仅有助于审核制度的规范统一，还有助于提高审核效率。中国证监会对外部系统同样加强了协调监管力度。例如，在2018年发布的第14号公告中，体现了要将各大债券市场评级业务资质进行规范化、统一化的管理，还要完善相应的执法制度体系。

　　3. 协调政府监管权的纵向配置

　　首先，要制定兼具科学性与统一性的金融监管体系，并将金融稳定发展委员会的作用发挥到极致。随着金融体系的不断创新与进步，统筹监管也逐步占据整个金融监管体系的主体地位。国务院于2013制定了金融监管协调部际联席会议制度，并以例会为主要形式展开相应的工作。除此之外，国务院还于2017年成立了金融委，但金融委的权限已经远远超越了金融监管的主要范畴，其重点负责落实中央重大决策的工作部署，不仅体现出金融监管体系坚持统筹协调的基本原则，还标志着我国金融监管体制正朝着功能监管与目标监管共同发展的方向进行改革。与此同时，中国证监会要与时俱进，顺应监管的发展形势，树立牢固信念、坚定自身定位、听从国家指挥。根据功能及目标监管方式的变化进行统筹部署。另外，中国证监会还本着公开性与真实性的基本原则，加强对违法行为的惩处力度，根据资本充足率的不同，进行差别化监管。

　　其次，要对中央与地方的关系加以维护与协调，并建立健全金融监管体制。同时，在证券监管的过程中，要坚持中央政府的主体地位不动摇，各级地方政府做好协作配合工作。此外，各地政府建立了政府金融办公室，从而促进其与“一行三会”在金融监管上的协作配合。例如：成立于2002年的上海金融服务办公室，就属于专门负责议事与协调管理的部门，由于其不属于常设部门，因此并不享有监管的权利。然而，地方金融办大多由地方政府直接掌控，主要职责是为各地企业提供融资服务，推动各地经济的繁荣与稳定，其具体内容有：积极协助对接金融机构，招揽专业人才以及拓宽融资渠道等工作。除此之外，由于部门改革的日益深化，各地也相继将地方金融办升级转型为金融监管局，仍主要负责监管工作，并直属于地方政府管辖。中国证监会通过《区域性股权市场监督管理试行办法》，规定了金融监管局的主要权利为：现场检查与执行司法行政，如遇企业有相关违法行为的情形，可采取监管强制措施，以及享有对其进行相应行政处罚措施的权利。目前，我国正从传统的由中国证监会进行单一的主管领导，向各级政府与中国证监会共同协作领导的方向转变。这样不仅有利于纵向权利配置的积极互动，还有利于完善金融监管体制，促进并协调关系向统筹化、一体化方向发展。

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