云南公路改造项目及跟踪审计管理现状

　　第二章 云南省公路改造项目跟踪审计管理现状分析

　　梳理目前开展跟踪审计工作的情况，总结跟踪审计项目管理取得的经验。分别介绍了云南省公路改造建设项目概况及跟踪审计情况、主管单位（审计委托方）存在的问题、建设单位及参建单位（审计客体）存在的问题、社会中介机构（审计主体）存在的问题，运用委托代理理论、寻租理论和项目管理思路，结合实际案例具体分析。

　　第一节 云南公路改造项目及跟踪审计管理现状

　　“十二五”期间，省公路局逐步在云南公路改造项目推行跟踪审计。合理利用社会审计技术资源，发挥跟踪审计咨询服务功能，增强公路改造项目免疫功能，保障工程双优发挥了较好作用。通过调查问卷，了解参建各方和跟踪审计人员对跟踪审计管理工作基本评价。

　　一、云南省“十二五期”普通国省道改造情况

　　云南省抓住国家“十二五”加快国省干线公路建设的重大机遇，加快建设步伐，提高技术等级，不断改善通运输条件。

　　（一）国道改造情况

　　云南原有 7 条国道公路中，有 G108 等 5 条列入交通运输部“十二五”15条重点国道改造路段，里程 2668 公里，其余 320、324 两条国道中有 456 公里列入“十二五”其它国道改造规划。“十二五”期云南列入交通运输部国道改造的总里程达 3083 公里，占国道里程的 52.7%.

　　（二）省道改造情况

　　云南省原有 69 条省道公路中，有 1814 公里列入“十二五”省道改造规划，到“十二五”末，云南原有 69 条国道公路技术等级将基本达三级及以上，二级及以上里程将超过 8900 公里。云南“十一五”末通高等级公路的 5 个县中有孟连、景东、镇源 3 个县正在实施通高工程，力争“十二五”末完工，怒江州的贡山、福贡两县通高工程因受怒江梯级电站建设规划未批准影响，规划 2016 年开工建设。

　　（三）项目建设资金的构成

　　项目建设资金的构成，以中央补助资金为主，省、州（市）、县级人民政府的部分专项配套投入。部补资金主要有两块，一是普通国道 400 万元/公里的升级改造专项补助资金，普通省道 280 万元/公里的升级改造专项补助资金；二是国家集中连片特困扶贫地区，普通国道 150 万元/公里的升级改造专项补助资金，普通省道 80 万元/公里的升级改造专项补助资金。

　　（四）项目建设进展情况

　　1.2012、2013 年在建项目。在建的普通国省干线公路①改建工程项目共 16个，共 996.5 公里，中央补助资金为 47.24 亿元。目前，已完成 2 个项目，待竣工验收。12 个项目完成路基转序 710 公里，2015 年上半年完成。2014 年计划安排实施建设项目 12 个，中央投资 42.66 亿元。除 G323 线富宁皈朝至广南百乐公路改建工程由地方自行实施以外，其余 11 个项目建设指挥部已批复成立。

　　2. 2015 年拟申报（储备）项目。2015 年拟申报（储备）项目 17 个，实施总里程 1229.91 公里，已经上报交通运输部，目前，已经完成了勘察设计招标，勘察设计工作进展顺利，部分项目初步设计已经完成初稿。

　　二、公路改造项目跟踪审计发展三个时期

　　随着经济社会发展、科技创新，公路建设项目形式及内容也不断演变。高速路网日臻完善，国（省）道干线公路网改造升级纳入国家建设日程。公路改造项目建设规模扩大，技术越来越先进。工期一般都较长，施工过程也较复杂，项目资金管理贯穿建设项目整个过程。近年来，云南省公路改造项目建设每年投资百亿以上，项目投资额一般都在几十亿，个别项目甚至上百亿。为提高审计质量，控制建设成本，云南省交通运输厅、云南省审计厅下设的政府投资审计局对绝大部分公路改造建设项目，采取全过程跟踪审计的审计监督方式，取得了巨大的成就。我省公路改造项目全过程跟踪审计实施经历三个时期。

　　第一个时期为国道改造建设初始（2000 年左右），云南已修建了第一条高等级公路。政府审计机关负责竣工决算审计，并抽取一定比例的项目进行预算执行审计，交通主管行业审计部门选择重点项目负责实施跟踪审计。

　　第二个阶段为公路建设逐步发展时期（2003 年至 2011 年），交通部、云南省制定“建设项目未经审计，不得付清工程尾款，不得办理竣工验收手续，不得报批竣工决算”等有关规定，交通主管行业审计部门委托既有资质的社会中介机构进行跟踪审计，并建立审计机构资格库，政府审计负责对竣工决算进行审计。

　　第三个时期为公路改造建设项目实施高速发展（2012 年至今）。云南省南北大通道建设开工，一批国（省）道改建项目开工。如 116 条二级路，由审计厅与交通主管行业共同组织中介机构参与债务及里程锁定审计工作，将项目全过程跟踪审计与锁定债务工作对接，实现同步一体审计工作模式，竣工验收之日就是锁定债务里程之时。交通主管行业审计部门全面推行全过程跟踪审计，控制投资成本，保证建设资金能合理、合法地使用。

　　三、普通国省道改造项目跟踪审计的实施情况

　　（一）跟踪审计的主要做法

　　1.科学组织，合理利用社会审计技术资源。根据《政府投资项目审计管理办法》、《关于建设项目审计处理暂行规定》等法律法规，按云南省人民政府、省审计厅、省交通运输厅安排部署，省公路局结合自身实际情况，委托多家社会审计中介机构，对全局国省干线改造项目建设管理过程实施跟踪审计，并在过程中对审计单位进行严格管理。一是在跟踪审计过程中实行常驻制。各审计组必须派驻工程审计负责人或建设部注册造价工程师一名长期驻守项目现场；职责主要是负责对重要隐蔽工程覆盖前进行现场签认，参加重大设计变更，施工组织方案会等关键工作方案讨论会并提出审计咨询意见。财务审计人员（财务审计负责人或注册会计师）每月至少进驻项目一次，职责主要是帮助被审计单位财务人员规范财务管理。二是审计组进驻后，必须在指挥部驻地明显位置公示审计组成员名单、“八不准”工作纪律以及监督单位和监督电话。三是自审计组进驻项目起至审计工作完成止，审计组必须每月 10 号以前向省公路局监察审计处书面上报审计简报。简报内容包括项目投资完成、质量控制、进度控制、资金使用等情况，以及存在问题、整改要求落实等。四是审计组成员原则上不予更换，严格按照审计通知书中的人员名单执行。若遇特殊原因必须更换的，须报省公路局监察审计处批准后方可更换，否则按审计项目负责人 10 万元/人·次、其他审计人员 5 万元/人·次的标准扣减审计服务费，特殊情况除外。五是严格要求审计人员。发现工作严重不负责，给建设方造成重大损失的；隐瞒被审计单位违规行为的；由省公路局报请上级主管后，对相关责任单位、责任人给予处罚，构成犯罪的移送司法部门追究其法律责任。

　　2.精心管理，发挥跟踪审计咨询服务功能。为确保“十二五”期普通国省道改造项目审计工作任务目标按时完成，更好的发挥审计咨询服务功能，省公路局通过多种形式、方法对参与审计的中介机构（以下简称“审计单位”）以及各改造项目建设指挥部进行管理和服务：一是依据法律、法规制定下发审计工作相关要求及其他规范性文书，目前省公路局已按照审计工作需要制定下发了《公路工程建设项目跟踪审计管理暂行办法》、《工程建设项目跟踪审计质量监督办法》等相关制度，及时组织社会中介人员学习省审计厅、省交通运输厅下发的规范性管理文件；二是不定期召开跟踪审计工作联席会。根据建设项目进展情况，邀请厅（局）领导、局相关处室负责人、各审计单位项目负责人，讨论研究跟踪审计过程中发现的问题及处理办法，提出阶段性的工作目标，布置安排跟踪审计任务及要点（重点），力争及时、准确的解决已出现的问题，并努力通过各种手段超前预防其他问题的产生；三是建立长效沟通汇报机制，主要是通过各审计单位每月按时上报项目跟踪审计简报，局监审处将简报内容汇总并向局领导、局相关处室通报的流程，及时、准确、全面的反映项目实际情况，以便我局提升管理水平。四是与审计单位合作分批、分片对各建设指挥部管理人员进行业务培训，以进一步提高各建设项目指挥部管理人员的业务水平，更新思路，拓展视野。

　　3.强化监督，增强公路改造项目自身免疫功能。省公路局从基本建设程序审核入手，对各建设项目建设全过程进行了有效监督，抓住六个环节有效监督，具体做法是：①监督检查工程可行性研究报告等前期报件的报批情况；②监督检查初步设计（概算）、施工图设计（预算）的批复执行情况；③检查招标投标工作程序是否合法；④监督检查施工许可、安全生产许可的批准情况；⑤监督检查建设资金的使用管理情况；⑥监督检查安全、质量、进度控制的情况。通过审计检查，各建设项目管理人员从思想认识上对国家的基本建设程序，以及建设资金的管理使用要求上有了更深层次理解，增强了建设项目自身免疫功能。

　　4.分段推进，强化过程管理。划分为四个阶段确定相应审计重点。第一阶段为招投标结束中标方进场后即开始审计；第二阶段为工程开工建设后到路基工建设完工；第三阶段为路面、交安工程建设完工。第四阶段为工程结算、竣工决算和尾工工程审计。第一阶段审计侧重于项目建设所需各种程序和手续合理合法性审计，从源头上预防需投资损失和工作失误。第二、三阶段审计则重点关注项目建设中出现的潜在问题或苗头性问题及风险，提出改进、纠正、完善的建议，把问题解决在萌芽状态中。第四阶段，审计主要针对整个项目的效率效果进行审计，分析评价整体建设是否达到预期。项目原则上在终期计量支付结束、工程变更已基本审批的情况下，明确工程尾款比例为 10%,以备支付审计核减工程款，保障审计成果有效利用。

　　（二）跟踪审计工作主要成果

　　1.跟踪审计工作有效推动了建设项目按照相关法规和基本建设程序实施，对发现问题能够及时进行整改，截止目前尚未发现重大违反国家法律法规的问题，项目建设总体上平稳、有序进行。跟踪审计首要目标就是促进建设项目管理活动合法合规性，监督有关法律法规执行情况。管理建议书将此作为反映重点，通过审计导向进一步促进建设管理单位提高建设管理活动的合法合规性。例如二级公路改造项目跟踪审计发现的违规记录表所示：

　　2.跟踪审计工作加大财务监管力度，确保资金安全；及时督促建设方加强合同管理、从严控制投资。全过程跟踪审计重点就是概算、预算执行情况，财务审计方面，加强对建设单位管理费的待摊投资和其他投资的审计监督，控制费用上升；工程造价方面，则实施全程造价控制和审核，对工程计量支付和变更进行重点审计，关注不合理、不合法、不符合程序的工程变更，及时提出、督促整改完善，遏制随意变更，堵住变更索赔漏洞。如二级路 A 项目材料、设备采购项，送审金额与核定金额相比，审减率为 10%.

　　3.跟踪审计工作为建设项目实施提供了许多建设性的意见，对项目规范管理、依法管理、科学管理，加快推进项目建设进度，保障工程双优发挥了较好作用。更加注重发挥造价咨询等服务职能，在二级路项目跟踪审计中，始终注意内部控制制度测评，及时提示项目内部管理风险点、薄弱点、盲点，在阶段性跟踪审计报告或管理建议书中提出针对性的建议和意见，从完善管理制度，避免未来损失方面，利用审计人员熟悉政策优势，提供全方位、全覆盖的咨询服务，如临景公路内部管理建议表。

　　4.跟踪审计工作得到建设各方高度重视和支持，为推动公路项目廉政建设起到了积极作用。全程监督从投资管理、建设管理、资金筹集使用管理方面突出事前预防和有效监督，有效防止舞弊行为和暗箱操作，促进管理，杜绝漏洞，促进党风廉政建设。

　　（三）云南省公路局承建的公路改造项目跟踪审计运行情况调查

　　1.调查背景

　　云南省公路局承建的公路改造项目跟踪审计工作至今已经开展 5 年，在这个过程中跟踪审计有效地监督了资金和项目管理，保证各方工作的合法合规性，确保公路改造项目建设顺利实施。过程中，多次暴露出代理方人员及审计工作存在着许多问题，如中介机构库内人员专业结构不科学，审计主体执行定位不清，与委托方责任界限不清晰等。这些问题都不利于监督工作开展，导致审计结果与目标预期偏差。

　　2.调查结果

　　为进一步分析公路改造项目跟踪审计运行情况，我于 2015 年分别对 5 个在建和已交工验收指挥部的项目管理人员和跟踪审计人员进行问卷调查。共发出问卷 120 份，收回问卷 100 份，全部有效。其中向管理人员发出问卷 80 份，收回问卷 60 份，向跟踪审计人员发出问卷 40 份，收回问卷 40 份。

　　（1）管理人员调查结果

　　管理人员工作经验情况；5 个指挥部项目管理人员，第二次在指挥部工作的人员只有 8 人，占 13.33%.其中，年龄为 35 岁以下的占管理层人员 41.67%,具有 5 年以下工作经验的管理层人员共有 41 人，占管理层人员 68.33%.可见，指挥部多数人员没有管理工作经验。

　　管理人员对跟踪审计工作认可度；所有被调查的 60 个管理层人员都认为十分有必要实施云南省公路改造项目跟踪审计工作。

　　对跟踪审计运行效果的看法；仅有 4%的被调查者认为效果很好，有 50%的被调查者认为效果一般，有 4%被调查者认为无效果，目前采用的跟踪审计模式实施中，与预定目标偏差极大，有待完善和加强管理。

　　（2）审计人员调查结果

　　审计人员工作经验情况：工作人员缺乏工作经历，年龄偏小。35 岁以下的被调查审计人员有 62.5%,工作经验在 5 年以下的占 80.0%.审计人员缺乏跟踪审计经验，专业知识结构单一。审计专业的占 10.0%,会计专业的占 35%,计算机及其他占 15%,工程造价的有 40%.同时，从未参加过公路改造项目审计的人员占 52.5%,只有 25%的人员是参加过 2 次公路审计，多次参加公路改造项目审计的人员仅有 3 人，占 7.5%.审计人员对自身工作满意度评价较好，而指挥部管理人员对跟踪审计工作的评价一般。审计人员对工作效果为满意的占 70.0%,认为一般的为 25.0%.远远超过管理人员的评价。

　　（3）对跟踪审计实际运行效果看法：在实施改造项目跟踪审计过程中存在问题，由于工期紧、前期勘察设计深度不够，施工图设计不能满足项目施工需要，产生大量变更，甚至是便设计边施工的情况。被审计单位敷衍应付跟踪审计人员。审计人员评价不客观公正；审计报告的结果不能准确、客观反映改造项目实际情况。审计报告编制单位管理松散、不复核报告内容。审计发现整改问题不力。这些问题导致云南省公路改造项目跟踪审计的实际运行效果偏离主管部门预期。

　　审计人员对自身跟踪审计工作比较认可，过程中坚持客观公正审计，在下一阶段跟踪审计期内关注上一期跟踪审计发现问题整改落实情况，通过努力提出的审计意见和阶段性审计报告指导建设方项目管理工作，如表 2.6 所示。