我国跨境反腐机制的现状与不足

　　4.2 党内反腐机制的现状与不足。

　　中国共产党党内反腐机制总体而言可以分为两个方面，分别是党内反腐机构和党内反腐法规。本文将以这两个方面为中心，论述党内反腐机制的现状。

　　根据《中国共产党党章》的有关规定，中国共产党党内反腐机构，主要有两个：党的代表大会和党内纪律委员会。如果对党内权力机构的权力类型进行分类，党内权力机制可以分为两个层面，一是横向层面，党内权力由三部分构成：决策权、执行权、监督权。二是纵向层面，涉及各级党组织之间的权力分配。在横向层面，决策权为权力架构的核心。而党的代表大会作为党内最高权力机构，拥有决策权，可以修改党章，代表执行权的党委会以及代表监督权的中央纪律委员会由其产生对其负责，党内的代表大会在党内机构的职权和性质类似于全国人民代表大会在我国国家机关中的位置。党的纪律委员会则是专门负责党纪监督、党风建设的机构。由于党的代表大会并无常设的工作机构。因此，党的纪律委员会是党内反腐机构的核心，享有监督权。

　　中国共产党高度重视党内反腐法规的建设，早在 1993 年，苏维埃临时中央政府面对腐败问题，就已制定颁布了《关于惩治贪污浪费行为》的第 26 号训令。

　　建国以后，面对建国初期严峻的反腐形式，中国共产党制定颁布了党政干部《三大纪律，八项注意》等一系列党内反腐法规。改革开放后，中国共产党又颁布了《关于党内政治生活的若干准则》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《关于党员领导干部严惩官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》等一系列党内反腐法规。当前，中国共产党反腐法规主要有 2003 年制定、2015 年 10 月修改的《中国共产党纪律处分条例》，2002 年颁布 2013 年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，2015 年 10 月颁布的《中国共产党廉洁自律准则》，2015年颁布的《中国共产党巡视工作条例 》，1994 年制定颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。

　　《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党廉洁自律准则》主要为预防腐败的党内法规，其中《中国共产党廉洁自律准则》共八条，主要为原则性的规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定了党政干部任用的原则、选拔任用的条件以及党政干部任用的程序以及干部任用时回避、违纪时责任的承担等方面。其中对党政干部的任用程序规定的较为详细，主要有以下几个环节：首先是党委提出动议并制定相应的工作方案，随后在党组织内部进行民主推荐，经过民主推荐出考察对象，主要考察内容是考察对象德、能、勤、绩、廉方面的主要表现以及个人的优缺点，最终讨论决定任职人选并按规定备案。

　　《中国共产党纪律处分条例》与《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党廉洁自律准则》不同，《处分条例》是惩罚腐败的党内法规，《处分条例》也是威慑力最强的党内反腐法规。《处分条例》将党内纪律处分分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。由于中国共产党是我国的执政党，如果党员因违纪被开除党籍往往也意味着其公职人员身份的丧失。在《处分条例》第六章至第十一章规定了不同情形的党内处分，其中第八章专门用于规定对违法廉洁纪律行为的处分，共二十五个条文，是《处分条例》分则中条文最多的一章。从条文的内容上看，《处分条例》中对党员廉洁要求要比我国法律中更为严格，比如，操办婚丧喜庆引发社会不良影响一般而言不受我国法律的惩处，但是却应当承担党内违纪责任。在《条例》第九章" 对违反群众纪律行为的处分"和第十章"对违反工作纪律行为的处分"中也有个别条文属于对腐败行为的惩处。《处分条例》中值得关注的一点是对严重违纪党组织的处罚措施，主要为改组和解散两种。

　　《中国共产党巡视工作条例》主要规定了党内的巡视制度，强调的是纵向的上级党组织对下级党组织的监督。《巡视条例》规定了巡视的原则、机构和人员以及巡视的范围和内容、工作程序等方面，将党委主要负责人明确为巡视工作的第一责任主体，一旦巡视工作失职渎职，有关人员均要承担责任。由于当前党内反腐机制的缺陷，党内横向的监督较为薄弱，因此，纵向的上下级监督在当前发挥了重要作用，一大批党内腐败分子都是在巡视过程中被发现惩处的。

　　《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》主要规定纪律委员会的职责，对纪委的立案、调查、证据的取得、移送国家司法机关审理等事项均作出了详细的规定，明确了纪委分级办案的工作原则，不同职务级别的党员的立案属于不同级别的纪律委员会，比如最高级的中央委员会、中央纪律委员会的立案必须由中央纪律委员会报请中央后方可立案。在《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第一款第三项规定了"双规","双规"是指"要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明".

　　党内反腐机制主要有以下不足：

　　（1）党内反腐法规虽然数量众多，但是体系杂乱。

　　中国共产党一向高度重视党内反腐法规的建设，仅在十八以后，制定的党内反腐法规就达到 30 余部，十八以前所制定的党内法规数量更是众多。其中的很多法规特别是 1978 年改革开放以前制定的党内反腐法规都带有深刻的时代烙印，很多的法规已经不符合当前反腐需要。这些法规的存在不但对党内反腐并无多大实际的帮助，反而使有关党内机构在面对实际问题时需要寻找法规依据时无所适从。此外，党内法规在制定时，往往存在着缺乏全盘考虑，没有系统性的规划，使得党内的反腐法规虽然数量众多，但是体系性很差，这严重影响到了党内法规的实施。

　　（2）党内机构权力过于集中，权力架构不平衡。

　　正如上文所说，党的各级代表大会是党内机构的核心，享有决策权。虽然名义上决策权属于党的各级代表大会，但是由于党内实行"议行合一"机制，党的代表大会每五年召开一次。因此，在实际的运行过程中，决策权往往由各级代表大会所产生的党委会所有。此外，由于纪律委员会实行双重领导机制，同时受上级纪律委员会和同级党委会的双重领导。这使得各级纪律委员会在监督同级党委会时"有心无力",党内权力过于集中于党委会。在纵向层面，《中国共产党地方委员会工作条例》第七条涉及党委会的权力，其中规定各级党委会可以："调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。"由此规定可以看出，下级党委的人事权在一定程度上掌握在上级党委手中，这实际上是一种任命制，这与各级党委会由同级党代会选择产生的选举制，在一定程度上存在着冲突。在实际的运行过程中，上级党委指派调动下级党组织负责人的情况更是屡见不鲜。这使得上级党委对于下级党委而言权力过大。此外，在党内民主机制上也存在着一些问题，主要有像"三会一课"这样的党内民主机制不健全以及党内民主选举机制不健全的问题。具体而言，党内民主选举中存在着党员选举权利在某些地方不能得到有效保障，根据宁波市党建调查研究会的调查显示"有 28% 的党员或党员代表认为候选人的提名方式还比较单一， 没有党员或党员代表的联合提名。有 60% 的党员或党员代表认为酝酿环节的透明度不高， 党员或党员代表对酝酿情况知晓程度还显得不高。"此外，上级党组织对下级党组织的不当干涉也是目前党内民主存在的一个重要问题，某些党组织在行使所赋予的"调动任命下级党组织负责人"时，不履行正常的组织手续，存在着违规操作，甚至是权钱交易的违法行为。并且，由于我党目前的基层组织层级过多，党员直接选举的范围不广，这也给党内民主选举建设带来了一定问题。

　　（3）党内反腐机制执行情况较差。

　　与我国国内反腐法律中出现的法规执行性较差的问题一样，党内反腐机制的执行情况也不容乐观。分析其中原因，党内法规体系杂乱是重要的原因。党内机构权力的过于集中导致了党内权力制衡机制的失调也是党内反腐法规执行情况较差的重要因素之一。此外，某些党员对党内法规认识程度不够也是重要原因之一。前文中提到一些公职人员法律意识不强导致了法律不能有效实施。一个缺乏法律意识的党员又如何能正确的认识党内法规的作用，这些党员在执行党内法规时势必使党内法规的执行效果大打折扣。

　　4.3 我国跨境反腐机制的现状与不足。

　　要想治理腐败现象，跨国跨境的反腐机制必不可少。总体而言我国的跨国跨境机制可以分为三个层面：首先是我国参与签订的反腐国际公约，主要包括 2003年加入的《联合国反腐败公约》和 2000 年 12 月 13 日签署的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。其次，是我国与境外国家和地区签署的双边刑事合作机制。

　　最后，是基于平等互惠原则进行双边和多边合作的途径。

　　《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》所确立的反腐机制前文中已有介绍，本文在此处不在赘述。

　　我国与境外国家和地区签署的双边刑事合作机制可以分为三个方面：一是《引渡条约》，二是《刑事司法协助条约》，三是联合打击腐败的条约根据我国司法部最新统计数据，截止 2008 年，我国共与 22 个国家签订了引渡条约，主要为亚非拉国家，欧洲国家仅有俄罗斯、乌克兰、立陶宛等东欧国家，我国共与 4 个国家签订了被判刑人移管条约、与 19 个国家签订了刑事司法协助条约。在《联合国反腐败公约》出台之前，我国先后与俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、蒙古、泰国、哈萨克斯坦等 41 个国家签订了 44 个针对联合打击腐败的条约或协定。

　　分析这些条约的内容，我们发现开展国际合作主要途径可以分为两种一种是通过专门负责刑事司法协助的联系机关，这类机关机关又可称为中央机关。就我国而言，大部分指定司法部、最高人民法院、最高人民检察院院作为我方的联络机关。

　　另一种是通过外交部门进行合作，这是当前国家间反腐合作最普遍的用法。具体内容"主要包括代为送达诉讼文书、代为调查取证、引渡、赃款赃物移交、信息通报、刑事诉讼的移转管辖、已决犯的移管等。"其中的核心机制在于两个方面一是涉嫌贪腐犯罪或已被判刑的贪腐犯罪人员的引渡，二是对贪腐人员赃款赃物的资产追回机制，也就是赃款赃物的移交。

　　首先，引渡的定义为："引渡是指一国将处在该国境内而被他国追捕、通缉或判刑的人，根据有关国家的请求移交给请求国审判或处罚的行为。"在反腐犯罪中，我国在引渡方面的法律渊源主要包括两部分，一部分是《联合国反腐败公约》中关于引渡的规定。另一部分是我国于 2000 年制定的《引渡法》。引渡机制包含了两方面的作用一是惩治腐败犯罪，另一个则是强化我国的司法主权。《联合国反腐败公约》对腐败犯罪引渡原则的规定了打破了传统的"双重犯罪标准原则"."双重犯罪标准原则"是指在引渡国和被引渡国的法律都界定为犯罪的情形下才可进行引渡。但是《公约》规定了在腐败犯罪中，只要请求引渡国法律认定为犯罪，不论被请求引渡国对该行为的界定如何，被请求引渡国都应该依据条约的规定进行引渡。这一规定大大扩大了引渡机制的适用范围，有助于整个国际社会全方位的打击腐败。此外，《公约》还在另外两个方面加强了对腐败犯罪的打击，一是将腐败犯罪判决尚未生效的未决犯也纳入到了引渡的范围二是将打破了引渡机制中"政治犯不引渡"原则。我国《引渡法》主要分为四个部分：第一部分为总则，规定了《引渡法》的立法目的及有关原则。第二部分是有关外国向我国请求引渡的规定，第三部分是我国向外国请求引渡的规定，规定了向外国请求引渡的基本程序：首先，应当由负责办理具体案件的机关向其所属的国家级机关提出意见书，所属国家级机关征得外交部同意后，由外交部向外国提出请求。但在特殊情况下，可以直接通过外交途径或其他途径向外国提出强制措施的请求。

　　对于请求引渡中所需移交的文件材料，则是按照双边引渡条约规定进行，在不违反我国法律基本原则的情况下，可以应外国请求向外国移交其他材料。对于外国在我国请求引渡时提出的特殊附加条件，《引渡法》规定在不损害我国我国国家利益的情况下，可由外交部代表我国政府向外国承诺，一旦做出相关承诺则我国必须遵守。有关于起诉方面和量刑方面的承诺分别由最高人民检察院和最高人民法院做出。

　　其次，我国对于腐败犯罪涉案资产追回方面的国内立法比较欠缺，基本上处于空白状态，主要法律渊源为《联合国反腐败公约》中有关资产追回的规定。《公约》在资产追回方面主要规定了以下几个方面内容，一是要求各国必须对腐败犯罪的违法所得的转移采取预防性措施。具体而言是指各国的银行等金融机构应当加强对账户的审查。二是要求各国设立专门的金融信息情报机构。三是公职人员财产公开和申报制度。四是具体的追回财产措施，主要是指各国应当为《公约》

　　其他缔约国提供司法协助。具体而言，可以分为"直接追回"和"间接追回"两种方式。直接追回是指请求国有足够的证据能证明两个方面内容：首先是请求国对该笔资产拥有合法的所有权。其次是外逃公职人员通过腐败行为非法侵占了该笔资产。间接追回是对直接追回资产无法实现情况下的一种救济措施，是指资产流入国先对该笔资产进行冻结和没收再通过一定的途径将该笔资产返还给资产来源国。对涉案资产进行没收和返还是资产追产追回机制的核心。对此问题，《公约》第五十四条、五十五条、五十六条在涉案资产问题上，除了对一般没收合作情形作出了规定，还列出了进行特殊合作的情形和方式，要求各国采取措施，在不影响本国对贪腐案件侦查的情况下，采取灵活的方式移交有关材料。

　　我国跨国跨境反腐机制主要有以下不足：

　　（1）国内相关立法空白。

　　我国国内立法的缺失具体表现在两个方面，一是国内专门性的刑事司法协助立法的缺失二是在资产追回方面缺乏相应的法律规定。从世界范围来看，己经有一些国家制订了刑事司法协助法，如瑞士、德国等。但是我国至今在这方面的立法还处于空白状态，刑事司法协助是个综合性的制度，涉及调查取证、引渡、资产追回、案件移交、以及承认和执行刑事判决和裁定等方面，既包括实体性内容也包括程序性内容。我国刑事司法协助立法缺失一个直接的后果是我国和外国进行刑事司法协助时，在实体上常常需要从分散的各个条约中寻找法律依据，在程序上则基本上无所适从。在资产追回方面，我国主要的法律渊源则只有《联合国反腐败公约》以及我国和外国签订的双边刑事司法互助协议，国内立法在资产追回方面基本上处于空白，这种立法方面的缺失，给我国追讨因腐败犯罪而流出的资产带来严重的障碍，只能依靠双边性的条约，而我国双边性的条约数量又极其有限，全世界共两百多个国家和地区，我国仅与四十多个国家签订了此种协议。

　　（2）国内相关法律规定与国际法冲突。

　　在反腐方面，我国国内的一些法律规定与国际社会通用的国际法准则冲突。

　　这体现在两个方面，一是"死刑不引渡原则"."死刑不引渡原则"已经成为了国际社会通用的引渡原则，"死刑不引渡"原则在许多国家具有普遍意义。不仅如瑞士、荷兰、罗马尼亚等已经废除死刑的国家对"死刑不引渡"有强制性规定， 就是美国、俄罗斯、泰国、日本等保留有死刑的国家也主张和承认"死刑不引渡"原则。

　　我国尚未在法律中确认此项原则，这给我国向外国引渡贪腐公职人员时带来严重的困难。另一个则是"一事不再理"原则，"一事不再理"原则同样是国际社会刑事司法协助中通用的准则，但是我国《刑法》第八条规定："外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法，但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外。"这条规定表明我国法律不承认"一事不再理"原则，这与国际社会的通用原则冲突，也给我国的跨境追捕反腐公职人员带来严重的阻碍。

　　（3）引渡条约数量不足。

　　如果要想对潜逃境外的贪腐公职人员进行引渡，《引渡条约》必不可少。从前文中列举的数据我们可以发现，我国虽然与外国签订了大量的《引渡条约》、《刑事司法协助条约》以及联合打击腐败条约，但是我们发现这些条约的数量依然不足，特别是在《引渡条约》上，我国与欧美主要国家并未签署《引渡条约》。

　　分析其原因就有前文中提到的我国法律与国际法通用原则冲突的因素，腐败公职人员在选择潜逃境外的目的地时一般有两种考虑，一种是如何才可尽可能的逃避我国法律的制裁，另一种则是潜逃目的地的经济社会发展程度，欧美国家由于大多数国家未与我国签署《引渡条约》并且经济社会发展程度较高，成为了大多数贪腐公职人员的潜逃目的地。此外，《联合国反腐败公约》虽然规定了缔约国可以依据公约从外国引渡贪腐公职人员，但在条约中使用的是强制力不强的"可以引渡",因此《公约》中对于贪腐公职人员的引渡性规定并无强制的执行力。在我国追捕赖昌星的案例中，我国引渡条约数量不足的缺陷就暴露出来，我国之所以追捕赖昌星长期进程缓慢，主要原因就是我国与加拿大并无《引渡条约》，最后不得不用遣返的方式将赖昌星抓捕回国。