财政专项资金绩效审计不足与完善(3)

四、财政专项资金绩效审计存在的问题
　　
　　（一）财政专项资金绩效审计法律基础不完善《中华人民共和国审计法》及《审计法实施条例》赋予了各级审计机关开展财政财务收支效益性审计的权限，但我国关于财政专项资金绩效审计的法律、法规仍然不完善，对于财政专项资金绩效审计的目标、内容、范围、绩效审计指标的规范尚不完善。因此，国家审计署及相关法律部门应适时制定财政专项资金绩效审计的准则、规范以及操作指南，引导和规范各级审计机关的财政专项资金绩效审计工作，完善财政专项资金绩效审计的法律基础。
　　
　　（二）财政专项资金绩效审计指标体系缺乏公认标准 财政专项资金绩效审计是分阶段的，在初级阶段，财政专项资金的绩效审计主要侧重于真实性和合法性的审计，而在终极阶段，财政专项资金绩效审计的目标则侧重于经济性、效率性和效果性的审计 （宁波市审计学会课题组，2014）。到目前为止，我国各级审计机关对于财政专项资金的绩效审计主要是停在初级阶段，即偏重于合法性、合规性和真实性审计，在绩效审计指标体系中，定性指标偏多，定量指标偏少，财务指标偏多，非财务指标偏少，合规性、真实性指标偏多，而经济性、效率性和效果性指标偏少，缺乏财政专项资金使用预警性指标，经济性和效率性审计指标偏多，而效果性审计指标偏少等。同时，各级审计机关分别根据自身需要制定财政专项资金绩效审计指标体系，缺乏一套公认的财政专项资金绩效审计指标体系，开展财政专项资金绩效审计所得出的审计结果可比性较差。因此，各地财政专项资金绩效审计结果并不能被中央政府有效利用。
　　
　　（三）财政专项资金绩效审计评价缺乏公认标准 绩效评价标准是财政专项资金绩效审计工作开展的关键，是绩效审计的标准或依据。相对而言，财务审计的评价标准比较完善，主要以《企业会计准则》、《小企业会计准则》、《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》等为审计评价标准，这些财务审计评价标准是由财政部颁布，是一套公认的财务审计评价标准，而财政专项资金绩效审计并未颁布公认的绩效审计评价标准。绩效审计评价标准的缺失，导致当前各级审计机关开展绩效审计时无公认的评价标准可遵循，都依据当地的实际情况制定，这无疑会导致各地所出具的绩效审计报告缺乏可比性，中央政府在利用绩效审计报告时，必须做大量的调整工作。因此，为增强财政专项资金绩效审计报告的可比性和对中央政府财政专项资金分配的决策支持，国家审计署和相关机关应当制定和发布一套适合我国国情的审计评价标准制定依据。需要指出的是，国家审计署不宜制定出一套统一的绩效审计评价标准，这主要是考虑到我国东、西部在经济发展、地理环境等方面的差异，但可以考虑发布财政专项资金绩效审计评价标准制定的指导意见，指导各地审计机关颁布和制定财政专项资金绩效审计评价标准。
　　
　　（四）财政专项资金绩效审计工作独立性缺失 中国是发展中国家，经济发展仍然是当前社会的主要矛盾，国家仍然将主要的精力放在发展经济上，经济活动中仍然存在着违法违规行为。从历年的审计结果分析，财政专项资金都存在被截留、挪用和使用不合规的现象，而财政专项项资金绩效审计工作面临着诸多制约因素。从我国现行审计体制分析，地方审计机关受到地方政府和国家审计署的双重领导，国家审计署对地方审计机关的业务进行指导，而其它方面受各级地方政府的领导。这种隶属于行政的“双重”领导模式，导致我国各级地方政府审计机关独立性相对欠缺。在国家审计署审计力量不足的情况下，财政专项资金绩效审计主要依赖于各级地方政府审计力量，若各级地方政府审计力量缺乏独立性，地方政府审计部门将不能对财政专项资金的效益进行合理评价，而是演变为“政绩工程”等保驾护航的手段或工具，偏离了财政专项资金绩效审计的本质。
　　
　　（五）财政专项资金绩效审计力量不足 国家审计机关对绩效审计的掌握程度相对较高，而各级地方政府审计机关对财政专项资金绩效审计的内容主要为合法性、合规性和真实性审计，不熟悉经济性、效率性和效益性审计相关工作，对如何开展财政专项资金绩效审计无从下手。同时，各级地方政府审计机关审计人才缺乏，导致各级地方政府在审计中耗费的成本相对较高，一些地方政府审计机关受到审计经费的限制，并不能很好地开展财政专项资金绩效审计工作。因此，开展财政专项资金绩效审计工作需要突破地方审计机关的人才瓶颈，国家审计署应当为地方审计机关培育一批熟悉财政专项资金绩效审计的人才。