少数民族差别权利政策的实施方式及评价

　　从２０世纪８０年代始， “多元文化和少数群体”问题，逐渐得到西方学界的普遍关注。到２０世纪９０年代初，在继 “权利和正义”、“社群和德性”之后， “多元文化和少数群体”的研究，成为了国际政治法律理论的中心话题。

　　１９９２年，联合国大会正式通过了 《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，其中少数民族差别权利。
　　
　　〔１〕政策研究领域的论争尤其激烈。我国自２０世纪９０年代中期以来，国民关注焦点日益从国家富强民族团结等宏观视域，逐渐转向个人的发展机会和福利保障。许多少数民族优惠政策渐渐受到一些质疑，不仅在大众主流媒体刊出相关评论，而且在学界研究领域，对我国当前民族政策实践效果的争论也日渐激烈。与此同时，部分民族差别待遇政策在实践过程中也引发不少社会问题。面对各种不同的认识、价值论争以及实践问题，本文意在探讨少数民族差别权利的内在逻辑和外在出路。概言之，本文意图阐明：少数民族应当享有差别化权利，现行少数民族差别权利政策应有所取舍和变更，如此，当前文化多元与政治一体的部分矛盾才能得到缓解和解决。一、少数民族差别权利的内在逻辑通常，一种权利的出现必然有其内在逻辑和社会根源，权利的确立必然有其自身的事实、价值和政治基础。“权利主体的崛起必然导致社会权利的改观，社会上的一部分人以自己的艰苦斗争和无可抗拒的实力，逐渐破坏了其曾经栖息的旧的经济结构、政治结构和观念结构，斗争从而确立起一些新的权利。”

　　〔２〕少数民族成员是否应当享有差别化权利？实质上内含着三个层面的逻辑问题：第一，一个政治共同体内的少数民族基于社会不利处境而生发的 “权利诉求”，既有的权利体系是否已经无法满足？第二，这种权利诉求是否 “值得”我们去追求，是否应该满足这种权利诉求？第三，满足这种权利诉求是否必须运用 “国家的力量”予以强制调整？其中，第一个问题属于社会事实性问题；第二个问题属于道德价值性问题；第三个问题则是政治正当性问题。

　　（一）少数民族差别权利的事实起源

　　多元文化主义揭示出社会存在着 “文化差异”这一客观事实。多民族国家内存在着多类“社会性文化”〔３〕：一类是强势民族的主流社会文化，另一类是多种多样的少数族群边缘文化。

　　主流社会文化 “不仅仅简单指文化成员数量占据了国家共同体的多数，更重要的是该文化在公共领域获得了充分的反映。”〔４〕如民族语言被定为官方语言，风俗习惯和生活礼仪被尊崇为文明，价值观念被认定为现代化思想。边缘文化则是 “指在一个特定的政治共同体中，与强势文化群体相比较，具有不同文化特征、分享不同文化信念群体的文化，其中包括语言、信仰、习俗、生活习惯等。”

　　在一个多民族政治共同体内，主流文化融入到国家的各项制度和公共生活中，多数民族成员的国家政治认同和民族文化认同一体建构完成，故而其能够自由生活在自我归属的文化之中，而不会感到文化不适和竞争不利，久而久之，则淡忘了自己的文化成员归属感，而仅仅保留了公民的国家认同感。然而，与主流文化成员不同的是，少数民族成员并不能自由地融入国家的制度环境，而且往往因自身的文化背景遭受到种种外在压力、排斥和歧视，少数族群原生性的社会制度和组织机构的发展也总是步履维艰。因此，少数族群成员往往在物质和精神上处在一种劣势发展的社会境况。

　　近现代历史中，许多国家国内少数民族的劣势发展境况在史料中屡见不鲜。

　　１９世纪初美国开展 “西进运动”，在开发北美西部过程中大批的印第安人部落被强行赶到更为荒凉的保留地，甚至遭到驱赶屠杀，当时的被迫迁徙之路被后世印第安人称为 “血泪之路”；２０世纪前期，沙俄政府对境内少数民族武装起义进行恐怖镇压，甚至对个别民族进行集体屠杀，到前苏联后期，出于当时政治目的，苏联政府一度频繁地使用武力驱赶部分少数民族，进行族群整体性的迁移，现今的 “车臣问题”部分起源于此；１９４８年斯里兰卡获得独立，人口占多数的僧伽罗族人主导政府，开始对人口占少数的泰米尔族人，在语言、教育、就业和宗教方面实行多方面的排斥和歧视政策，泰米尔族人的发展陷入边缘困境，在８０年代初最终爆发猛虎解放组织运动。

　　因此，基于文化差异的社会事实，少数民族成员往往会生发出一种 “权利诉求”，即希望国家承担起积极义务，来最大限度地降低少数民族成员受到的不公正待遇，减少因文化认同受到的阻碍和因文化不容而受到的伤害，消除由此导致的个体发展上的劣势，使其能够真正自由地选择各种 “良善”的生活方式。然而，近现代各国激烈动荡的民族斗争史已经表明，既有的公民普遍权利体系并没能很好地满足这种权利诉求。长期以来，少数民族的这种 “权利诉求”，或者遭到本国主流文化群体的忽视或抵制，或者受到本国政府的消极回应。这种社会事实，为少数民族差别权利的生长提供了现实土壤。

　　（二）少数民族差别权利的道德辩护

　　一种观点认为，在社会实践中采取民族优待政策，往往意味着社会个体成员要为过去整体社会犯下的错误付出代价，本质上，这是一种牺牲个人权利和幸福，去迎合维护多元文化社会价值目标的专制主义政策。该观点坚持，虽然社会确实存在着文化差异，但是政府实施任何政策，必须建立在不侵犯公民既有基本权利的前提之下，而优待少数族群的立法和政策，在实践中并没能坚守这一前提，从而缺少道德正当性。

　　新保守自由主义的重要代表———罗伯特·诺奇克对此论称到，正义同平等并没有必然的等同关系，社会首要的正义乃在于坚持维护人的权利，“坚守权利”的正义应优先于 “平等对待”的正义。

　　〔５〕换言之，社会资源的分配正义首要关注的应该是保障社会资源正当的的所有权，其次才可以在这个基础上考虑其他的道德追求，如平等、尊严和文化认同等。 “诺奇克基于激进自由市场哲学的立场，提出了一系列有力论证，抨击了众多对手的观点，譬如那些支持由功利主义理论观点所提供的分配结构的观点，还有那些强调不平等的不可欲性的观点。他主张，作为分配正义的基础观念，乃是一系列与自由至上观念相协调的原则，是对权利的绝对尊重。”

　　〔６〕据此，诺氏提出了着名的 “资格理论”，进而在社会分配领域，推导出了影响甚广的“持有正义”观，反对任何形式的族群优待政策。

　　简言之，诺奇克认为，对于任何一种可供社会分配的资源都应该思考两个问题：一个是它们是从何而来？另一个是谁应当得到它们？他认为，新福利自由主义的代表——— “罗尔斯的社会正义理论”〔７〕严重忽略了第一个问题，即罗氏正义理论只关注到了资源分配上的正义问题，却忽视了资源所有上的 “持有正义”〔８〕问题，这会带来新的非正义。诺奇克尖锐地指出，在罗尔斯正义理论中，“对社会中最少受惠者的照顾是一种情绪性的偏爱，缺乏应然的道德正当性，将会带来更多的社会问题。”

　　〔９〕他断定， “如果一个人根据获取和转让的正义原则对其持有是有资格的，那么他的持有是正义的；如果每一个人的持有都是正义的，那么持有的总体分配就是正义的”。

　　〔１０〕换言之，一个人享有和支配自己创造的东西是天经地义，谁创造的资源谁就享有所有权利，政府合法性乃建立于保护该权利的基础之上。由此进而推出，作为一个事实，主流文化群体是一国中各类资源的主要生产者和创造者，其具有当然的权利享有、支配这些社会资源，这符合社会正义的要求。族群优待政策的错误乃在于，国家和政府根本无权剥夺社会成员的正当所有权利，任何否认或排除这种正当权利的社会政策，都是一种变相的掠夺、剥削和强迫劳动。由此，新保守自由主义者认为，族群差别待遇类的法律和政策只会进一步加剧共同体内的民族隔阂和民族冲突，并且动摇社会进步的根基，应该予以取消废止。

　　面对新保守自由主义提出的价值诘问，多元文化主义者发现，保守自由主义宣扬的 “资格理论”存在先天性的内在缺陷。“诺奇克将他自己的分配理论称之为 ‘资格理论’，而资格理论的核心是 ‘持有正义观’。资格理论看起来似乎是公平的和中立的，对所有人都同等对待，然而实际上并非如此。资格理论的社会分配其实只有利于既存的竞争优势者，而不利于社会中的竞争弱势者。”

　　〔１１〕“资格理论”的内在缺陷在于忽略了在资源所有正义之前，依然存在着社会原始资料的分配正义问题。要创造出任何一个社会资源 （Ｘ）需要具备两种社会价值物：生产资料和生产劳动。“资格理论”其实只关注到了其中的生产劳动环节，即如果某生产者 （个体或群体Ｙ）对某一 “生产资料”付出了 “生产劳动”创造出Ｘ，那么Ｙ拥有Ｘ就是正当的，但正当所有隐含的一个前提乃在于，Ｙ对该 “生产资料”是正当所有。那么，社会分配正义的另一关键问题就在于：生产资料如何归Ｙ正当所有？

　　在社会资源分配上，多数民族成员在事实上确实创造了更多的社会资源，但一个重要原因在于，多数民族成员是通过剥夺少数民族本该享有的生产资料来创造的，如通过排挤和歧视少数民族成员的教育、就业和政治参与，甚至通过发动战争、武力驱赶、传播传染疾病等各种野蛮手段，来占据和抢夺少数民族居住的土地、矿产和其他自然资源。故而，社会正义不仅应该保护每个人对其自身劳动的持有正义，而且也应该保护每个社会成员对生产资料的分配正义。

　　而在现代国家中，自然原生物、公共管理职位、受教育机会、社会基础设施等大部分社会资源，本来就是 “原始性质的生产资料”，不存在哪个社会主体对其享有应然的所有权，继而不存在违背持有正义。

　　〔１２〕一个正义的社会，如果考虑到少数民族的社会劣势境况，就应该出台法律和政策对这些原始资料采取差别化平等分配，实现各族群共同发展，实现社会共同繁荣，这才是社会正义的当然要求。

　　此外，少数民族差别权利的另一价值核心在于，可以承认、尊重和保护个体的文化归属和文化身份。换言之，要深刻地理解少数民族差别权利的价值，必须深入地了解 “文化对个体意味着什么”。人天生是文化动物，文化塑造了个人的内在特性，个人的生存发展离不开自身所属的文化。族群文化对于个人而言，就像空气，无所不在，不可或缺。 “个体认同自我的价值观念来源于其既定文化，个体的道德能力不是与生俱来，是依靠成长于某个特定的社会、学习和使用它的语言，参与其生活、体验其道德规范，在成为一个人和特定文化群体成员的过程中锤炼出来的。”

　　〔１３〕文化规定了我是谁，甚至是人之为其人的组成部分。 “当我被作为一个不受承认或者得不到充分尊重的群体的成员时，我也会感到不自由，一个人只有在生于斯、长于斯的文化中才能认清我是谁，我怎样才会幸福。”

　　〔１４〕应该看到， “无论政治体制、意识形态如何转变，每个民族文化中深层的东西，仍然会顽强地在新的外壳下以各种方式表现出来，文化传统对于人们的思维和行为的影响，更是根深蒂固和潜移默化。”

　　〔１５〕同时，文化之间的转化非常不易，因为： “第一，本族裔文化为成员的自我认同提供了内在的稳定感和安全的归属感，其他文化则很难满足该个体的这种心理需求。第二，对族裔文化的熟悉性为其成员提供了可想象的界限和选择的范围，如果一种文化遭到歧视或受到限制，其成员的选择范围和发展机会也将大大减少；第三，如果一种文化的成员被迫的强制性融入到陌生的文化中，他会心生反感和无所适从，进而可能会寻找其他形式外化出来”〔１６〕，例如，民族对抗和民族分离行动。故而，消除民族文化差异的代价往往不堪承受。“如果说对于个人而言，自由是一种基本的善，那么，对于文化成员而言，文化成员身份也是一种基本的善。”〔１７〕
　　
　　（三）少数民族差别权利的政治正当性
　　
　　近代新古典政治思想启蒙以来，一般认为，个人选择了文化，文化是私人事务，因而个人的文化选择所产生的文化差异，以及由此所导致的社会问题都是 “私人领域”的事情。对于公民的私人事务，公共政府不应干预，而应恪守 “文化中立原则”。哈耶克等许多政治哲学家都认为，“国家的责任在于维持秩序，而不在于追求幸福。对于个人权利的基本责任，对于追求幸福和发展文化的基本责任，乃在于个人，这种责任得到非政治的、自愿的、宗教与社会机构的支持，得到私人机构、自由择业或者结社的支持，基本上与国家无关。”〔１８〕“如果某些文化的生活方式不能继续维持或者不能赢得自愿的追随者，那可能是一种不幸，可能是一种不公，但与国家无关。”〔１９〕因此，保守自由主义认为，国家对于某一特定的族群文化群体，予以政治上的确认或支持，既不公平也不必要。在民族政策领域，国家应该像现代国家严格贯彻 “政教分离原则”一样，也应该恪守文化中立。“正义的国家应该就是一个不分民族或种族一律平等对待的国度，法律的制定和实施不应该涂上任何族裔色彩，国家对于文化差异的事实应该予以‘善意的忽略’。”〔２０〕他们断定，如果实施对不同民族成员予以差别对待的政策与法律，那将无可避免地导致共同体出现族群隔阂和地域分裂，社会将面临秩序失控的危机。在论争中，保守自由主义者们常常将族群的差别对待政策类比为国家的宗教保护政策，宣扬此类政策是饮鸩止渴，危害公民自由。

　　然而，多元文化主义者却发现，实际上这种类比并不能成立。一个人可以选择信仰或者不信仰宗教，可以选择信仰此种或彼种宗教或教派，但是他的民族身份是先天的，这是个体不能选择的。相应地，个体成长的社会性文化，几乎同样也是个体所不能选择的。因此，民族保护政策和宗教保护政策，对于公民自由的影响有着本质区别，并不能类比而论。后期的多元文化主义者还进一步认识到，“仅仅将文化差异界定于非公共领域是不够的，应当将这些差异也界定于公共领域，要将文化的差异当成是政治领域所必要处理的素材，文化差异不可避免的具有公共性，必须确立政治性差别权利。”〔２１〕事实表明，现代国家核心权力机构和社会主要的制度性安排，总是被多数民族所主导；一国的主流文化总是明显表现为依附在该国主体民族文化特质之上。在一国内，多数民族的社会性文化总是会得到支持和繁荣，多数民族往往主导国家的立法权，在官方语言教学、行政区划、国家政权的组织形式和中央地方分权制度结构等众多方面，国家的决定往往难以避免地顺应多数民族成员的要求。而少数民族的生存发展则得不到更多关注，社会资源和发展机会容易遭到剥夺，文化也常受到边缘化对待。塔米尔指出，我们可以实行政教分离，但是我们实行不了国家与民族的分离，“国家的民族文化参与和主导根本无法避免，当一个政权要规定官方语言和公共假日时，它就无可避免的要表达一种文化认同。用政权表达一种民族认同，与其说是所欲，不如说是遗憾和必然。”

　　〔２２〕由此，一国的少数民族及其成员，要想参与到国家的核心生活中，就必然要面对着这种根植于主流民族文化的社会制度环境。显然，与一国社会的主流文化成员不同，边缘族群成员在社会生活和发展中会遭到更多的阻碍、压力和不利。美国总统约翰逊对此曾形象地说过，你不能把一个被铁链锁了多年的人释放以后，把他带到一个比赛的起跑线上，对他说 “你现在可以自由地与其他人竞争了”，比赛完后对他说 “现在够公平了”。应该意识到，“在一个不同族群在历史上一贯遭到不同待遇，而此种差别一直延续至今的社会中，相信 ‘色盲公正和公民平等’，实在是了无意义。”

　　〔２３〕民族间在意识形态、政治观念、参政能力、活动方式、语言交流、生活习俗和宗教信仰等方面的差异，都是公共领域里不可避免的文化差异，这些文化差异也不可避免地具有公共性。

　　并且，坚持 “国家文化中立”政策，还可能会进一步强化一国的 “社会结构性歧视”。

　　２０世纪６０年代以来，西方社会研究已然发现，歧视不仅仅是个人的态度或行为直接指向他人的结果，而且还是植根于社会中的普遍现象。这种普遍性的歧视，往往突出的表现为某种长期存在的族裔歧视社会制度，故而 “社会结构性歧视”又称为 “制度性种族主义”，是指 “那些往往不容易觉察的，看上去是种族中立的、并且通常不是有意制造歧视的一些平常政策，但这些政策实质却是为了防止少数族群获得更多的权利，以限制社会的流动性为目的的潜在歧视现象”〔２４〕。实际上，类似的歧视现象早已深入到一国社会生活的方方面面。美国社会学家诺尔斯和普鲁伊特，在其经典社会学分析中指出，“当个人以一种种族主义者的面目出现时，通常他本人并不需要就其可能的行为方式进行选择，现存社会组织的规则和程序已经将个人的选择结构化了，个人只须遵守这一社会组织的运作规则，该制度就会为他实行这种歧视，从而为他垄断性的或优先性的取得各类社会资源和发展机会。”〔２５〕
　　
　　这种结构性歧视的特征在于，强势主流文化中的任一成员，可能缺乏任何歧视和排斥的动机，但结果却已然构成对社会中一部分人群的歧视和排挤。

　　“国家文化中立论”倡导各种文化应自由地发展和竞争，其实质上却掩盖了一个前提性的社会事实———共同体内的不同文化根本没有处在一个类似自由市场的公平竞争场域。换言之，在现代国家政治体制下，少数民族文化并未获得同主流民族文化公平竞争的环境。从 “社会结构性歧视”而论，多数民族的成员，实际上都在积极或消极地对少数民族成员实行歧视或排斥。换言之，一个多数民族成员，在社会生活中通常所运用的许多制度和规则，往往是通过剥夺和损害少数民族成员利益为代价，从而获得额外的资源和机会。并且，这种剥夺和损害的事实已然不仅仅是个别偶然或概率性现象，而早已扩张和深化为一种持续性、规模性的社会普遍现象。形式上公平的 “平等参与”根本不足以保障少数民族成员的基本人权，更谈不上保障这些群体及其成员的额外权利诉求。立足于 “文化差异的公共性”，借助于国家力量的出场，才可能调整和矫正这种不平衡的社会境况。多民族国家迫切需要，破除单一民族国家和国家文化中立的神话，国家应该赋予少数族群成员以差异性的权利，改变他们的不利处境，让他们能够实质性的参与到国家核心生活中去，使少数族群成员真正成为国家公民。确立和实施少数民族差别权利制度，无疑是这种努力的重心所在。

　　二、少数民族差别权利政策的实施方式及评价

　　２０世纪６０、７０年代以来，加拿大联邦政府宣布的 “多元文化政策”〔２６〕和美国联邦政府发起的 “肯定性行动”〔２７〕是当代族群差别权利实施的代表性社会实践。两国出台了众多的法律和政策，这些法律和政策的实施在给两国社会带来巨大、积极的社会效果的同时，也出人意料地带来了新的文化隔阂、族裔冲突和族群对抗，特别是２０世纪８０年代末期以后，这些负面影响还呈现出扩大化趋势。

　　〔２８〕应该看到，承认少数民族差别权利是一回事，而实施少数民族差别权利又是另一回事。通过法律和政策确立和保护少数民族差别权利，绝不是为了 “差异”而维持差异，而是为了 “在承认尊重差异基础上，通过宽容和沟通达成真正的社会共识，铸就民族团结和友善，让每个人都获得自己愿意追求的幸福。”

　　〔２９〕从目前世界各国确立族群差别权利的常态做法看，通常有如下几种政策：第一，禁止民族歧视性质的言语宣传和知识传播，要求全体成员尊重各民族的语言、风俗习惯和宗教信仰，违反者将予以追究法律责任，剥夺相关公共领域的资格、待遇和福利。第二，对少数民族地区和民族成员给予减税免征，调降减免特定贸易征税比例，免缴少交某些公共管理类费用等；第三，加大少数民族成员的生活补助和发展投入，给予多种形式的财政资金投入、津贴补助和其他照顾性福利；第四，对住房、招生、就业和政府类招投标合同等各种公共资源，按照族裔成分制定比例配额予以分配。

　　本文将上述各类政策概括为禁止歧视、置前优待、置后优待和配额分配。这里的 “置前”和 “置后”指称的 “前后界限”〔３０〕是一种社会学意义上准入某一社会竞争场域的时空界限。

　　例如 “减税免征”政策让少数族裔成员在进入市场竞争之前，就享受到了某种前置性竞争优势，为该群体进入市场和社会竞争提供了一种先天优势，这就属于典型的置前优待政策。置后优待则是指平等主体之间，在经过自生自发市场竞争之后，发生了强弱优劣不同境况，基于某种社会要求或道德目标，国家调整社会再分配，给予那些经过竞争后的弱势群体成员，以补助、援助和生活保障等各种福利支持。虽然各国少数民族差别权利实践的原则和政策不限于这四类，但这四类属于一般性惯行政策，其贯彻实施的效果和评价是不一样的。

　　一般而言 “禁止歧视政策”的社会阻碍较小。禁止歧视的另一面即是宣告 “权利平等”，强调所有族裔在信仰、良心、风俗习惯、表达自由，政治参与等方面的平等，一般都被现代国家载入宪法而不会被断然地公开否定。“权利平等”是使不同群体能在一个政治共同体内和谐共处的前提，为建立一个多元文化社会提供了基本的制度原则。然而需要注意的是，禁止歧视仅是强调同等的标准，是以同一个标准去衡量所有的人，去对待所有的人，其所具有的合理性是一种形式的合理性。但 “权利”的特点是，你必须在使用中才能得到它，权利要求一定的付出，要求某种程度的参与，要求某种程度的实质合理性。而 “禁止歧视”并不能满足这种实质合理性的要求。此外，实施 “禁止歧视”这类政策还需要注意，不能把族际政治意识，过多地掺杂到市民经济生活中，在国民交往中应该突出文化尊重、交流和族群合作的意识，而不是政治利益博弈或民族竞争的意识。置前优待政策的社会效果不容乐观。通常，这类政策在短期内可能会起到改善部分少数民族群体社会境况的作用，但是从长远来看，置前优待做法打破了社会竞争准入的公平，特别是在市民经济领域，这种市场准入的竞争优势会伤害到市场经济的自然公平秩序。如果这种竞争优势呈现规模化和长期化，那么市场必然会对之做出扭曲的资源调整。例如，倘若少数民族身份享有各种免税免征和额外福利待遇，在社会生活竞争中会带来明显的现实利益，民族身份就会转而变成一种新的市场资源。多数民族成员必然会采取各种手段获取民族身份的优待待遇，如此不仅会导致大量的社会资源投入到这些无增益性质的社会活动中，也会导致民族身份的文化意义趋于变质。

　　〔３１〕政府政策的优待力度越大，民族身份变质的速率就越快，这严重干扰和破坏了自生自发的市场秩序和社会正常发展。

　　置后优待政策的效果值得肯定和支持。相较于置前优待，此类政策方式对市场竞争的干扰程度低。在经历公平公正的竞争后，各层次各类别的社会资源，已经动态转移到了最能有效利用和最有能力优化的社会主体上。社会资源得到了最佳利用，社会财富的增益有效而稳定。在这个基础，公共管理机构基于道德目标和整体福祉，转移一部分社会资源给弱势群体较为切实可行。人类历史上，这种再分配方式也是各国公共管理政策的惯性作法，多数社会成员会给予理解和支持。当然，置后优待政策也应注意 “优待节制”。再分配转移的社会资源，必须根据国内各少数族群的平均发展水平，保持适量适当；如果优待过度的话，会危及到社会再生产的正常开展，导致经济增长速度陷入停滞，阻碍社会进步，这将会带来社会多数成员的抵制和反对。

　　采取配额分配方式的政策较为不妥。特别是自２０世纪８０年代以来，该类政策已经广受诟病。一种民族身份，原本的核心乃在于自然生发的民族文化意识， “是一种关于历史记忆、祖先传承、传统文化的价值体认和身份认同，在社会生活中通常表现为个体的文化生活习惯，族群荣耀感和民族自尊心。”

　　〔３２〕然而，如果广泛实施根据族裔身份的配额分配政策，民族身份的核心就会渐渐演变为，一种实实在在的与重大利益直接相关的 “资格地位观念”或 “机会利益意识”。从而导致在社会生活中，个体成员只是将民族身份作为社会竞争的一种资源，而逐渐淡化或不再去关注族群文化差异所带来的额外文化诉求，然而后者才恰恰是实施族群差别权利政策的宗旨所在。

　　以就业入学配额分配政策为例，美国政府曾一度在教育领域推行族裔比例的配额招录政策，到１９７８年着名 “巴克案”裁判，社会已经开始表明一种新立场：“……赞同和肯定造就种族多样性大学和多元化社会的道德追求，这确实是社会团结的利益所在……只要录取方案没有为任何种族或族裔团体规定不变的配额……这种配额录取方式与所追求的社会正义是相违背的。”

　　〔３３〕自 “巴克案”后，美国各州的公立大学陆续开始取消族裔比例的配额录取政策，加利福尼亚州甚至为此问题还特别举行过全民公投，投票结果认定族裔配额录取政策违反了州宪。

　　我国长期实行高等院校入学配额分配政策，以新疆阿克苏一个汉族家庭为例，当地生产建设兵团一个职工 （汉族）向一名社会学调查者多次反映过一个情况， “我的孩子和邻居孩子 （维吾尔族）是同年生，同年一起上的幼儿园、小学、中学，高考时分数一样，但录取时，邻居的孩子享受降分优惠和民族照顾政策，上了北京一所全国重点大学，而他的孩子则进了当地地方学院。他和家人们认为这非常不公平，也感到实在不能理解。他说到，他们是随父母来新疆的，全家两代人响应国家的号召来支援建设边疆，为巩固国防、加强民族团结 ‘献了青春献子孙’，对国家做出了问心无愧的贡献，却是为何会受到如此的对待？”

　　〔３４〕这种诘问反映了仅仅依据先天性的民族身份进行公共资源的差异分配，容易导致政策不利群体生发社会不公观念和民族竞争意识，加剧民族隔阂、排斥和政治危机。

　　三、少数民族差别权利政策中的文化多元和政治一体

　　少数民族差别权利政策，对于少数民族成员的政治认同和国家稳定统一至关重要。历史表明，一个族裔群体在国家政治机构中得到反映的声音越充分，它对这个国家的认同感就越强，相反，如果某个族裔群体意识到，由于文化差异因素自己很难融入和参与本国的政治生活，那么该族群成员就会渐渐疏远本国的政治生活，从而质疑原来国家存续的正当性。同时也应该看到，某些差别权利政策的实施会强化民族利益斗争意识，促进民族中心主义的培育和成长，滋生民族分离势力，进而威胁到国家认同，甚至引发国家的政治危机。换言之，少数民族差别权利政策，在满足少数民族成员归属本族文化，促进 “文化多元”的同时，确实存在着损害 “政治一体”的危险。甚至于激进的多元文化主义者艾丽斯·杨，在其 “差异政治理论”中也主张，“少数族裔差别权利的建构，应该更多关注于 ‘群体比例特别代表权’和 ‘族群相关特殊事项否决权’，而不应该关注于扩大 ‘族群自治权’。因为前者的运行可以更好的使少数族裔群体融入和参与多元社会，而后者总是会使某个群体维持某种相对隔离的状态，这有碍于共同体的认同感和各族群文化的长远发展。”〔３５〕因此，如何协调好二者的关系，是少数民族差别权利政策一贯面临的核心问题。

　　以中国为例，作为一个历史悠久的多民族国家，为了克服各民族间的文化隔阂和打破固有的族群分层结构，历代中国的中央政府都曾致力于建构起，一套灵活切实行之有效的民族差异化的基本政治制度。如汉唐的 “联姻藩属，怀柔羁縻，夷夏同治”；明朝的 “贸贡互通，册封土司，军府民屯”；清朝的 “依俗而治，改土归流，移民实边”，民国时期的 “五族共和，平等建国，分而自治”。新中国则主要推行体现各民族平等团结友爱互助的民族识别和民族登记制度、民族区域自治制度、少数民族立法制度和少数民族教育、卫生、文化和经济扶持制度等。

　　这些制度的实施，赋予了广大少数民族群众众多的差别权利，有力推动了各民族共同繁荣。然而，也带来了不少社会问题。比如，民族成分的划分和户籍登记制度，便利了我国民族政策的实施和管理，但是也固化了民族间的差异感和疏离感，人为阻碍了多民族融合的社会进程。“在一定程度上，外在地催生出一种强烈和明显的族群差异心理，削弱了国家的整体凝聚力。”

　　〔３６〕再如，少数民族教育体系的建立和发展，使得全国各地兴建了众多的少数民族专门院校。在保障少数民族成员受教育权的同时，也阻碍了各民族儿童打成一片，形成普遍的国家意识和观念。因为 “国家意识”需要不同族群文化和宗教背景的人，从童年时期就共同在一起学习、生活，才可能得以建构起来，也惟有如此，公民们才能体会到 “文化归属”与 “公共理性”的不同之处。

　　〔３７〕如果不是得到同样的教育机会，掌握基本相同的知识技能，那么，在学校教育结束进入社会后，社会的就业结构将会呈现 “族群就业板结化”〔３８〕现象。如此，职业分工和就业机会的差别，就总会被归结到族群文化特质的差别上，如血统、语言、风俗和生活习惯等，而不会归结到个人能力之间的差别，如学习努力程度、工作勤奋程度和市场洞察能力等。这会导致进一步固化和加深民族之间的文化歧见和利益矛盾，从长远看，也将无法达到各民族的平等团结和国家的长治久安。

　　在深层次上，上述问题的实质可以归结为，民族文化身份的认同和国家公民身份的认同并不一致。显然，差异制度化的 “民族身份”，促使少数民族成员，有意识或潜意识地不断强化其文化差异特征和利益斗争倾向，这自然会冲击到公民身份所要求的国家观念和公共理性，长此以往则难免会出现民族对抗和分离。实际上，解答这个问题的关键就在于，该如何理解少数民族成员的民族文化认同和国家政治认同的关系。

　　应该看到，在一个大的国家，“文化多元”和 “政治一体”并不是常常处于二元对立状态，立基于理性周全的制度设计和灵活切实的政策实施，民族文化的繁荣和国家政治的统一完全可以实现和谐发展。理论上，民族文化认同和国家政治认同的关系有三种理论进路：一是二者互不妨碍，互不干涉，政府无须介入，任其自然发展，处于相互独立的状态；二是二者互不相容，彼此之间你强则我弱，处于激烈的生存竞争状态；三是二者兼容互补，共生共荣，处于发展共赢状态。

　　基于文化差异的公共性不可避免，可知民族间的文化差异必然会反映到政治领域中，进而会极大地影响少数民族成员对国家的认同，故而第一种理论进路是错误的。实际上，由于文化身份的原生性和切身性，人们总是更倾向于优先认同于表明其文化身份的原生共同体 （民族），而将更大的政治共同体 （国家）看成是派生的。因此，每一个多民族国家都需要 ‘一体的观念’来保持民族团结和社会连带，进而才能合法和有序的开展政治共同体的社会生活。而这种国家认同观念，在现代国家政治发展过程中，逐渐具体化为一种 ‘公民身份’，这种身份需要公民们之间具备某种 ‘一致性和普遍性’。如果要建构和实现公民的国家认同，就必须深化和加强这种 “一致性和普遍性”。历史表明，少数民族成员的身份认同，总是在第二状态和第三状态来回穿梭，处于何种状态往往取决于国家的政策方向选择。应该看到，少数民族差别权利政策会面临三种路径选择：

　　第一，国家设定和强化一套文化标准，让国内各民族不同的文化不断融合或逐渐消亡，最终全部同化到一套统一文化标准之中，以此来消除国民间的不同族群文化认同，建立起国家所需求的 “一致性和普遍性”。显然，这种强制同化的做法，带来了太多的民族纷争和人类苦难，如伊拉克和土耳其对库尔德人的文化统一政策，前南斯拉夫联盟对国内塞族波黑族等各族强制推行大斯拉夫文化国策等，引发了社会的长期动荡和国家的分裂，已然被历史证明走不通。“因为文化上的承认，乃是一种深刻而永恒的人性追求。借由国家统一与文化一致之名迫害文化差异的行径，正是在今日引发社会动荡、分裂和解体的首要因素之一。”〔３９〕
　　
　　第二，国家宣称超然于任何文化之上，让各种民族文化在国内自由竞争，将国家认同建立于一套抽象的政治信条基础上，如自由宪政理念，否认和回避民族文化和国家政治之间的密切关系，以此获得公民身份所需求的 “一致性和普遍性”。然而，多元文化主义者揭示出，“任何抽象的政治原则的存在毫无意义，现实中的国家不可能不依附在一种民族文化形态上，而这种文化形态只可能表现为多数民族文化。”〔４０〕如美国主流的 “盎格鲁—撒克逊文化”，以及主导法俄社会的 “法兰西文化”和 “俄罗斯文化”等。故而，国家表面上的文化中立和超然于国民间的族群文化认同，“实质上是将一种两难的选择推向了少数民族成员：要么选择接受国家认同，认同一种不同于自己的文化，要么拒绝国家认同，走向自我文化压抑以及边缘发展。”〔４１〕因此，这种路径仍然会带来民族文化认同和国家政治认同的冲突深化。

　　第三，国家承认和尊重国内各民族文化的存在，践行多元文化社会政策，运用国家力量积极保护边缘文化群体成员的生存和发展。在各种文化交流和社会交往中，建构起平等交流平台，在保护差异和宽容文化中达成共识，以此建立起国家需求的 “一致性和普遍性”。加拿大、美国和澳大利亚等国奉行多元文化政策以来，美国民选出首位黑人裔总统，加拿大消弭了魁北克独立危机，澳大利亚土着部落成员的国家认同观念日趋强烈。由是，坚持多元文化国策，践行少数族群差别权利制度，这一路径是最有可能促成 “文化多元”和 “政治一体”的和谐关系，促进民族文化认同和国家政治认同的共赢发展。正如人类近现代历史所鉴， “公民热爱正义的国家，而正义不仅仅体现为平等，更体现为每个公民个人能力的实践和发展，以及群体的联结与合作所必需的制度条件。经过惨痛的历史，我们深刻认识到，普遍的公民权利不足以保障少数群体及其成员的文化诉求，单纯的公民地位不能解决少数群体，因被同化，而在文化识别上所遇到的特殊社会问题，不能保证他们的语言、生活方式和自由发展作为整体社会的法定部分的生存和繁荣，我们应当长期致力于多元文化社会的伟大事业。”