法院司法行政化的成因、危害及去行政化（本科）

　　题目：法院司法行政化的成因、危害及去行政化

　　目 录

　　摘要（详见正文）

　　关键词

　　引言

　　一.法院司法行政化的表现

　　1.司法行政化的外部表现
　　2.司法行政化的内部表现

　　二．法院司法行政化的成因

　　1.历史和体制原因
　　2.社会经济原因

　　三.司法行政化的危害

　　1、司法行政化破坏司法审判模式
　　2、导致行政权干涉司法权
　　3、司法行政化使法官个人丧失独立审判权力
　　4、司法行政化使公开司法难以实现
　　5、司法公正的审级保障被破坏

　　四．去行政化的方法提出

　　1、改革现有的司法体制及法院设置体系
　　2、改革法官待遇供给体系
　　3、改革法院的审案制度
　　4、树立现代司法理念
　　5、切实落实程序正义
　　6、完善“审判委员会”制度

　　结语

　　参考文献

　　鸣谢

　　以下是正文

　　摘要：司法和行政是国家重要的两个职能，相互独立，又息息相关。可以说没有独立的司法就难有公正的裁判，故而行政应远离司法，让与司法活动干净的环境与空间。对于我国司法行政化问题，本文从司法机关内部和与其它党政机关的关系着手，对司法行政的表现，原因，危害进行分析并参考前人的研究成果，提出去司法行政化的看法，小结如下：  从我国司法现状来看，因在外部与党政机关利益纠葛，地方法院被视作党委、政府的下属部门，接受同级党政机关的行政性领导，在内部由于法院设置行政模式化，首先原本应该是监督关系和业务指导关系的上下级法院，却变成了领导与被领导关系，管理与被管理关系，各种指派性任务性的案件审理也莫名的大量的产生；其次是法院内部的管理关系，也因为行政化模式的建制，导致法院内的行政级别化，从院长到法官再到法院司机都处在了行政关系网络中，复杂的权力利益导致法官独立公正司法变得困难。
　　司法去行政化改革，一是应当从制度上改革，切断党政对法院的利益掌控，让法院真正的独立运作，做到行政独立与司法独立；二是废除法院行政级别化，建立法官独立考核晋升机制，完善司法透明监督机制；三是完善审判委员会制度，限制其权力转化。只有对现司法制度进行内服外敷的治疗改革，司法体制的健康，司法的目的才能随去行政化而实现。
　　关键词：司法行政权  司法裁判权  司法行政化  去行政化    司法独立  司法改革

　　引言：

　　从古代的行政性司法到现在的司法行政化，都严重地导致司法腐败，司法不公。在重视司法独立，司法公平、公正的今天，司法行政化不仅与现代法治精神相违背，也演变成我国司法体制的一种毒瘤，威胁着我国司法公信力和司法权威，妨碍着我国司法改革和法治建设的健康发展。本文以在南昌中院实习期间看到的和体验的法院司法行政化现象为思维出发点，开始思考法院内部和法院与其他党政机关间的关系，并参考前辈们的研究成果，从中提取有用并使我深感共鸣的观点，从司法行政化的表现、司法行政化形成的原因、司法行政化之危害及去司法行政化之方法提出，四个大面进行尝试性探析如下：

　　一， 法院司法行政化的表现

　　1、外部表现:

　　法院司法行政化的外部表现，一方面是法院设立的非独立性，地方化。由于法院设立的地方化，行政性，使得法院与党政机关之间产生利益关系，法院的开支难以独立，而必须依赖于地方财政，接受地方党委的领导，使得法院成了地方法院，演变成行政性极强的类行政机关。“法院按行政区域进行设置，且分别按地域取其名字为某某法院，这种地方化也加强了法院行政化的步伐，使得地方法院沦为地方性机构，从而被地方党政机关所钳制。”①另一方面我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别。从高院到基层法院都被行政化了，基层法院属于行政的副县级，中院属于副市级，高级法院属于副省级，最高法院属于副总理级别。法院内部的有关人员依此套用其行政级别。“法院的设置基本上按照县设基层法院，市设中级法院，省设高级法院。各地方行政机关也把各级法院当成“自己人”，实际上法院的人、财、物也都是由地方行政机关管理。”②在南昌中院立案二庭实习期间，代替中院的人去参加过市里下发的行政性任务，小蜜蜂志愿者会议，法院不派人参加是有考评惩罚的。扫楼发过市里下发的工作文件，党委指导精神，还有做好上访工作的文件，不仅如此，还有信访局要求如何审理的移交案件。这些只是我们所能看到的一点点司法被行政化的现象，而真正司法独立离我们却很远很远。

　　2、内部表现：

　　第一是上下级法院之间的关系由业务上的“监督与被监督”变为实际上的“领导与被领导”关系。法院的管理体制与行政机关那是十分相似。根据《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，人民法院实行“两审终审制”的审级制度。从法理上说，人民法院依照法律规定，可以独立行使其审判权，上下级法院之间理应是一种纯粹的审级监督和指导关系，而不应存在隶属关系和任何行政关系。但是由于法院本身被赋予了行政级别，导致其地位的行政化，因此，在法院的实际运行中，上下级法院之间除了审级监督关系外，实际上还存在着一定的行政监督关系和行政指导关系。根据司法独立原则，法院作为司法机关在自己的审级中是独立审理和裁判案件的，法院对自己审理的案件也有独立判断并作出认定的权力。上级法院对下级法院的审级监督应当通过上诉程序来实现。但是，在我国司法实践当中，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关和领导，遇到疑难和重大问题，马上向上级机关汇报、请示，以期得到上级机关和领导的答复，最后，上级机关答复的意见，会被作为内部事务处理或者作为案件判决的重要依据。这种“内审”严重干扰和破坏了两审终审制并侵害了当事人的诉讼权利。某些地区的中级法院针对法院系统内部党员组织建设、廉政建设、人事管理、业务培训等问题对基层法院发出通知，命令或指示基层法院如何办理，如何去做。在具体案件处理方面，最高人民法院还经常对各地方高级人民法院有关某些具体案件的请示给予批复，地方高级人民法院常常会把这些行政化的批复，作为审理案件的依据，并参照执行。

　　第二是法官的等级化、官僚化 。“法院整体被行政化的同时，其内部也被行政化了，即按照行政机关内部的等级要求，把法院每一个工作人员都套上相应的行政级别。法官选任的普通化和法官待遇的完全公务员化使法官在招录时，完全采用和公务员相同的考试制度，在工作之后的新酬待遇等方面也和公务员一样。”② 《中华人民共和国法官法》第十八条规定我国法官分为四等十二级：较早的《国家公务员暂行条例》第十条规定公务员分为十五级固。立法者似乎已认识到法官毕竟不同于行政官员，于是专门规定法官的等级。然而，这种繁琐多余的等级制并未跳出行政级别的旧调。对两者对比，我们就可以发现法官的十二级制不过是公务员十五级制稍加改动而已，没啥本质上的区别。“《法官法》第十九条将法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作年限作为确定法官等级的依 据，这种极具官僚色彩的法官职级体系，显然就是相应行政级的一种变脸。”③ “新 实施的《公务员法》从根本上就将法官与行政官员一并纳入公务员的范畴加以管理，两者级别的确定标准没有多大的不同。法官除了多了一个‘某某级法官’的称号外，仍被纳入行政等级体系之中而难以自由实权。”④  “实践中，与法官的工资待遇直接挂钩的除了级别外，还包括职务。这种职务不是指‘法官职务’即院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员或助理审判员，而是行政职务即科员、副科、科级、副处、处级乃至更高级职务。”⑤在职务级别晋升、工资审批、业绩考核等次的评定、退休的核准等问题上也都和政府公务员一样，由政府人事部门和地方党委的组织部门来办理。这类职务的存在，使法官群体的职业特色淡化，法官预独立公正司法也会变得障碍重重，甚至行政官僚主义和行政腐败之气息亦易侵入法官群体。  第三是“审判委员会制”作为我国独具特色的一种司法审判制度，也带有严重的行政色彩。《中华人民共和国人民法院组织法》第11条明确规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”因此，我国法院在审理重大或疑难案件时，合议庭一般都要将案件提交审判委员会，通过集体讨论作出审判决定。“长期以来，在我国司法队伍素质还不够高，司法人才匮乏时期，审判委员会确实发挥了一定的积极作用，有效地保证了法院案件审理的质量水平。然而，从法理上来说，由审判委员会讨论决定重大、疑难案件的制度违背了审判的‘直接原则’。因为，审判委员会的委员中绝大多数人并不直接参加具体案件的庭审。他们主要是通过主审法官的汇报来了解案情。而直接审理原则的一个基本要求就是，法官必须直接参与庭审，听取双方当事人的陈述、当庭举证、质证和辩论。”①审判委员会的委员没有直接参加案件审理全过程，因此，他们无权参与决定案件的处理结果。此外，从审判委员会的组成上看，它更像是一个行政组织。目前，各级法院的审判委员会通常都是由正、副院长和各审判业务庭庭长组成，基本上是一个法院院领导和庭领导的组合。这一机构实际上“带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现”。审判委员会讨论重大、疑难案件的会议形式，实际上也与法院行政领导召开领导办公会讨论重大行政事项的形式完全相同。故随着社会发展，法律人队伍强大，社会经济形势的变化，审判委员会越来越背离现代司法精神，不合时宜。

　　二， 法院司法行政化成因

　　1、历史和体制原因: 从1979年中国共产党提出“健全社会主义民主，加强社会主义法制”，到1997年党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。②我国领导层的法治理念发生了质的飞跃。然而，由于法律工具主义论的影响，我国流行的法治观仍然停留在“依法治国”的层面上，强调静态的法律体系的健全和统治秩序的稳固，却不重视动态的法律运行，忽视法律对公民权利的保障，法律的实施过程却有着背离法治的要求和方向。作为法律实施的“最后一个环节”，司法没有被视为正义的守护者而获得独立的地位。在新中国成立初期，人民法院一开始就是按照行政机关的模式来构建的。1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”在这一高度集中化的司法体制下，司法机关完全被纳入了行政机关的序列之中，不仅外部呈现高度行政化特征，内部也是高度行政化运行。③从形式上看，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年宪法虽然确立了“司法独立”的宪法原则，法院不再隶属于某一行政机关，但由于当时实行的是高度统一的计划经济体制，司法机关实际上依然在套用行政机关的模式构建和运行。其后，历经数次改革，但直至今日，司法机关依然和行政机关一样，设有相应的行政级别。在法院内部，审判员、书记员、法警以及其他行政工作人员，实际上都被纳入到行政级别的管理之中，每个人都有对应的行政级别，并且和政府公务员的行政级别完全一样，并参照公务员制度来管理，而且在职务级别的晋升、工资的审批、考核等次的评定、退休的核准等方面也都和政府公务员一样，由政府人事部门和地方党委的组织部门来办理。

　　2、社会经济原因：从这一层面说一方面是中国社会主义社会还不够完善，社会权力和国家机构的分配与设置都没有为司法独立提供良好的空间，社会各阶层还处在明显的物质追求时期，对法制文明和公民身份及对国家法制建设的参与都还没良好的意识，长期以来，人们习惯于行政性管理，行政对于社会来说是高效的，方便易用的。不管是司法权的享有者，还是广大民众在司法与被司法的过程中总是容易习惯于行政的管理和被管理性，用鲁迅的狂人日记来表达的话，即奴性未除。另一方面是社会主义市场经济还不够完善，高度发达。在人人逐利为物质生活而争的头破血流的今天，司法权被用作争利利器在所难免，在权力支配上也使司法极易行政化，司法独立，独立司法也就障碍重重了。

　　三， 司法行政化的危害

　　1、司法行政化破坏司法审判模式。公正司法的审判模式是双方当事人和法官构成平衡的三角结构：当事人双方平等对抗，法官居中裁判，公平、公正解决纠纷。由于司法行政化，在我国，在政法委的领导下，公、检、法三家成一家，这种行政领导模式，使法官不再是居中“裁判”，而是带着命令审案子。公、检、法也不再是监督牵制的关系，对某些经济案件或重大疑难案件，为保护地方利益，高于法院院长半级的地方行政领导，向法院或明或暗地指示甚至命令，使法院不得不屈从于当地党政领导的意图，失去公正判断案件的权力。

　　2、导致行政权干涉司法权。“司法独立是现代法治的一项重要原则，也是确保审判业务活动得以公正、高效运行的基本保障。保持司法独立最核心的要求就是司法审判机关能依法独立行使审判权，而不受行政权力的干涉。”①据宪法相关规定，司法审判权独立不受干涉，但是在目前行政化的司法体制下，行政权干涉司法审判权已司空见惯。而事实上，中国司法机关的建制就是以国家行政机关为模范的，特别是在地方层级，法院早被人们习惯性地视为地方党政机关的组成部门。法院在组织、人事、财政、编制等方面，都受地方党政机关的影响。这使得法院在审理涉及地方利益的案件时。很难保持应有的独立性，地方保护、地方关系、地方行政权的干预等，严重损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。

　　3、司法行政化使法官个人丧失独立审判权力。了执行行政命令而放弃公正。在我国先行的司法管理体制中，法官是国家公务员，将法官等同于一般行政干部进行选拔和任命，注重其行政级别而忽视其专业性阻碍了法律职业化制度的执行。

　　在司法行政化的环境中，法官不可能不受制于比其行政级别高的、控制其经济福利和升迁的行政官员。法官为了其自身利益不得不执行上级的指示和命令。他不仅要受法院外的行政势力的干扰，而且要受上级法院和本院内高行政级别法官的影响。其理所当然的独立审案、公正裁判的权利要受到多方的不正当干预，很难独立、公正处理案件。

　　4、公开司法难以实现。司法公正的重要保障是司法公开，这是当事人和社会监督法院公正审判的重要原则，也是司法公正的程序约束要求。“现代司法公开主要包括两个方面，首先是法院从实体法和程序法两方面向社会公开，使当事人能基本预知自己的法律责任，放心自己所承担的责任是在社会监督之下进行的，使当事人和社会在公开中感知法律公正的存在；其次，处理案件时要公开进行，让当事人能知道法官对案件审理的具体操作。”①但是，在行政化的影响下，法官审案要先请示后汇报，经过许多当事人并不知晓也不能让当事人知晓的暗箱操作，缺少了对外公开的成分，即使案件被公正处理了，当事人的公正感觉也会减弱。

　　5、司法行政化使司法公正的审级保障被破坏。司法公正最重要的保障机制是审级保障制度。“我国实行‘两审终审制’。当事人在初审法院没有得到公正解决的问题，还可以寄希望于二审法院，以得到二审法院的公正处理。但是，在司法行政化的环境下，初审法院在裁判前向上级法院请示过，并且上级法院作出了指示或提出意见，那么初审裁判有可能就是二审的裁判，上诉也就失去了意义。” ② 上级法院也做出了指示或提出了意见，那么，初审的决断就是再审的决断，两 审合在了一起，这样的上诉就只有“维持原判”的命运了，当事人的上诉也就完全失去了意义。

　　四， 去行政化的方法提出

　　1、改革现有的司法体制及法院设置体系。可以从两个方面进行：一是改变现在按行政区设置法院的方式和冠以行政区名的法院制度。可以将司法独立建设体系，学习现代公司集团的管理方式，分为全国法院、大区法院、省级地区法院、省下级法院，由大区监督省级地区法院，各地方法院的运作经费从法院内部独立操作，不仰仗地方财政，从中央统一划拨管理，这样可以消除或减弱行政区对法院的行政干预，减少地方化造成的行政化；二是改革法院的行政级别待遇制度，建立新的国家法院管理制度，使法院法官的晋升，考核等独立运作，与地方人事决裂，不受地方党政机关干扰，除去法官官僚主义作风和形象。

　　2、改革法官待遇供给体系。这就要使法官的任命、升迁不受制于地方的行政部门和法院内部的行政化领导，使法官能脱离当地政府的行政管理而独立办案；改革法官的科级、处级、局级行政待遇体系，建立法官之间独立的平等关系；改革法官的报酬供给体系，使法官的报酬与办案的业绩而不是与行政级别挂钩。

　　3、改革法院的审案制度。审案制度决定着法官是否真正自由而不受钳制地行使司法权，对于行政级别低的法官来说，有一个良好的审案制度，就可以放心审案，不用担心上级带来的压力。“建立法官审判权一律平等的制度，赋予法官独立审案的权力，建立完善的错案追究制度，让法官能为司法公正而大胆行使审判权。同时，进一步增强法院审判的透明度，发挥社会各界对法官审判的监督作用。”

　　4、要树立现代司法理念。现代司法理念是靠法律程序保障司法的实体和程序 公正。过去司法英雄式的司法理念靠行政干预保证司法公正，要求法官具有极高的法律道德素养，而带有人治特点，是一种典型的司法行政化模式。我国当今的许多案件，最后的公正处理，都是当事人找人大、找政府行政干预的结果，所以舆论宣扬的这类案件还仍是个性的英雄式的司法公正观念，没有树立现代化的司法体制观念。

　　5、切实落实程序正义。司法的目的是维护公正正义，而公正又分实体公正和程序正义。实体公正只有在程序的保障下才能实现。程序限制随意、恣意司法，克服司法主观的有效途径。司法公正必须靠程序限制法官的专断和排除外部的干扰。如果程序得到切实实施，行政化所造成的法官司法压力和司法主观性就能大大减小。

　　6、完善“审判委员会”制度，减小委员和高级别法院官员对案件过多的个性干预，真正做到审判合一，开庭与审判合一，吸收陪审制度，加强对审判委员会的透明性，公正性监督。

　　结语：

　　司法与行政各有其独特运行模式，司法的行政化导致司法独立与司法公正难以实现，司法改革如箭在玄，对于改革走向何方，怎么做，不少法学家都做过研究和探讨。在此，学生唯有以个人见解站在前辈的成果上作出整理学习，求同异己，得出以上拙文。

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　　15、《论我国司法体制的行政化及其改革对策》  维普网 法律资料  无名作者

　　鸣谢

　　来大学前，接触过一点民法书籍，但一直站在门外，对于什么是法，法是如何运行的，一无所知。大一的法理学开始了我学法之路的启蒙，熊老师精彩的教学，平易近人的态度，思辨之博学一直感染着我，让我燃起对法学的兴趣和激情。

　　四年来，每一位老师的辛勤耕耘，虽没有让我茁壮成长为学法者中栋梁，却给了我这学法的开始和勇气。法律人的道路是坎坷无终点的，学法的道路也是绵绵无期的。有了这四年的基础，我自信能走好未来作为一个法律人的路，不断的学习和实践，作为一滴水融入推动中国法治建设之洪流。

　　大一时本想好毕业了论文写法的价值论的，当时认为自己有很多与书上不同的观点，可随着不断的学习，越发的觉得自己如此的浅薄，再回首，已找不到当初的感觉，看到书上的观点，已然是全部赞同。在南昌中院实习期间，再三思考决定论文方向改为司法行政化问题，因为看到我国司法不独立，行政化严重的一些现象。故想从法院内部和法院与其他党政机关的外部关系来分析法院司法行政化的原因和司法体制问题。给出论文构架：从司法行政化的表现、成因、危害、去行政化方法四块去研究。后期收集了很多资料，方发现自己已有的观点前人都已作过研究和探讨，也只好硬着头皮整理了资料，用自己想好的论文结构作新坛老酒用。虽如此，还是要借此论文机会对所有为我们付出过汗水和智慧的老师们：熊春泉老师 、熊时升老师、 王满生老师 、 李晓静老师 、 宗志祥老师 、颜三忠老师、万海峰老师、肖赣平老师、王小云老师、王卫红老师、臧荣华老师、  张以标老师、周成勇老师 、 漆思剑老师 、  谭毅溪老师 、 洪萍老师、刘军老师、 陈大元老师及其他为我们付出过辛勤耕耘过的老师们表示衷心感谢。