关于“钓鱼执法”现象的法律思考(2)

　　2.1.3 思想成因

　　1.执法人员的素质。执法人员的素质决定了“钓鱼执法”的成功与失败，这几年来，我国的执法人员的素质在总体上有所提高，但是呈现出良莠不齐的现状。某些执法机关和工作人员素质低，服务意识欠缺，依法行政意识单薄，法律观念不强，执法水平底下，违法现象屡见不鲜。另外，我们的执法机关中有一部分执法人员是通过各种关系而进入执法队伍的，这部分人从一开始想的就不是如何服务人民，而是如何利用手中的权力为自己谋取利益，如何赚回自己为进入执法队伍所付出的代价和成本。此外，在我们的执法队伍中还广泛存在各种外聘的协管员，如：交通协管员、城管协管员和治安协管员等，这部分人素质、法制观念、服务意识、业务水平等都比较差，在这些情况并存时，再加之行政裁量权的无限制，这些素质不高的执法人员一旦手中掌握了权力就可以随意地利用该权利为自己获利，这无疑对“钓鱼执法”的出现起了推波助澜的作用。

　　2.行政程序的立法方面。执法机关之所以采取“钓鱼执法”的方式，主要是因为执法难，不能否认，打击黑车的违法很难，执法人员坐等违法人员自首更难。于是，执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟，原因是该执法方式简单、快捷、方便，既能当场抓获违法者，又有所谓的“钩子”的证言，可以多快好省地让行政机关执法人员破案乃至创收。在很多西方发达国家，“钓鱼执法”是被这些国家的行政程序明令禁止和否定的，而在我国，却找不到任何与“钓鱼执法”有关的法律、法规，执法机关也就堂而皇之地打擦边球。这样行政执法机关即使在执法过程中侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益也难以遭到法律法规的约束与规制。因此，我国在“钓鱼执法”的行政程序立法方面还是有一定缺失的。

　　2.2 “钓鱼执法”的危害

　　2.2.1 对公民的危害

　　“钓鱼执法”侵害了公民的合法权益。“黑车”等非法运营行为的存在，是对交通秩序的干扰和对市场秩序的破坏，打击非法营运，是执法部门的应尽之责，但是由于行政执法机关采用“钓鱼执法”的方式，使得后来本是为了保护社会利益与公民利益的执法行为变成了赤裸裸地破坏公民权益的违法行为。

　　1.“钓鱼执法”侵害了公民的知情权与陈述申辩权。我国法律明确规定，行政机关在作出行政处罚决定时，公民享有知情权与申辩权。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序，用“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人，然后逼迫当事人签署放弃陈述、申辩的声明，从而达到高额罚款的目的，这无疑是对公民权力的肆意践踏与漠视。

　　2.“钓鱼执法”侵犯了公民的人身权及财产权。执法机关任意作出处罚决定及开出罚款数额，这无疑是对公民财产的肆意掠夺，执法机关采用了强制执法手段也在一定程度上侵犯着公民权，如孙中界断指力证清白 ,执法机关的执法不当间接地损害了孙中界的人身权利。

　　2.2.2 对政府的危害

　　1.“钓鱼执法”践踏了政府形象。人民政府的形象是公正爱民，全心全意为人民服务，以诚信执法为最高原则。而“钓鱼执法”的消息披露后，不管是哪一级政府的形象受损，终归是政府行为，肯定是影响政府形象，特别是交通管理部门的形象变得很坏，助长类似车匪路霸一样的官僚作风。

　　2.弱化行政机关的权威和公信力。行政机关作为执法者代表人民掌握着社会公共资源和公共权力，相比而言，任何公民在强大的行政机关前面都是弱势的。因此，法治社会对行政机关行使其权力有严格的要求，行政机关在执法时程序要公开、透明、公正、合法，只有这样才能树立行政机关的权威与公信力。行政机关实施的各种执法行为都不应致使行政相对人及其他人产生“合理怀疑”,更不能通过执法谋取私利。在“钓鱼执法”过程中，执法机关使用诱骗手段，引诱本无意图的行为人实施违法行为，并利用执法人员也就是所谓的“钩子”的证言决定对行为人的处罚。因此，通过这种非法的、不公开的、隐密的执法方式得出的处罚结果，是无法令行政相对人信服的。除此之外，据统计上海某区通过“钓鱼执法”抓黑车两年间就获得罚款50000多元，其中的利益关联总是让人感到有些问题，加之行政执法的不透明、不公开，更加剧了人们对行政执法公正性的怀疑。“钓鱼执法”的危害性已不仅仅损害某个执法大队的形象，其必将损害到行政机关的权威与公信力。

　　2.2.3 对社会的危害

　　“钓鱼执法”践踏了公民的良心。“钓鱼执法”不仅麻痹和摧毁公众对政府的信任，严重伤害广大人民群众对政府的崇高信念，更可能摧毁人们将乐善好施作为传统美德的价值追求。“钓鱼执法”严重毒化社会主义精神文明建设，毁坏社会主义市场机制的道德根基。

　　“钓鱼执法”冲击社会道德底线，动摇了社会的法治信念。它“钓”出了新一轮的诚信道德危机。孙中界断指鸣冤、张军好心却遭钓，做好事反倒遭遇了公权力的“钓钩”陷害且无法抗辩，人心何以可善！社会道德是脆弱的，当公权力的“钓钩”为谋取利益而陷害了良民，它就击溃了社会道德的底线，人们的良心与热心都将灰飞烟灭，社会公众人人自危，道德感和信任感荡然无存。没有道德感，没有信任感，社会也绝对不会是一个法治观念强烈的社会。况且，公众的法治观念最容易受代表国家和人民行使执法权的执法者的影响。因此，在法治社会建设的过程中，也让执法机关的行为备受关注。当一个执法机关为了经济利益进行执法活动，特别是引诱守法者“违法”时，社会公众对法律就会产生强烈的质疑。这时，执法机关所影响的也不仅仅是国家机关的形象，更影响了法律的形象，动摇了人们心中的法制观念和信心。

　　2.2.4 对社会主义法律的危害

　　“钓鱼执法”涉嫌违法，践踏了法律尊严。我国《宪法》规定，我国实行依法治国，建设社会主义法治国家。“法治”是与“礼治”、“人治”相对立的，是“法律的统治”,政府的执法行为必须得到法律的授权，法无授权皆禁止。目前看来，“钓鱼执法”没有法律依据，属于违反行政法的行政行为，而且前文所述的张军等人的行政诉讼案相继胜诉也说明了这一点。

　　“钓鱼执法”违反了正当程序，破坏法律秩序。尽管执法机关以各种理由来证明执法是正当的，但始终掩盖不了“钓鱼执法”程序上的违法性。行政机关作为国家的执法机关，其行使的权力最终是来源于人民的。因此，在行使行政执法权时，行政机关的一切程序都应是在法律的指引下进行的。行政行为的正当程序要求我们在对相对人作出不利的决定之前，必须事先告知决定的事实理由和依据，必须听取当事人的陈述和申辩。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序，通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人，然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到高额罚款的目的，可以说，这种执法方式缺少起码的正当性与合法性。于是，当我们的国家机关不再遵守法律，当我们的公民的权利不再收到法律的保障时，法律的价值从何谈起，我们的法律又将如何发挥其保障权利、定纷止争的功效呢？

　　第3章 “钓鱼执法”现象违反的行政法学理论

　　3.1 “钓鱼执法”主体不合格

　　通常情况下，作出行政行为的必须是行政机关及其工作人员。某些情况下，经过法律、法规授权，一些事业单位或其他组织也可取得行政管理职权。在法律、法规允许的情况下，经行政机关委托，一些非行政机关也可以以委托的行政机关的名义行使职权。除此之外，其他的组织和个人都不是实施行政行为的合格的主体，比如本文案例中的“钓鱼者”.

　　“钓鱼执法”中的“钓鱼者”由于受行政机关的委托而实际参与到了执法过程，但其并不是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，身为普通公民的“钓鱼者”在这里竟违法地充当起了执法主体！需要指出的是，这与一般的群众举报大相径庭。“钓鱼者”是以营利为目的的职业群体，而一般的行政执法举报来源是拥有《宪法》上举报权的普通公民自发的行为，而不是“受雇”或“受委托”. 因此，在这种“功利性”目的的指导下的执法行为不难让人产生怀疑。

　　3.2 “钓鱼执法”违反行政法的基本原则

　　3.2.1 违反了合法行政原则

　　合法行政是实行行政法制度国家所共同实行的根本原则。它要求行政机关从事执法活动必须有法律依据，但是，查阅相关执法根据，我们无法找到“钓鱼执法”的法律依据。与之相反，我们看到的是“钓鱼执法”违反法律的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：行政机关发现公民、法人或其他组织依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。2002年10月1日施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。江苏省公安厅制定的《关于办理卖淫嫖娼案件的指导意见》明确提出，严禁民警以诱导他人实施卖淫、嫖娼等方式查处卖淫、嫖娼案件，调查取证时应尊重和保护当事人的人格权、隐私权，防止侵犯人权等等。

　　3.2.2 违反了合理行政原则

　　合理行政的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁量型行政活动。更为规范的行政理性表现为以下三个原则：公平公正原则、比例原则、考虑相关因素原则。行政机关实施行政管理，应当遵循公平公正原则。对普通违法行为进行查处时采用诱惑性行政执法存在违反比例原则的嫌疑。在刑事诉讼过程中，诱惑性侦查的采取是非常谨慎的。通常认为，诱惑性侦查仅是一种补充性、特殊性的侦查手段，不能作为一种常规侦查手段，只有在无明显被害人案件、系列犯罪等案件中使用，而能够通过其他侦查方法查处的案件尽可能不通过诱惑侦查的方式实现，因为诱惑侦查会带来一系列的难以预料的法律后果。在对社会秩序构成最严重破坏的刑事案件的查处过程中，采用诱惑性侦查尚是如此谨慎和小心，有着适用范围的严格控制。而行政机关运用诱惑手段取证以证明相对人违法的行为，多属于轻微的违法，这种轻微违法，其恶性程度远不及于刑事犯罪那么严重。因此，“钓鱼执法”存在违反比例原则的嫌疑。