公共政策评估审计的动因、可行性及内容分析

　　摘    要：　公共政策评估审计是由审计机关对公共政策评估进行的再评价。公共政策评估审计的直接动因是政策评估中存在行为偏差，间接动因则是造成这种行为偏差的各种主客观因素。公共政策评估审计的可行性源自政府审计权威性和独立性。公共政策评估审计的具体内容包括评估内容的恰当性、评估信息的充分性和真实性、评估标准的合理性、评估方法的科学性。公共政策评估审计的对象是官方的政策评估机构。开展公共政策评估审计可以提高公共政策评估结论的可靠性。文章提出了公共政策评估审计的概念，并从公共政策评估存在的问题和原因出发，分析了开展公共政策评估审计的必要性，同时对公共政策评估审计的内容进行了前瞻性的设想，为政府审计服务于国家治理和权力监督开辟了新的路径。

　　关键词:     政府审计.政策评估,政策评估审计,计动因:审计内容，

　　一、引言

　　公共政策是国家治理的基本工具，其在分配社会资源、规范社会行为和推动社会发展等方面发挥着重要的作用。政策评估（本文中政策评估和公共政策评估同等意义）是政策过程的重要环节，通过政策评估可以使决策团队获得关于政策执行的正向或者负向反馈，通过反馈可以对政策制定环节进行修改和调整。根据定量或者定性的方法对公共政策进行评估可以获得对公共政策执行后的反馈。政策评估审计是一种政府治理主体为预防在公共政策评估过程中的机会主义倾向而形成的经济问责机制，我国审计署和各地审计机关还没有开展政策评估审计。政策评估审计不同于政策审计评估。后者是审计机关开展的公共政策评估，目前主要包括重大政策跟踪审计和公共政策效果审计。公共政策审计评估的本质是公共政策评估，是一种对政策的评估和直接监督，而政策评估审计是对公共政策评估的再评估。对公共政策评估审计进行理论研究可以完善公共政策审计研究，为审计机关适时开展公共政策评估审计提供理论参考。

　　二、文献综述

　　关于公共政策评估审计的研究，国内外一直缺乏专门的文献。笔者以公共政策评估审计为关键词在Elsevier Sc ie nc e Dire c t、EBSCO ASU+BSU、Eme ra ld等外文数据库中进行检索，都没有检索到专门的文献，只有政策审计相关的外文文献研究。国内文献中以公共政策评估审计为关键词在中国知网、万方等数据库中进行检索，也没有检索到专门的文献研究，但国内文献中有关于政策评估和政策跟踪审计的相关研究。尽管缺乏对公共政策评估审计研究的直接文献，但与之相关的研究却日渐丰富，研究内容逐渐深入，概括起来主要体现在公共政策评估、公共政策效果审计和公共政策跟踪审计等方面。

　　（一）公共政策评估

　　公共政策评估是对公共政策效果、效能以及价值所进行的检测、评价和判断，公共政策评估的主体往往是由特定主体开展的。公共政策评估分为内部评估和外部评估，内部评估和外部评估的评估主体不同，公共政策的评估主体逐渐多元化。国内有较多文献研究公共政策评估，主要从公共政策评估的内涵、基本原则、评估标准、评估方法等方面进行，而厘清公共政策评估研究的脉络是研究公共政策评估审计的基础。

　　关于公共政策评估的内涵和意义，李帆等[1]认为公共政策评估是国家治理现代化的重要组成部分，其核心功能是识别某项政策因果效应。除了从公共政策评估的功能来定义公共政策的内涵外，周泽将和陈骏[2]从公共政策评估关注的内容入手，认为公共政策评估发展的初期，主要侧重公共政策的效率，随着公共政策评估研究的深入，多元化价值观逐渐被引入公共政策评估。

　　公共政策评估的基本问题是价值问题。关于公共政策评估的基本原则，李琪等[3]认为不同的公共政策在评估框架、标准与手段问题上存在差异，但公共政策评估的基本原则包括公平与效率、事实与价值、超前与适用等维度，这也是目前学界公认的公共政策评估的基本原则。赵书松等[4]认为公共政策的评估价值取向经过三个阶段的变化，新时期我国公共政策的评估标准应该具有均衡性价值取向，符合我国五大发展理念中的均衡价值。

　　关于公共政策的评估标准，李琪等[3]将公共政策分为宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策和社会政策，根据公共政策的分类，提出政策的评估标准应该是多元化的，宏观政策的评估标准是稳定性、战略性、权威性，产业政策的评估标准是精准性、功能性和前瞻性，社会政策的评估标准是普惠性、渐进性、敏感性等，为不同的公共政策评估提供了具体的评估标准。

　　关于公共政策的评估方法，胡咏梅和唐一鹏[5]认为公共政策评估中可以用到工具变量法、倍差法、匹配法、断点回归设计等计量方法模型，且在政策评估方法的革命中，因果推断模型的应用范围越来越广。刘玮辰等[6]提出公共政策评估方法的反事实框架，精确定义了公共政策因果效应，这有利于有效选择和运用因果推断方法开展政策评估。公共政策的评估有理性主义和构建主义两种主要思想，理性主义认为政策评估是对既定目标实现程度的测量，构建主义则认为评估最主要的任务不是关注目标实现程度，而是识别协调利益相关者的利益诉求和政策主张。鄞益奋[7]认为公共政策评估需要综合运用理性主义和构建主义。除了关注评估模型，还有不少学者关注评估指标体系的构建。应晓妮等[8]提出了公共政策评估的评估方法选择和指标体系，构建了逐级等权法和主客观赋权法等指标权重的确定方法，明确提出评估指标的选择要做到客观与主观相结合、定性指标和定量指标相结合、共性指标与个性指标相结合、当期指标与未来指标相结合。温美荣[9]认为政府部门政策评估实践需求模式包括政策体系、政策措施、政策产出、政策问题和政策建议五个方面，结合具体政策评估实践可以进一步探索由梳理政策体系、总结政策措施、测量政策产出、判定政策问题和提出政策建议环节构成的5P模式的具体流程。温美荣和马若熙[10]认为企业绩效管理中关键绩效指标体系（KPI）同样能够应用到公共政策评估中。

　　（二）公共政策审计

　　关于公共政策审计研究，周泽将和陈骏[2]认为从政策科学理论的视角，公共政策审计的内涵是对公共政策执行全过程的评估，即通过事前预测评估、事中现状评估和事后结果评估来监督与评价公共政策的制定、执行与效果。王姝[11]从公共政策的必要性入手，认为开展公共政策审计是国家治理的根本要求，公共政策审计服务于国家治理的机制主要体现在监督公共政策执行、为政策制定提供信息和咨询、监督制约公共政策过程中的权力运行、开展公共政策绩效评价、增加公共政策开放性。公共政策的审计主体不再简单定义为国家审计机关，公共政策的审计标准在很大程度上取决于审计主体的价值取向，独立客观的审计主体应该将公共政策本身的价值取向作为评判标准。

　　（三）公共政策效果审计

　　关于公共政策效果审计研究，国内有学者认为公共政策效果审计有效开展的前提是对公共政策效果进行区分评价。郑小荣和余莎[12]认为理论上政策效果是指与政策目标和政策行为相关的政策客体变化，实践中政策效果是指与公共利益和公共权力相关的政策客体变化，政策效果分为政策总效果和政策净效果，如果不对政策效果进行区分评价可能导致严重的审计失败。郑伟宏和涂国前[13]认为我国目前开展的重大政策措施落实情况跟踪审计就是一种对政策执行效果开展的审计，并通过实证分析研究得出政策执行效果审计可以保障政策有效落实，进而促进企业的创新能力提升。

　　（四）公共政策跟踪审计

　　政策跟踪审计的概念和特点。政策跟踪审计与其他类型的审计一样，其本质也是来源于公共责任中的委托代理关系，政策跟踪审计的重点是要解决代理人在执行政策过程中可能存在的错弊行为。政策跟踪审计的代理人可能是政策的制定者，也可能不是政策的制定者，对于不是政策制定者的代理人来说，会在很大程度上发生代理问题和次优问题。政策的贯彻执行过程中本来就存在信息不对称的问题，政策跟踪审计作为促进我国治理体系现代化的中坚力量，既是政府权力制衡机制的内在逻辑要求，也是实现审计“系统修复”新职能的内涵拓展。谭志武[14]指出跟踪审计政策践行的进展情况，是从开始启动国家重大政策前或在启动后的某个节点介入，采取动态跟进监督。

　　关于政策跟踪审计的作用研究，也可以说是目标研究或者是意义研究，学者对此不一而论，有许多文献都探讨了其作用。宋依佳[15]认为政策跟踪审计的作用目标可以分为四个层次：第一个层次是直接的目标，也就是促进提高政策的执行力；第二个层次的目标是在实施政策跟踪审计的过程中加深对政策的了解并给出反馈，促进政策制定的科学性，进一步优化政策；第三个层次的目标是提升政策的协调性，通俗来说就是让国家相关重大政策之间相互协调，最大化地合理利用国家审计资源；第四个层次的目标就是促进提升国家的综合实力与竞争力。以上四个层次的政策跟踪审计作用目标具有代表性。

　　关于政策跟踪审计的内容研究，即关注政策跟踪审计究竟该审计什么内容，许多文献也进行了相关研究。政策落实跟踪审计的重点不仅仅是政策执行情况，还要对全过程进行审计。从政策的制定到政策的宣传再到政策的落实，需要关注审计过程中所选用的方法和人员分工，审查政策落实过程中有无违反法律法规的情况。王平波[16]表示，审计重点应放在政策制定具体践行的整体表现、具体成效和问题所在，尤其是与政策执行关联密切的重点项目、中央专项资金、地方对应举措等要作为跟踪审计的重要内容。

　　许多学者也关注政策跟踪审计的绩效评价研究，提出不同的绩效评价指标。王平波[16]认为应该加强对审计结果的综合利用，推行政策执行跟踪绩效审计，开辟提升审计绩效新途径。在审计事件中，许多西方发达国家较早采取了绩效评估的方式来倒逼提高审计项目效率和效果。秦荣生[17]归纳了评价经济政策执行效果审计的主要指标，其中有经济政策的合法性、合理性、科学性、适用性、绩效性、可操作性等。王彪华[18]表示，开展基层政策执行审计、构建评价指标以及跟踪审计结果评价要综合考虑政策的执行力、知晓度、适当性、公平性、可操作性、地域差异性等方面。陈凤霞和张盛楠[19]将政策执行效果审计分为财务层、顾客层、内部业务流程层、学习与成长层四个维度。

　　总之，公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结四个环节，现有研究较多涉及了政策执行环节，而关于政策评估和政策终结研究较少且不够深入。关于公共政策审计的研究目前广泛关注了公共政策跟踪审计研究、公共政策效果审计研究等方面，但鲜有文献重视政策评估审计的研究，导致人们对开展政策评估审计的必要性和理论依据、政策评估审计内容和政策评估的对象缺乏明确认识。

　　三、开展公共政策评估审计的动因

　　审计依据的问题就是为什么要开展审计的问题。任何类型审计的基本依据都是审计对象的相关行为可能存在的问题和错弊及其原因，没有问题和错弊，就没有必要开展相应的审计监督。审计的基本价值就在于发现这些错弊并揭示背后的原因，为审计委托方提供决策参考。这就是审计依据原理。开展公共政策评估审计也不例外，其基本依据也是公共政策评估存在的各种问题和错弊及其背后的原因。其中，问题和错弊属于直接依据，而原因动机属于间接依据。

　　（一）公共政策评估审计的直接动因

　　公共政策评估是特定的组织就公共政策方案、公共政策执行情况和公共政策执行效果（包括实际效果和预测性效果）开展的跨行业、跨地区的专项调查。公共政策评估是公共政策过程不可或缺的部分。政策评估有利于发现政策优点和改善的机会，揭示政策的弱点和不足，为调整政策目标、制定新一轮的政策提供决策参考。政策评估要求坚持全面客观、公正公平，发挥评估的“建设性”功能，推进决策的科学化、合理化和民主化，从而判断政策方案的优劣、政策执行情况、政策效果的好坏。我国政策评估还不规范、不完善，受到较多人为因素的影响，导致政策评估结果并不可靠。具体表现如下：

　　首先，事后证明政策评估结论与客观情况或实际情况不符合。具体表现为，政策评估结论认为政策方案、政策系统、政策过程和政策效果存在明显问题，政策实施被认定为不合格甚至是低质量的，而事实表明情况刚好相反。或者政策评估结论认为政策方案、政策系统、政策过程和政策效果不存在重大问题，但是事实却表明政策实施效果是不理想、不合格甚至是低质量的。现实中更多体现为第一种情形。不过哪种情形都会将政策评估者置于尴尬境地，从而影响政府的形象。

　　其次，评估结论与一方或多方政策利益相关者的合理判断相去甚远甚至明显背离社会基本常识而遭受质疑。政策利益相关者主要包括政策决策层、政策制定者、政策执行者、政策目标群体或者实际受众以及社会公众。政策效果，如受到社会公众和政策对象的普遍接受、认可和欢迎，政策评估结论却是否定性的，反之则是肯定性的，那么，这样的评估结论难以服众。

　　（二）公共政策评估审计的间接动因

　　1. 主观原因

　　（1）价值错位

　　尽管政策评估体系制度化、规范化和成熟可以为审计结论的可靠性提供保证，但是政策评估主体的价值偏好会影响政策评估结论的可靠性和可信度。审计评估结论与评估主体所持的价值观有密切的关系。如果评估主体的价值倾向与政策制定的价值基础不一致，政策执行被评价为有效和政策方案被评价为合理的可能性就会很低，则评估结论倾向于否定的可能性很高，反之亦然。评估主体在评估活动中的价值倾向性集中体现在对政策评价内容和价值标准选择方面。应对评估体系的价值标准进行自评估，以确定其合理性和有效性。

　　(2）目标错位

　　政策评估的指导思想不端正，把公共政策评估视为“评优”甚至作为赞美公共政策执行或背书的方式，忽视政策评估的批判功能。政策评估者受自利动机所驱动，把个人、部门和地方利益置于公共利益之上，政策评估者可能为了维护政策而夸大政策效果，或者关注自己的利益而忽视政策局部效果。“决策者可能会利用评估来拖延决策，去证明已经作出的决策是正当的、合法的，通过推卸责任以摆脱今后可能引起的争论，维护决策者在公众眼中的形象，通过评估的形式满足政府的条件或基金会的认可。”地方各级政府为了通过政绩考核，急功近利、追求短期效果，在预感到政策评估结果对其不利影响时，会寻找各种途径和借口影响政策评估的结论。主要表现如下：

　　第一，以政策有待评估为由，拖延时间，耽误政策决定或政策终结时机，推迟采取行动，或者为早提出的政策及效果已形成的政策决定提供合法化程序。第二，以政策评估为手段，搜寻有利于自身的证据推卸责任，为决策失误找借口。第三，把政策评估作为炫耀工作绩效的工具和手段，或者使效果不佳、绩效不良的政策合理化，并以评估来掩饰决策的失败或错误。第四，证明客观资源是影响政策效果的主要原因从而要求更多的政策资源、获得评估经费或其他经济性资源，追加预算或增拨经费。为了上述目标，政策评估者可能有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，从而导致评估结论与实际情况不符。

　　2. 客观原因

　　(1）政策评估资源不足

　　第一，评估经费不足。我国官方政策评估经费来源是上级部门拨款，而上级拨款不到位、拨款不充足、下级专款不专用以及人为减少政策评估款项，导致政策评估机构无法对公共政策进行正式和全面的评估，政策评估过程形式化，政策评估内容不系统、政策评估程序不规范。在资料收集方面，导致评估机构会因不能支付信息收集成本而放弃这些信息收集，或者本来应该实地调查获得第一手资料的而改用二手甚至三手资料等。

　　第二，缺乏优秀的政策评估人员。整体胜任能力欠缺，不能把理论评估与决策现实有机结合，缺乏必要的教育、培训，没能掌握政策评估的科学理论和相关技术方法。政策评估主体专业胜任能力在很大程度上决定了政策评估方法选择的科学性和合理性，并偏向于那些简单的方法。具体表现在：信息收集存在技术障碍，手段匮乏、方法落后；信息收集者对某些政策信息不敏感而遗漏这些信息，定性分析方法多，定量分析方法少；在评估标准方面用价值判断取代事实分析，用定性评估取代定量评估。

　　(2）政策评估主体的独立性不足

　　政策评估主体与政策制定和执行主体应相对分离。而官方的政策评估组织处于附属地位，难以摆脱对政府的依赖性，评估经费的唯一来源就是上级部门拨款，政策评估处于被动状态，评估人员由于官僚等级会受到上级领导的压力，致使政策评估沦为政府出台政策的可行性论证。同时无法自主开展评估工作，无法形成客观、公正和可靠性的结论。政策评估主体的独立性不足直接影响到对评估内容和评估标准的选择，继而影响评估结论的可靠性。独立性不足的重要表现就是结论在前，证据收集在后，站在决策者和执行者立场，政策评估退变为政策质量的背书或者否定政策的理由。客观性和公正性无从谈起。

　　综上所述，由于评估人员的价值错位和认知错位等主观原因，加上评估资源和独立性不足等客观原因，评估机构通常不能合理地选择评估内容、获取可靠性的信息、不能正确选择评估标准和评估方法，政策评估可能存在结论不可靠和不可信的情况，导致公共政策评估结果的利益相关者对评估结论的质疑或疑虑。因此，到底是利益相关者认知偏差，还是政策评估结论存在错误，这就需要对评估结论的可靠性和客观性进行再评估。

　　四、公共政策评估审计的可行性分析

　　上述分析只是说明公共政策评估需要再评估，但是公共政策评估再评估包括评估机构自我评估、同行业互评和公共政策评估审计等多种方式，无论哪一种方式，都存在与政策评估本身一样的两个问题，即权威性和独立性，这两个问题影响政策评估再评估结论本身的可靠性。相关研究表明，评估机构自我评估、同行业互评存在权威性不足、独立性不强的缺陷，而由审计机关开展的政策评估审计方式进行的公共政策评估再评估这种形式则可以克服这些缺陷。首先，审计监督独立于政策制定和政策执行，与政策制定和执行过程保持相对独立；其次，审计机关能够超越公共政策其他特定利益相关者，站在公众利益完全能够做到事实证据在前、审计结论在后的基本要求，并超越部门利益和本位主义影响；再次，审计机关是独立的政治机关和行政机关，有很高的权威性，在审计取证和信息获取方面具有很大的优势；最后，审计监督本身是专业性的监督，具有跨地区、跨部门、跨行业的职业经验，审计机关在重大政策跟踪审计中积累的经验为政策评估的再评估提供了很强的实务支持。总之，由于评估主体的自我复核性再评估和同行互估都存在独立性及权威性不足等问题，而政府审计机关具有权威性和独立性，以政策评估审计的方式开展对政策评估的再评估可以有效提高结论的客观性和公正性1。

　　五、公共政策评估审计的内容

　　公共政策评估是评估主体根据一定的评估标准，对政策对象进行分析、比较和综合，以判断其利弊、优劣和质量高低的一种行为。政策评估结论是政策评估人员根据所获取的信息、选取既定的评价标准和采用特定的评级方法对政策的执行与效果方面进行比较的结果。换而言之，政策评估结论是评估内容、评估方法所依赖的信息组成的函数的因变量。政策评估结论的可靠性与评估信息的充分性、评估标准合理性以及评估方法恰当密切相关。因此，政策评估结论的可靠性与评估信息的充分性、评估标准合理性以及评估方法恰当性成为政策评估的审计基本内容。

　　（一）政策评估内容完整性审计

　　政策评估完整性审计重点关注以下问题：（1）简单评估政策数而忽视政策影响的，就是说仅仅对政府行为和政策实现预定目标程度的评估，忽视深层面的政策对目标群体及其他利益相关者态度行为的影响评估。（2）忽视政策方案存在的问题。（3）为了证明政策的正面效果，回避政策的负效应，对应评估的内容轻描淡写，不应评估的内容大书特书。（4）以主观选择替代客观标准，择其表而舍其实，以局部成绩掩盖整体失误，以局部亮点掩盖全局不足。（5）为了诋毁对手，抓住一点攻击全盘，以局部不足否定政策执行的全部。针对上述情况，审计机关开展的政策评估内容完整性评估应该复核政策评估是否从经济、社会、政治和技术等全面地反映作为评估对象的特定公共政策对政策客体实际状态的改变程度，全面地反映评估对象的实际状况，而不是片面从一个角度，如经济效益角度对政策方案和政策执行进行评价。应该从多个角度，包括政治角度进行全方位评估，进而给出综合性的意见。就政策效果评估审计而言，需要全面符合政策实施的法律政治效益、社会效益、经济效益和生态环境效益及其对区域经济和社会发展的短期影响与长期影响。总之，审计人员应该根据政策评估的特定目标，检查政策评估的评价内容是否合适和完善。

　　（二）政策评估信息的审计

　　充分可靠的信息是进行政策评估的前提条件。如果政策评估建立在不充分的信息基础上，如资料来源不可靠，将影响政策评估的科学性和可靠性，使政策评估结论出现偏差。但是政策信息的收集、整理、加工和使用绝非易事，原因是多方面的。评估对象方面的原因：（1）部分政府机关不重视信息管理，资料记录残缺不全，统计数据不准确，信息处理混乱。（2）很多内部资料受到保密法的保护或者公开条例的豁免而不对外公开。（3）政策制定和执行主体以及相关人员因为抵制政策评估干脆拒绝提供任何有价值的信息。（4）政策制定和执行者为了凸显成绩选择性地提供有利于自己的政策信息，或者为了掩盖失误而提供虚假的政策信息，误导政策评估人员。评估主体方面的原因：（1）政策评估主体对政策信息的重视程度不够，意识不到政策信息的失真，或没有采取必要的修正或纠偏措施。（2）全面收集和分析多元政策资源重叠产生广泛影响的政策信息难度很大。

　　因此，面对政策评估的结论质疑，审计机关应该复核政策信息的充分性和可靠性。

　　首先，对由于政策制定者和执行者主观意愿导致的信息缺失，审计机关可通过与有关部门和人员进行沟通来解决，或通过政治层面施加压力甚至运用法律途径来解决。其次，对由于技术上的原因而导致的信息缺乏和失真，可以通过信息收集手段和方法上的完善来解决。最后，在成本过高或技术条件不具备时，应及时调整审计方案，修改与信息有关的审计模型，通过其他间接性或替代性指标信息重新建模，或者调整审计方法和分析角度，从其他途径重新评估原有的政策对象。

　　（三）政策评估标准的审计

　　政策评估标准是衡量政策方案优劣和政策效果好坏的依据。正确选择和合理设置政策评估标准是确保政策评估结论可靠的基本条件及基本保障。没有政策标准就没有政策评估，对于公共政策所产生的客观结果选择的评估标准不同，政策评估结论可能截然不同。如果指标设置过高，合格的公共政策会被评估为不合格；如果指标设置过低，不合格的公共政策会被评估为合格。政策评估标准的确定本身具有很大的主观性，受到评估者的价值标准影响。政策评估内容可以分解为一系列可测量的客观指标，体现为一定的数量值、比率关系和统计数据。选择的评价标准包括过去指标，对比其他部门和地区、政策自身要求，法规规范和整改要求等。审计人员需要通过政策评估标准的适用性判断政策评估结论的可靠性。

　　（四）政策评估方法的审计

　　政策评估方法是政策评估的手段，包括一系列定性分析和定量分析方法，也包括经验研究和演绎推理方法。政策评估方法的误用是造成政策结论出现偏差的常见原因。政策评估方法选择失当具体表现：（1）使用定性方法代替定量分析方法。例如，因政策成本计算困难而使用成本—效益分析或成本—效能分析方法，政策评估结论建立在不可靠的成本核算基础之上等。（2）政策效果评估方面，盲目追求复杂的方法。评估主体对定量方法掌握欠缺，不能依据政策评估方法适用性进行评估。政策效果审计方法中涉及很多高级实证技术，其难度远远大于遵循性审计方法，尤其是因果推断技术，这是开展政策效果审计的一个技术瓶颈。

　　本文构建的公共政策评估审计内容理论逻辑如图1所示。

　　六、公共政策评估审计的对象

　　政策评估审计的对象就是特定的政策评估主体，也就是评估机构。政策评估主体包括官方政策评估组织和非官方政策评估组织。非官方政策评估组织泛指专门性的政策研究机构，如社会团体等民间的政策评估组织，社会中介评估组织，报纸、杂志和电视等新闻传媒及社会公众等。他们以各自特有的方式参与政策评估。政策研究机构是非官方评估机构的代表，我国从中央到地方各级政府都设有专门的政策研究机构，包括中共中央政策研究室、国务院发展研究中心以及各高校和科研单位设立的政策研究机构。非官方的民间政策评估组织具有专门知识和社会关系等优势，更容易进行社会沟通，了解民意，可以获得官方评估组织无法获得的信息。同时，民间评估人员地位中立，更能够保持公正、客观态度。但是非官方政策评估组织整体上缺乏由专业人员组成的专业政策评估机构，很多地方尚未建立起来，大部分工作主要由各级政府的政策研究组织承担。

　　图1 政策评估审计内容的理论逻辑

　　审计作为一种监督行为是针对公共权力的监督，因此对政策评估审计的对象自然是官方评估机构，尤其是那些政策制定者与执行者控制下的政策评估机构和党政部门所属的政策研究机构。非官方的评估组织实施的政策评估并非公共权力范畴，因此不是政策评估审计的基本对象。

　　七、结束语

　　本文探讨了政策评估中可能存在的错弊及其原因，并以此为基础分析了政策评估审计的内容和审计对象问题。研究认为，公共政策评估审计可以确认或解除政策评估机构的受托责任，纠正政策评估结论的错误，提高政策评估结论的可靠性、接受性和有用性。为此，建议审计机关尽快探索并开展公共政策评估审计，为各级政府部门对评估机构和人员进行合理奖惩、完善公共政策评估方案、强化公共政策执行并提高公共政策效果提供保障。

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　　注释

　　1(1)当然，审计不参与决策也有不利的一面。这样审计可能对决策的政治经济背景、依据、执行场景缺乏深刻的理解，而这些知识、背景对于政策评估审计评价而言非常重要，其重要性远远大于审计专业背景。