上海市土地财政发展特点、主要问题及对策建议

　　摘要：土地财政是影响地方政府经济社会发展的重要因素之一，客观公正地认识土地财政发展特点及主要问题对保持经济社会持续发展具有重要意义。本文通过考察上海市2010—2020年土地财政发展状况，总结上海市土地财政发展特点和存在的主要问题，并提出以下对策：涵养优质税源，减少土地财政依赖；建立预警机制，应对潜在风险隐患；加强土地管理，提高要素配置效率；强化预算约束，继续深化财政改革。希冀对上海市经济社会持续健康发展起到一定的促进作用。

　　关键词：土地财政;问题;对策;上海市;

　　一、引言

　　土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式（陈志勇等，2010）。2020年上海市土地出让收入为2941亿元，居全国首位。据Wind数据统计，上海2020年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，上海市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。

　　不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增加地方收入等方面发挥了重要作用（Mo et al.,2018;Cheng,2022），但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐渐导致地方政府患上“土地财政依赖症”（柴铎等，2018），膨胀的地方债、不可持续的土地出让金收入极易引发地方政府的财政危机（闫坤等，2019；唐云锋等，2020）；第二，土地财政以大规模土地开发为特点，极易造成土地资源浪费、农民权益受损（谷中原等，2018;Li et al.,2007）；第三，土地财政的过程伴随大规模资金流动，可能引发土地违法、地方官员腐败（唐鹏等，2018）；第四，土地财政助推城市房价上涨，损害居民福利（刘佳，2022）；第五，银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金融、个人房贷、房地产企业融资等功能，一旦土地财政不可持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险（甘族耀等，2019）。目前，云南省、广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研究（汤黎等，2016；刘锋，2015；黄均华，2020）。上海所处区位非常重要，土地财政规模突出，土地财政对城市发展产生重要影响，因此，有必要系统认识上海市土地财政特点，并剖析相关问题。

　　二、上海市土地财政发展特点

　　一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波等，2022）：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，获得土地出让金收入，即通常所谓的“卖地收入”；二是地方政府通过发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费收入等，这部分收入并非直接来自土地交易，但是这部分收入高度依赖土地资源的投入；三是地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体向商业银行进行土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究目的和数据的可获取性，本文采用中口径土地财政指标代理土地财政规模（王玉波等，2022），即土地财政为土地出让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统计年鉴》、上海统计局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失数据采用数据差值方法予以估算。

　　考察上海市2010-2020年土地财政发展状况，总结其发展特点如下。

　　（一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动

　　总体看来，2010-2020年间，上海市土地财政收入规模呈现增长趋势，从2010年的1340.01亿元增长到2020年的4311.46亿元，增长了2倍多，仅2012年、2017年土地财政收入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地财政增长率呈现起伏波动的趋势。图1表明，2012年土地财政收入增长率最低，为-18.5%;2013年最高，为42.7%。2020年土地财政收入规模达到4311.46亿元，创历史新高，土地出让金增长率也达到了32.2%，使得上海市成为全国瞩目的土地财政焦点地区。

图1 2010-2020年上海市土地财政收入及增长率

　　（二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大

　　2010-2020年间，上海市土地出让金收入从2010年的880.09亿元增长到2020年的2941.00亿元，年均增长率16.96%，总体上表现出波动起伏的增长态势，其变化特征与各项调控政策遥相呼应。例如：上海市从2009年开始探索实施土地预申请制度，2010年土地溢价率走低。2011年，由于“国八条”（限购）和房产税试点政策对土地市场有一定的抑制作用，2011年4-5月间预申请制度重新走回了传统“招拍挂”的老路，从某种程度上讲，这种房地产政策的出台引致土地市场变“冷”，导致2012年土地出让收入出现了下降的态势。2015年上海市实施土地预申请制度改革，赋予区一级政府更大的主动权，促成了上海市土地出让市场的“小阳春”。2017年，“房住不炒”政策的实施又为房地产市场降温，直接影响土地出让金收入。2020年，受疫情冲击，前三个季度上海市GDP增速均为负值，通过加速土地出让，获得大量财政收入。

　　（三）土地税收收入低位增长，房产税比例不高

　　2010-2020年间，土地增值税、契税、城市维护建设税在六个税种中数值较大（表1）。2010年，契税在六种税中数额最大，为173.58亿元，占土地税收收入的37.74%;2020年，土地增值税数额最大，为497.68亿元，占土地税收收入的36.31%。由于城市维护建设收、契税和房产税主要在城市建设与房地产交易过程中征税，而契税、土地增值税、耕地占用税与城市建设、征地拆迁等紧密相连，上述数据说明，在2010-2020年间，上海市城镇化过程经历了以大规模房地产交易、大量建设为特征的“城市大发展”过程。

表1 2010-2020年上海市土地财政税收收入情况

　　值得一提的是，上海市自2011年开始试点房产税，从数额上看，2011年房产税73.66亿元，是2010年的1.18倍，但是从房产税占土地财政的比例看，2010年房产税占土地财政税收收入的13.55%,2011年占12.16%,2020年为14.50%，房产税的征收并没有改善房地产保有环节征税比例低的财政问题。截至2020年，房产税尚未成为上海市地方政府财政收入的主体税种。

　　（四）综合地价高位运行，位居全国前列

　　2010-2020年间，上海市综合地价高位运行。2010年，上海综合地价为12797元/平方米，在全国106个主要城市中排名第四；2017年综合地价最高，为27102元/平方米，去库存政策、降息、降准等一系列政策给予房地产市场很大的活力，间接带动了土地市场，拉高了地价；随后，综合地价缓缓下降，到2020年，上海市综合地价为25433元/平方米，仍居全国前列。

　　三、上海市土地财政的主要问题

　　（一）土地财政规模增长，特殊年份政府对土地财政的依赖性很强

　　2010-2020年间，上海市土地财政收入规模持续增长，土地财政收入与预算收入的比值呈现出波动增加的趋势。从表2可见，2012年最小，为33.83%;2020年最大，达到61.19%。这种状况反映了2011年房产税试点、“国八条”等政策措施的冲击效果，以及2020年为了应对疫情而激发房地产市场、土地市场活力的成效。土地财政收入与预算收入的比值客观上反映了地方财政对土地财政收入的依赖状况。由于土地财政的不可持续性和不稳定性，从长期看，对土地财政的依赖会给全市财政稳定带来一定的风险。

表2 2010-2020年上海市土地财政与GDP、财政预算收入基本状况

　　从表2可见，虽然上海经济持续增长，但是土地财政与GDP的比值从2010年的7.48%增长到2020年的11.07%，说明土地财政增长幅度大于GDP增速。

　　（二）土地财政结构失衡，“卖地收入”构成土地财政主体

　　考察2010-2020年上海市土地财政收入结构（表3),2010-2020年上海市土地出让金占全年财政收入的比例呈现“下降——上升——下降——上升”趋势，即出现波动增长的趋势：2010-2012年，从65.68%下降到47.51%;2013-2014年，上升到60.36%、64.82%;2015-2017年经历了3个下降的年份；2018年开始，在各种政策的激励下，到2020年这一比例增长到68.21%。

表3 2010-2020年上海市土地财政结构

　　与土地出让金收入相比，土地税收收入在数量上增长缓慢，仅2012年在土地财政中的比例超过了50%（为52.49%），其余年份均低于50%。近几年来，土地财政税收收入占土地财政比例由40%向30%靠近。这说明土地出让金收入仍然是上海市土地财政收入的主要来源，地方政府的土地财政收入在很大程度上依赖于土地出让金收入，而土地税收收入对地方政府的财政激励作用有限。

　　（三）预算缺口越来越大，土地财政具有不可持续性

　　考察2010-2020年上海市一般预算收支情况（表4），上海市一般预算收支缺口呈现增长趋势，2010年一般预算收支缺口为429.31亿元，2020年达到了1055.81亿元。赤字率相对稳定，最大的年份是2018年（3.45%），最小的年份是2014年（1.34%）。其中2018年超过了国际上赤字率3%的“警戒线”，其余年份均在“警戒线”以内。通过一般预算收支缺口与土地财政税收、土地出让金、土地财政收入对比得出，除2020年以外，其余年份土地税收收入均无法弥补上海市一般预算收支缺口，多年来大额的土地出让收入仍然是上海市财政收支缺口的有力补充。但是，由于市场供给的有限性，长期来看土地出让金收入难以持续有效充盈地方财政。

表4 上海市土地财政与一般预算情况

　　四、应对上海市土地财政问题的对策建议

　　（一）涵养优质税源，减少土地财政依赖

　　上海市土地财政规模大，可持续性税收在预算收入中的比例还不够高，要涵养优质税源，减少对土地财政尤其是土地出让收入的依赖。一是继续发挥土地财政对上海市经济社会发展的积极作用，采用渐进方式逐渐减少土地财政依赖；二是通过强化上海市高端产业引领功能，优化产业结构，增大城市发展源动力，厚植优质稳定税源；三是以“房住不炒”为指导，继续探索实践房地产税改革，推动中央、地方、纳税人等利益相关体形成“三位一体”的合力（俞乐等，2020），加强房地产持有环节的征税管理，对持有多套住房且不用于自住的纳税人课征房产持有税。

　　（二）建立预警机制，应对潜在风险隐患

　　土地财政根源上属于一次性的地租形式，具有不可持续性，防范和化解土地财政风险是地方政府面临的重大问题。建议从以下三方面建立预警机制：一是科学客观地识别土地财政风险因素，以及土地财政因素引发系统性风险的可能性，科学认识风险并防范和化解风险；二是研究土地财政风险因素之间的关联及传导机制，特别注意防止处置土地财政风险过程中由于土地财政风险传导作用引发新的风险（马树才等，2020）；三是依据国情市情建立健全地方债的信用体系和风险预警管控机制，避免因盲目照搬西方国家经验而导致债务危机加重，科学合理划定地方债务红线水平（何芳等，2021）。

　　（三）加强土地管理，提高要素配置效率

　　土地供应管理是调控房地产市场的基本手段，也是提高土地资源配置的重要方法。建议从以下三方面加强土地管理：一是优化土地资源配置，积极回应高投资、高回报、前景佳的产业与企业对土地要素的需求，服务经济社会高质量发展要求；二是把让人民安居乐业放在首位，保持房地产投资持续平稳增长，以“稳地价、稳房价、稳预期”为目标，加大自住型住宅用地保障，完善住房供需平衡的长效机制（张鹤，2019；张旭文，2019）；三是充分发挥土地供应管理对房地产市场的调控作用，建设城乡统一建设用地市场，科学合理制订土地出让计划，加强制度创新和政策供给，提高土地出让计划与经济社会同步发展的协调性和融合性（米旭明，2022）。

　　（四）强化预算约束，继续深化财政改革

　　地方政府是土地财政重要的驱动力，土地财政改革的重要内容之一就是转变地方政府的执政理念。建议从以下四个方面加强预算约束：一是完善地方官员的考核模式，因地制宜、适度减少经济增长目标的考核，围绕高质量发展目标优化地方政府预算管理；二是加强地方政府的财政预算约束管理，完善政府预算体系，将现行预算的软约束逐步向预算硬约束转变，建立中期预算管理框架；三是加强信息公开，加强社会监督；四是运用法律手段，对地方政府土地财政行为进行规范和限制。

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