我国农田污染治理资金来源困境及美国经验借鉴

　　改革开放以来，我国在繁荣农村经济过程中没有正确处理经济发展同环境保护的关系，农田污染严重。全国耕地面积约为 1.22 亿 hm2,据统计，全国目前受污染的耕地面积约有 1 000 万 hm2,固体废弃物堆存占地和毁田为 13.33 万 hm2,污水灌溉耕地为 216.7 hm2,合计约占总耕地面积的 1/10 以上。

　　全国有 2 000 万 hm2耕地正在受到重金属污染的威胁，占全国农田总数的 1/6,全国每年因重金属污染的粮食高达 1 200 万 t,造成的直接经济损失超过200 亿元[1].

　　俗话说：万物土中生，食以土为本。现在最紧要的是对已受污染的农田进行治理。目前，我国学者在农田污染治理、修复技术方面已经进行了很多研究，取得了一定的进展。虽然农田治理、修复技术方法的改良和创新对农田污染治理至关重要，但如果仅有修复技术，没有大量、持续资金的支撑，农田治理活动也是寸步难行。我国现行立法对农田污染治理资金来源没有明确且具体的规定，造成农田污染治理过程中费用的来源无据可依。我们有必要借鉴美国超级基金制度中有关资金来源保障措施的立法经验。

　　1 我国农田污染的原因

　　1.1 工业"三废"和乡镇企业污染物

　　1.1.1 工业"三废" 近年来，一方面城市建设和城市居民环保意识不断增强，对环境保护日益重视，对严重污染环境的企业容忍度急剧下降。另一方面，乡镇政府为发展农村经济，不断扩大招商引资规模，一批严重污染环境的企业陆续从城市转移到农村，这些企业废气、废水、废渣的不合理排放，会直接或间接污染农田，通过农田灌溉和废弃物归田，不断累积，使农田受到污染。

　　1.1.2 乡镇企业污染物 改革开放以来，我国乡镇企业异军突起，为繁荣农村经济作出重大贡献。但这类企业大多采取粗放型经营模式，设备、技术相对落后，且多从事一些诸如造纸、印染等对环境污染较重的行业。受经济利益的驱动，经营者环境保护意识薄弱，排污设施不过关，并且乡镇企业一般都靠近农田，其排放的污染物直接流入农田，或通过污水灌溉而进入农田，造成了大量农田被污染[2].

　　1.2 化肥、农药、农膜污染

　　1.2.1 化肥的超量使用 我国是世界上最大的化肥使用国。目前，我国化肥年使用量已达 4 637 万 t,占世界化肥施用总量的 35%,且化肥的使用量还在逐年增加。另外，我国化肥有效利用率相对较低，仅 30%左右[3].长期大量施用化肥，不仅会极大破坏土壤本身的性能，而且化肥中残留的有毒有害物质会大大污染农田。

　　1.2.2 农药的滥用 我国农药使用量巨大，大大超过世界平均水平[4].据调查，每年大量使用的农药仅极少部分能够有效作用于目标病虫，绝大部分通过降雨等原因进入生态系统，大量重金属、激素沉积农田，造成农田严重污染。

　　1.2.3 农膜污染物 目前，我国塑料大棚及地膜覆盖面积已超过 1 330 万 hm2,农膜和地膜年消费量居世界之首。我国农膜年残留量高达 35 万 t,残膜率达 42%[5].老化的农膜任意遗弃在农田里，其很难在自然环境条件下分解，这样一来，在农田中的塑料制品残留量越积越多，直接对农田造成污染，影响农作物收成和破坏生态环境。

　　1.3 污水灌溉

　　我国是农业生产大国，农业用水量在总体用水量中占相当大的比重。而我国水资源相对短缺，污水灌溉农田现象普遍存在。污水灌溉一方面可以利用污水中的肥分，节约一定水资源，但是另一方面，由于目前污水处理技术的不完善，处理后的污水中残留大量重金属等有害物质，污染农田，最终通过媒介影响人类健康。

　　1.4 畜禽养殖废弃物

　　近些年，农村畜禽养殖业的快速发展带来养殖垃圾的日益增多。目前，我国的畜禽粪便产生量接近 20 亿 t,是同期工业固体废弃物的 2.7 倍[6].大部分的养殖场缺乏相应的防污措施，畜禽粪便未做任何处理直接排出场外。将畜禽粪便随意堆放农田，不仅占用土地，还会产生大量不易分解的微生物。

　　2 我国农田污染治理资金来源困境

　　众多污染源对农田的污染越来越严重，对已受污染的农田进行修复与整治可以说是当务之急，农田治理、修复是一项长期、复杂而又艰巨的工作，它需要大量持续性的资金投入，但我国农田治理资金来源存在以下困境。

　　2.1 现行立法缺乏农田治理资金来源的具体规定

　　我国目前还没有关于农田污染方面的专门立法，在农田污染治理、修复的法律责任归属方面更缺乏明确规定。当前，我国关于农田保护的规范性文件主要有《土地管理法》《农业法》《基本农田保护条例》《农药安全使用标准》《农用泥污中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》等，各法案大多针对农田管理、农田生态坏境建设、农田利用等问题，仅有少数条文涉及农田污染防治，条文分散且都是宣示性、倡导性、原则性规定，缺乏可操作性[7].目前，尚无一部针对农田污染防治与修复作出具体系统规定的法律。在法律责任的设置方面，现行有关农田污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体，也没有设定相应的法律责任，致使一些严重污染农田的行为得不到法律追究。治理费用、修复基金这些重要方面更无规定。

　　2.2 农田使用人和污染企业承担不起巨额农田治理费用

　　农田污染治理技术性要求高、周期长、程序繁琐，需要庞大、持续的资金支撑，单个农田使用人或企业承担不起巨额农田治理费用。

　　农业经营组织和农业生产者虽然不是农田所有人，但通过法定方式获得农田使用权，应该善良管理和经营农田。由于农业经营组织和农业生产者缺乏环保意识和相关知识，不适当地使用化肥、农药、地膜等农用物资造成农田污染，理应对污染农田进行治理。但农业生产者在我国属于弱势群体，自身没有经济能力承担农田污染治理费用。并且由于农田污染可能会对其生产活动产生不利影响，更削弱了其经济能力。

　　多数企业污染农田后，往往无力支付高昂的治理费用，农田污染的不可逆性决定了其治理周期长，费用高昂，治理资金往往大于污染企业在这段时间内产生的经济效益，或者在支付了所有治理费用后导致企业破产。对于规模小的乡镇企业来说，支付巨额农田治理费用无疑是灭顶之灾。

　　2.3 免责事由阻碍农田治理费用的征收

　　2015 年 1 月 1 日开始施行的新环保法第 64 条规定："因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。"《中华人民共和国侵权责任法》第 65 条规定："因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。"第 29 条规定："因不可抗力造成他人损害的，不承担责任。法律另有规定的，依照其规定。"现行有关农田污染防治的法律规范中并没有关于法律责任的"另外规定",因此，因发生不可抗力导致农田污染后，污染企业不需要承担法律责任，不需要支付治理费用，这样，由于没有费用，被污染的农田无法及时治理，农田污染带来的危害可能会扩大，使广大群众遭殃，不利于维护广大群众的环境利益。

　　2.4 治理费用来源单一

　　目前，农田污染在我国还没有引起足够的重视，农田污染的治理、修复工作尚未全面开展，全国只是针对土壤重金属严重污染的地区开展了修复示范工程，主要由政府承担相关费用，企业、公众、其他社会团体支付的很少。如 2011 年甘肃省白银市启动的东大沟流域农田重金属污染治理示范工程，项目总投资 1 100 多万元，资金来源于 2010 年国家重金属污染防治专项资金；江西省环江县土壤重金属污染修复工程由财政部、环保部的 2 450 万元的财政专项资金支持[8].由此可见，政府在农田治理、修复活动中扮演了重要的角色，企业作为农田污染者却不是农田治理的直接责任人，这就导致了企业污染、政府买单的状况。

　　3 美国超级基金制度关于费用来源简述

　　3.1 美国超级基金制度的建立

　　20 世纪下半叶，伴随着美国经济变革加速，工业由城市转移至郊区，由东部转移至中西部，企业搬迁后遗留的污染土地，即"棕色地块"使得环境恶化，严重影响着周边居民的身体健康。1978 年发生的"拉夫运河"事件使得群众要求治理污染土地的呼声日益高涨，美国政府以此为契机通过了《综合环境反应、补偿与责任法》（《Comprehensive Envi-ronmentalResponse,CompensationandLiabilityAct》），简称 CERCLA.此法案因其设立治理污染地块的超级基金制度而闻名世界，故又被称为《超级基金法》。超级基金制度的目的是积极治理危险废物场所，力求恢复到受污染之前的水平，以及贯彻"污染者付费原则",要求对其污染的土地及产生的危险废物承担救助责任[9].

　　根据该法案，美国建立了超级基金，为联邦政府的修复活动和污染场地的清理提供资金支持，所以，这部法案又被称为《超级基金法》（SuperfundAct）。法案规定了超级基金的初始基金为 16 亿美元，资金主要来源于以下 2 个方面：其一是环境专门税，政府部门主要针对石油产品行业及无机化学行业征收共计 13.8 亿美元的环境税；其二是国会的财政拨款，计 2.2 亿美元。

　　3.2 美国超级基金制度的发展

　　针对《超级基金法》在实施过程中存在的缺陷，美国国会根据现实的需要通过了 3 个修正案，对超级基金制度作出了修正和发展。

　　3.2.1 《超级基金修正案与再授权法案》 1986 年颁布的《超级基金修正案与再授权法案》旨在建立一个"污染者付费原则"的治理目标，为增加治理污染场地的超级基金，拓展基金来源，采取了 2 种措施：一是从 1986 年开始针对年收入超过 200 万美元的大企业征收环境税，作为一种"超级基金税"（Superfund Taxes），环境税实行比例税率，税率是营利性组织营业额的 0.12%[10];二是国会增加超级基金预算。"国会将 1986-1991 年期间的超级基金预算增加到 85 亿美元，其中，25 亿美元来自年收入在200 万美元以上的企业的附加税，27.5 亿美元来自联邦普通税收，3 亿美元来自基金利息，3 亿美元来自潜在责任人".

　　3.2.2 《纳税人减税法》 1997 年美国国会根据超级基金法在实际污染场地治理中的运行状况，通过了《纳税人减税法》，即针对治理"棕色地块"所支付的费用免征所得税，以便增加治理的资金量修复更多的受污染的场地，以及吸引更多的社团组织和个人参加到对"棕色地块"的治理过程之中。据联邦政府估计，这项针对"棕色地块"清除的税收刺激手段每年约减少联邦税收 3 亿美元，但却能因此吸引34亿美元的私人投资和使大约 8 000 个棕色地块恢复生产能力[11].

　　3.2.3 《小规模企业责任减轻和棕色土地振兴法》 2002 年颁布的《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》规定了企业购买环境保险是合法和有效的行为，不仅减轻了小企业的治理责任，还进一步促进了对棕色地块的再利用。"具体到对小规模企业责任的减轻，该法规定，当个人能够提供充分有效的证据时，可以免除其根据超级基金法所要承担的作为列入优先治理名单 （《National PrioritiesList》以下简称 NPL）的污染场地生产者和运输者的责任，同时规定在多种情况下可以免除个人基于《超级基金法》中作为固体废弃物生产者所要承担的责任等等"[12].

　　综上所述，美国治理污染土地的超级基金制度中资金来源途径十分广泛，有国会拨款、税收和潜在责任人付费等，重要的是国会赋予美国联邦环保局有追究潜在责任人的权力，来保证超级基金能治理更多的污染场地。对此，关于我国农田污染治理的资金来源途径的构建可以借鉴美国的超级基金制度，以便建立适合我国的农田污染治理基金制度。

　　4 他山之石：我国农田污染治理资金来源途径之构想

　　4.1 设立农田污染治理专项财政拨款

　　设立政府的财政拨款是我国治理污染农田的资金来源的一个重要部分，不仅履行了国家职能，充足了治理资金，也体现了国家在政策上对污染农田治理的支持。美国政府在治理污染地块的过程中，遇到治理资金不足时，会请求国会增加超级基金的预算，以满足治理污染地块的现实需求。现今我国对受污染农田的治理修复的主导力量是政府部门，设立专门的财政拨款具有必要性[13].

　　4.2 强制生产农用物资的企业缴纳农田污染专项税

　　美国超级基金来源中有一项是向年收入超过200 万美元的大企业征收环境税，只以企业经济效益为标准，不区分企业性质，会产生 2 个缺陷：一方面使年收入超过 200 万美元的清洁企业进入纳税范围，违背公平，打击其积极性；另一方面使一些污染严重但年收入达不到 200 万美元的小企业成为漏网之鱼，因为不仅仅只有大企业才能够产生污染，小企业因其没有采取有效的防止污染的治理措施也可能导致严重污染的产生。

　　在我国，生产农药、化肥、农膜等农用物资的企业，由于没有直接污染农田，造成环境破坏，并不需要承担环境责任。但是，农药、化肥、农膜的不合理使用造成大量农田污染，而生产这些农用物资的企业依靠其生产行为单纯获利，对农田污染只能产生负面作用。因此，笔者认为，可以针对达到一定要求的生产农用物资的企业征收农田污染专向税，不管其是大企业还是小企业，并将此款用于农田污染的治理。应该注意的是，对于专项税的征税标准不能一刀切，不能不论企业大小实行一个税率。笔者认为，征收环境税应该秉着公平原则和不威胁小企业生存的原则，根据企业获利情况和污染程度综合考量进行征收，制定不同的标准。征收专项税有利于提高农药、化肥、地膜以及农产品的价格，间接降低农民对该类农用物资的使用量，进而可以引导农民和广大消费者多消费环境友好型产品，少消费可能导致农田污染的农药、化肥、地膜以及生产过程不达标、对环境及人体有风险的农产品。

　　4.3 建立有限度的农田污染追溯责任归责原则

　　美国超级基金制度规定了三重归责原则：严格责任、连带责任和追溯责任。前 2 种责任众所周知，超级基金制度中的追溯责任是指潜在责任人对自己在《超级基金法》通过之前的生产经营活动中，产生危险废物的行为负有法律责任。 追溯责任意味着导致承担责任的行为可能会发生在《超级基金法》颁布之前，即使该行为在当时是合法的[14].立法者设立追溯责任的原因基于 2 个：一是经济原因，污染场地治理活动是一项昂贵的事业，政府无法完全负担。设立追溯责任可大大减少联邦财政支出。

　　二是潜在责任人要对自己的行为负责，既要对现在污染场地的行为负责，也要对过去污染场地的行为负责。追溯责任设立以来饱受争议，有人认为，行为人对于自己现在的行为将来会产生什么样的结果无法预料，并且环境处于不断变化当中，自身也具有不确定性。用现有的规则来约束行为人先前的行为有失公平。强烈要求废除追溯责任。不管怎么说，追溯责任在增加治理资金，减轻政府财政负担，完成更多污染场地治理方面是功不可没的。

　　农田污染具有隐蔽性，且农田具有一定的自净能力，农田污染的暴发不在一朝一夕，往往是污染物经过长久的累积，无数没有察觉的小的污染量变的结果，我国没有规定追溯责任，这就会使农田污染暴发后，之前一些量变污染农田的企业辩称自身当时是合法排污而不承担责任，这样反而违背公平原则，加重政府负担。笔者认为，我国应该借鉴美国超级基金制度的做法，建立追溯责任制度，追究农田污染暴发前排污企业的责任，但主张实行有限度的追溯责任，建议征收专项税，因此，对在农田污染暴发前已缴纳专项税的企业免受追溯责任。这样既增加治理费用，又不失公平。

　　4.4 鼓励私人资本参与

　　农田污染治理需要大量资金，仅凭以上 3 种费用来源途径还远远不够。美国超级基金制度也采取措施鼓励、吸引团体和公众私人资本参与到"棕色地块"的治理中。笔者认为，我国在污染农田治理过程中，也要发挥社会大众的作用，积极进行农田保护方面的环保宣传，采取组织社会捐款、设立专项公益基金、发行农田保护彩票等措施，吸引民间资金投入到污染农田治理过程中来，增加治理资金的来源，使资金来源多元化。

　　5 结论

　　农田污染治理是一项长期、复杂而又耗费巨大的工程，我国现行立法对农田污染治理资金来源没有明确且具体的规定，农田治理资金主要依靠政府买单，治理资金来源路径单一，资金不充足，影响污染农田的及时治理，我们有必要借鉴美国超级基金制度的做法，采取种种措施拓宽农田污染治理资金的来源。

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