当前经济责任审计困境与解决策略,审计论文

2010年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）[1].2015年12月又下发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。因此，经济责任审计就成了近年来审计界热议的话题，国有大型企业也纷纷将经济责任审计作为目前系统内部审计理论与实务研讨交流的核心。

　　经济责任审计是具有典型中国特色的一种特殊审计形式。国外并没有经济责任审计，我国开展经济责任审计的目的，是党和政府为了加强对领导干部的管理和监督，正确评价其任职期间经济责任的履行情况，促进党风廉政建设，保障国有资产的保值增值。实行经济责任审计是与我国政治体制的管理需求相契合的，通过这种监督和管理制度，能有效地促进社会进步和企业的健康发展。立足内部审计实务，不断发展和完善经济责任审计工作，是内部审计人员的责任和义务。

　　一、经济责任审计现状

　　经济责任审计是在我国建立社会主义市场经济体制的过程中产生的[2].无论是最初的“扩大企业自主权”改革，还是“经济责任制”试点改革以及“利改税”改革，都是为了调动企业生产经营积极性，解决企业自我约束问题和规范国家和企业的分配关系。在新旧体制并存条件下的企业承包制改革，希望通过重建微观利益机制和权利主体，使经营者对国有财产效率负起责任。但是，承包制只有激励机制却没有约束机制，以致产生严重的“内部人”控制行为，造成“国有资产承包一轮，损失一轮”的怪现象。经济责任审计就产生于该阶段，它最初的形式是厂长（经理）离任审计，伴随着我国市场经济体制的逐步深入，厂长（经理）离任审计发展为企业承包经营责任审计。1992年以后，在明确建立社会主义市场经济体制的前提下，引入现代企业制度成为我国国有企业改革的主要方向，经济责任审计也逐步确立并不断完善起来。

　　经济责任审计发展到现在，其形式：按任职阶段区分有任前、任中和离任审计；按审计客体区分有党政主要领导干部和国有企业领导人员审计。各级审计机关在注重把任中审计与离任审计相结合，经济责任审计与绩效审计、预算执行、财政（财务）决算审计相结合的基础上，又积极探索市县党政领导同步审计。2015年的政府工作报告将离任审计对象的范畴扩大到省部级领导干部。这些举措都表明了国家严格管理干部的决心以及经济责任审计的领域在逐渐宽泛和内容在逐渐丰富。当前，经济责任审计体系在不断健全与完善中。以中国石化内部审计为例，中国石化审计局依据《规定》，2011年4月印发了《中国石化经济责任审计管理办法》和《中国石化经济责任审计工作联席会议制度》。在创造性地建立审计信息集成管理系统的基础上，完整地建立了一套经济责任审计模版，包括审前调查通知书、审前调查方案、审前调查结论、审计实施方案、审计通知书、审计日记、审计工作底稿、审计报告、审计决定书、送审确认书、审理意见书。这些工作都为开展经济责任审计打下了良好基础。

　　二、当前经济责任审计中存在的问题

　　随着经济责任审计的进一步开展，一些问题和难点也逐步呈现，对内部审计发挥其监督服务的职能作用形成障碍。现阶段在国有企业中开展经济责任审计主要存在着以下问题。

　　（一）“先离后审”现象较为普遍

　　现阶段还是较为普遍的存在着领导干部已被调离或提拔任用后，再委托审计部门实施离任审计的状况。为了履行手续，要求审计部门在较短时间内完成离任审计项目。这无疑给审计工作增加了难度，审计质量无从保证，审计的结果所产生的效果更是让人堪忧。《规定》仍没有明确领导干部必须“先审后离”,只是说经济责任审计应当有计划地进行。组织部门每年提出下一年度经济责任审计委托建议，经联席会研究提出草案，报本级行政首长审定后，纳入审计机关年度审计计划。但是，在实际操作中，干部任免的临时性和非计划性较强，因此该环节存在脱节现象，也是造成“先离后审”的主要原因。

　　（二）经济责任审计鉴定难

　　在经济审计实务中，当发现领导干部在履行经济责任过程中存在问题，或由于领导干部决策失误造成经济损失和浪费，需要对所应当承担的直接责任、主管责任和领导责任进行鉴定时，虽然《规定》在第三十五、三十六和三十七条中明确界定了直接责任、主管责任和领导责任的内容，但由于“民主决策”较为普遍，因此很少有领导干部鉴定为直接责任，鉴定为主管责任的也是寥寥无几。只要是所管辖范围内的单位、部门出了经济问题，一般都定性为领导干部的领导责任，难以确定其应当承担的具体责任。由于责任界定模糊，所以就没有对应承担责任的具体处理措施。

　　（三）审计评价问题较多

　　经济责任审计评价应当遵循独立性、权威性、客观公正性、权责一致性、定量分析与定性分析相结合及谨慎性原则[3].在经济责任审计中，存在着审计评价不能反映真实经济责任的现象。有些审计主体由于独立性较差，评价的结果只能是就事论事，无法触及制度重建和管理革新的内容；有些审计评价只是简单地将负责人述职报告中的内容直接搬到审计评价中，还有些将审计没有涉及的内容随意加以运用，或将审计依据不充分的部分，按照个人理解去加以评述，这些行为违反了客观公正和谨慎的原则；有些审计评价超出了被审人员管理的职责范畴；同时还存在以静态数据说明经营业绩，没有动态趋势分析性的总结评价。上述情况都不能正确反映领导干部经济责任履行情况，使审计报告缺乏说服力，增大审计风险。

　　（四）经济责任审计流于形式时有发生

　　按照《中国石化经济责任审计管理办法》的要求，对被审单位三年轮审一遍，因此每年经济责任审计项目要占到审计计划项目的1/3左右。审计项目多而审计人员少的矛盾，使审计人员更多的在审前调查时，只让被审单位提供资料及数据；在运用远程查账系统的同时，减少了现场审计时间。但是，由于时间所限，对问题的查询、了解及思考的深度不够；在运用模版的同时，也使审计工作容易固化在一个具体的范畴内。上述情况影响了审计质量，个别审计报告趋于八股，内部审计的作用得不到充分体现，对树立审计权威和提高审计地位不利。

　　（五）审计结果运用程度有限

　　虽然在《规定》中明确指出要建立健全经济责任审计结果运用制度，将其作为干部考核、任免、奖罚的重要依据。但是，在现阶段审计结果的运用并未与干部任免完全挂钩，审计的结果得不到完全体现，使各层面对审计结果的重视程度受到影响。此外，对审计结果的公告制度和将审计结果归入被审计领导干部本人档案的情况还未执行。

　　（六）经济责任审计联席会议制度不完善

　　从目前情况看，中央和省（部）级都建立了经济责任审计联席会议制度，下级部门却存在未建立和未执行的情况。由于联席会议制度组成的成员单位较多，执行起来存在部门协调管理脱节现象，造成许多成员单位都不清楚自己应履行的职责，不能发挥应有作用。由于召开联席会议和议题存在随意性，加之成员单位协调配合机制不够完善，使得本来的意图是为了形成监管合力，到最后却成为无人监管，合力作用被削弱。

　　（七）审计人员业务素质亟待提高

　　现阶段对领导干部的经济责任审计，是对领导干部任职期间所在单位（部门）的财政（财务）收支及有关经济活动的合规性、合法性和效益性进行审计。在开展经济责任审计的过程中，以下事项都要纳入领导干部经济责任考核的范畴：“三重一大”决策的正确性；任用干部的民主性；国有资产管理及使用情况；重大项目或投资的建设和管理情况；重要经济事项管理制度的建立或内控制度的建立和执行情况；对下属单位有关经济活动的管理和监督情况；执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；履行经济责任所产生的经济效益、社会效益和环境效益情况；有关内部政策法规的执行情况和领导班子廉洁纪律的执行情况等。对此，审计人员如果只是立足于原有的知识和能力，面对当前经济责任审计，审计的深度及广度则不能达到要求，加大了审计风险。