我国内陆地区综合保税区建设规划研究

　　1 我国综合保税区的发展历程和类型

　　1990 年 6 月 10 日，国务院批准在上海设立外高桥保税区，开启了对保税区的试验和探索的进程。根据《保税区海关监督管理办法》规定，保税区是海关监管的特定区域，是我国境内进出口货物督管的特殊监管区域，是受海关监管的特殊经济区，即“境内关内”.在此后的中国改革开放的过程中，中国先后又成立了出口加工区、保税物流园区，保税港区等多种海关特殊监管区，所承担的职能逐渐发展演进和功能复杂化，开放度越来越高。例如，保税港区就是对保税区、保税物流园区、出口加工区等多种类型的外向型功能区的整合。上述每一种类型的“海关特殊监管区”的设立都顺应了当时经济发展的需要，推动了我国外向型经济的发展，并为我国对外开放和迅速融入世界贸易体系做出了巨大的贡献。

　　综合保税区是设立在内陆地区具有保税港区功能的海关特殊监管区域。我国于 2006 年 12 月批准设立了全国第一家综合保税区---苏州工业园区综合保税区。经过若干年的发展，截至 2014 年底，我国已经在 40 个省、区、市设立了综合保税区。（ 见图 1） 综合保税区内可开图 2 综合保税区“境内关外”图解展保税港区的一切业务，是中国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域，国家参照保税港区的运管办法对其实施监管，区内可开展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。

　　因其具有免征关税和免于报送，区内企业间、区内与境外企业之间可以自由贸易，免于国内管制政策约束等一些开放性特点，可以将综合保税区理解为“境内关外”的区域（ 见图 2） .

　　目前，我国已批复设立的综合保税区可大致分为五种类型： ①口岸枢纽型，指依托重大交通枢纽（ 空港、水港、铁路港） 而设立的综合保税区，如北京天竺综合保税区和上海浦东机场综合保税区。②边境口岸型，是分布在国家边境地区，依托边境口岸而设立的综合保税区，如广西凭祥综合保税区、新疆阿拉山口综合保税区。③产业依托型，是依托当地的优势产业集聚基础而设立的综合保税区，通常位于内陆地区制造业发达的产业集聚区内，如苏州工业园综合保税区。④项目配合型，指依托国家重大项目或发展战略而设立的综合保税区，如西安高新综合保税区就是依托三星电子高端闪存芯片项目而设立。⑤类型升级型，在旧有的海关特殊监管区基础上升级为综合保税区，享受更多开放政策和功能，如海口综合保税区就是在原有海口保税区的基础上升级而来。

　　2 区位选择

　　首先，综合保税区的加工、贸易等职能也需要当地有较好的产业基础，包括具备以较高水平或者地方特色的二次产业发展基础和与之相匹配的相对发达的生产者服务业。从我国已批复的综合保税区的分布来看，绝大多数综合保税区设立在省、自治区的经济、政治、文化发达城市，通常是一省的省会城市的产业园区，例如山西省的太原武宿综合保税区、陕西省的西安综合保税区，或者是一省之中制造业发达的城市的产业园区，例如江苏省仅苏州一个城市就拥有 4 家综合保税区。

　　其次，综合保税区以虚拟港口为依托，集自物流、加工、贸易与口岸功能为一体的海关特殊监管区域，大量货物的进出口流通需求需要发达的交通网络进行承载，发达的物流网络对降低综合保税区的物流成本起到至关重要的作用。从我国已批准建设的综合保税区来看，其交通依托主要有四种方式，分别是水运、铁路、公路、航空以及上述四种交通方式相互混合而成的多式联运体系。因此，综合保税区在进行区位选择时首先对所在地区交通网络条件有着较高的要求，而邻近重要交通枢纽则是综合保税区位选择时的优先考虑的条件。例如郑州新郑综合保税区紧邻新郑国际机场而建，周边有京广铁路、京朱调整公路等重要交通干线纵贯而过，其集公路、铁路、航空多式联运立体化交通网络为新郑综合保税区的迅速发展起到重要作用。

　　3 产业类型

　　合理的产业布局有利于发挥当地的区位优势和资源优势，有利于经济、社会和生态效益的协同发展。通过选取我国已成立的 27 个综合保税区，并对其主导产业类型进行梳理分析（ 见图 3） ,笔者发现综合保税区的外向型产业可大致拥有 3 个类型：

　　（ 1） 高新技术产业是综合保税区产业布局时最优先选择的产业门类。我国以综合保税区为依托的外向型经济中，以电子产品的加工、装配为主的电子信息产业的比重是相对较高的。其次是保税物流仓储业、新能源新材料产业、精密机械制造业和生物医药业。鉴于我国综合保税区于 2006 年以后才开始兴起设立，以上产业门类的设立均与我国自 2006 年以来的国家提倡的高端制造业产业类型相吻合，也从侧面说明了综合保税区的产业门类往往具有高端化、高附加值和高技术性的特征。

　　（ 2） 富有地方特色或民族特色的产业是综合保税区内值得发展的特色产业门类。例如，海南综合保税区的主要产业是热带高效农业、水（ 海） 产品出口加工业等； 位于我国大西北的宁夏银川综合保税区，其主要产业是清真食品、穆斯林用品等民族特色商品。

　　（ 3） 保税仓储物流和转口贸易等对外贸易产业是综合保税区必要发展的产业门类。内陆虚拟港口（ 无水港） 为综合保税区提供了便利的交通运输和海关通关监管优势，因此，大力发展现代保税仓储和保税物流业也成为我国众多综合保税区共同选择的产业门类。例如，苏州工业园综合保税区的职能定位中就提到为苏州制造企业的上、下游企业提供口岸物流、国际分拨配送服务； 北京天竺综合保税区则依托首都国际机场附近的空港保税物流园，重点发展现代物流业、国际贸易等产业等。

　　4 功能组成

　　综合保税区集合了包括保税区、出口加工区、保税物流园区和保税港区在内的全部功能设置和政策条件，是我国目前除自由贸易试验区以外最为开放和功能最为复杂的外向型经济发展区域，其功能设置通常包括口岸作业、仓储物流、加工制造、进出口贸易、商品展示、产品研发、检测及售后服务等。通过相关性分类，综合保税区的功能主要可由四大块组成，即口岸作业功能、保税物流功能、保税加工功能和相关的服务贸易功能。

　　口岸是国际货物运输的中转站，是外向经济往来的门户，承载着国际物流结点和交通枢纽的重任。口岸作业功能主要将综合保税区与港口、机场等重要交通基础设施进行对接，为货物的通关、转关提供服务，承担的职能主要包括装卸搬运、堆场、存放、待检和查验等。

　　保税物流功能是指将来自国内、国外的货物运至综合保税区以保税区的形式存储起来，免交关税，从而节约大量税金，增加相关企业的资金流动性。企业还可在综合保税区内从事配送、运输、流通加工、物流信息等相关业务。

　　保税加工功能是指综合保税区内的生产企业可从事国外进口原材料保税加工后出口（ 或销往国内） ,或从国内采购原材料入区退税后进行加工并用于出口，即为利用国内、国外两种资源进行加工生产后，产品面向国内、国外两个市场的生产加工企业提供场地和政策便利的功能。

　　相关配套服务贸易功能主要包括技术研发、检测维修国际贸易、展示交易和金融贸易等服务型业务。

　　5 用地规模与空间布局

　　5. 1 用地规模

　　综合保税区的用地规模受诸多因素影响，包括区位、服务辐射范围、具体服务类型以及当地政府的保税发展战略等。但整体规模的确定应该符合以下四个原则： ①适应性原则，即规模的确定要符合当地的经济发展水平，经济水平高、物流业发达的地区可采用小规模高效率的基础设施，而欠发达地区可适当加大规模； ②协调性原则，即综合保税区建设规模要与辐射区域内保税物流市场需求相协调，需求大则用地规模大； ③系统性原则，即不仅要从宏观层面以区域保税物流系统的战略层次为出发点，也要从微观层面满足土地效益最大化功能合理化。④发展性原则，即要以发展的眼光对待综合保税区的规模进行规划，为其长远发展预留可供扩展的空间。

　　另外，通过对截止到 2014 年底的国务院批复设立的 40 个综合保税区的用地规模分析可得以下结论（ 见图 4） : 目前用地最小的是黑龙江绥芬河综合保税区，用地面积为 1. 80 平方公里，用地最大的重庆西永综合保税区，用地面积达 10. 30 平方公里，平均用地规模约 4. 6 平方公里，而绝大多数综合保税区的用地规模在 2 - 6 平方公里之间。因此，新建综合保税区的规模，一般情况下可控制在 2 - 6 个平方公里之内。

　　5. 2 空间布局的影响因素

　　综合保税区的空间布局应考虑以下三方面的因素：

　　第一，囿于海关监管的特殊需要，综合保税区一般通过物围网的方式实行封闭式管理，通过设立专用卡口实现与城市其他空间的联系，围网产生的巨大“围城”和主要卡口通道一定会对周边的城市空间产生影响。因此，综合保税区在规划时一定要考虑城市规划和对周边城市功能空间布局的分析，综合统筹功能分区、道路、景观、市政设施等规划，最大可能的通过优化规划减轻对周边城市功能的影响。

　　第二，综合保税区的特殊功能需求需要其紧邻港口、铁路、机场、高速公路等重要交通设施，而这些交通设施对其周边的规划建设有着严格的要求，如邻近机场空港就对综合保税区的建筑物控高产生特别要求，需建高层建筑的功能片区则需满足主航道净空限高的要求或避开主航道设立功能片区。

　　第三，综合保税区的空间布局和交通流线需要满足海关监管的特殊要求，进出综合保税区的货物需要经过一系列海关特殊监管流程，如通关、拆检等，合理的、科学的布局应以保障海关监管工作的顺利进行为根本原则。

　　5. 3 主要功能空间的规划设计建议

　　综合保税区往往采用“一园多区”的空间建设模式，在按照产业功能聚类来划分功能区的同时，又应特别注重物流流程的衔接性，以便于区内货物的高效流通。因此，综合保税区的四类主要功能组成空间（ 口岸作业区、保税物流区、保税加工区、服务贸易区） 理想模式通常以口岸作业区为核心，按海关物流流程依次组织保税物流区和保税加工区，而服务贸易区则一般邻近口岸作业和保税物流区，并在其周边适当位置设置海关卡口。（ 见图 6）（ 1） 口 岸 作 业区： 口岸作业区宜紧邻交通枢纽或主卡口内侧设置，以便于海关对进出口货物的集装箱拼拆、查验和通关服务等功能的流畅运转。保税物流区与保税加工区可通过区内道路与口岸作业区形成三者的相互联通。口岸作业区的用地规模依据综合保税区功能定位以及对外物流规模来确定，货运量大则口岸作业区大，反之亦然。

　　（ 2） 保税物流区： 保税物流区设置在综合保税区的围网内区域，宜与口岸作业区紧密联系，方便货物的运输流通。对在综合保税区内进行保税仓储和保税中转的货物提供水、陆、空多式联运的交通运输方式。保税仓储区主要以仓库群和物流中心为依托，与保税加工区坚信布置可以方便货物的运输，满足出口加工内加工企业的物料需求。

　　（ 3） 保税加工区： 保税加工区应按照工业用地的布局要求进行空间划分，宜引入弹性控制，使得不同类型、不同规模的企业的土地需求得到满足，同时要注重土地的规整性，以便于开展工业生产。

　　（ 4） 服务贸易区： 服务贸易区内设置生活服务功能和商贸服务展示功能。其中，生活服务区内设置公寓、餐饮、娱乐等设施，并宜与保税区外围的城市生活片区相联系； 商贸服务区和展示交易区宜靠近主要干道布置，其空间和建筑形象宜体现片区特色和宣传城市形象。

　　（ 5） 交通枢纽： 交通枢纽包括水港、空港和铁路港等重大交通设施，货物在该区内进行集装箱、散货的装卸搬运作业。口岸作业区宜与其相邻设置，并在二者之间设置海关查验区，待检货物经海关查验、检验检疫后方可入综合保税区。

　　（ 6） 卡口： 一般情况下，一个综合保税区应设置 2 个卡口，分别为主卡品和行政卡口，分别用于货物进出口查验和工作人员进出通道之用。其中，主卡口宜贴近对城市主体功能影响较小的城市主干道布置，且能与城市对外交通道路（ 如高速公路、国道等） 形成便捷联系，且通常会与海关综合办公楼结合设置。但也可根据业务需求设置数量不等的海关卡口，相互之间保持一定距离，以形成主、辅、备相伴的联动运作模式。此外，卡口处宜设停车场地，以便集装箱卡车的入区等候和避免车辆排除侵占城市道路空间造成交通阻塞。

　　（ 7） 区内交通模式： 区内交通在组织时宜考虑单向循环交通流向，避免行驶于园区道路的货运车辆形成交叉交通，以保障园区内部物流交通的畅通。

　　（ 8） 巡场道路： 是综合保税区供海关巡逻的专用道路，一般沿着围网内设置。同时也是区内货运、行政车辆街道的通道，道路周边安装监管所需要的摄像头和照明设施。该道路是区内外的边界，可在区外适当进行景观化处理，以提升环境品质。

　　6 结 语

　　在“一带一路”战略的大背景下，我国内陆地区将迎来全新的对外开放机遇，由之前国家进出口贸易的后方腹地变为开放前沿已经成为可能。设立综合保税区，不仅可加快内陆地区国际物流业的发展，提高当地产业聚集程度和优化产业结构，而且通过综合保税区发展外向型经济和开展国际经贸合作又可进一步扩大内陆地区的对外开放水平，从而推动保税区所辐射区域的经济和社会的健康持续发展，并为实现向更高一层级的开放区---自由贸易区（ Free Trade Zone） 的打下坚实基础。因此，借鉴先发地区的发展经验，在内陆地区规划和设立综合保税区，发展高端制造业和相关服务业，将成为支撑与促进未来内陆地区经济发展和产业转型升级的新“增长引擎”.

　　参考文献

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