教育行政契约法律关系的法理分析

　　学校在教育教学过程中,与学生之间形成了多种法律关系.依法评析这些法律关系间的内在联系,明确学校与学生间的权利义务,对于平衡教育权力与受教育权力的张力,解决教育法律纠纷,维护正常的教学秩序,具有重要的现实意义.

　　一、学校与学生间法律关系的学说评析

　　(一)特别权力关系学说评析

　　认为学校与学生的关系是一种"特别权力关系"的理论最早起源于德国,主张这种关系有如行政机关与其公务员之间的关系,是一种内部管理关系,被归入内部行政因而不受法律调整领域.这种关系在法律关系之外,不适用于法律关系的所有原则,不受外部司法的干涉.

　　"特别权力关系"学说可以用来说明改革开放之前我国高校教育权力的运行状况,现已不符合市场经济和依法治国的现实需要.市场经济要求主体权利平等,学校的教育权力和学生的受教育权利应同等受到法律的保护;依法治国要求有权力就应该有救济,当学生的权利被侵害时,应当提供救济途径.随着宪政理论、人权保障和依法治国理论的发展,理论界对特别权力关系进行了区分.德国行政法学家乌利(Ule)将学生与公立学校之间的权力关系分为基础关系与管理关系,他认为与基本权利相关的决定属于行政行为,构成基础关系,如学生身份的取得、丧失及降级等决定,而管理关系中的命令不属于行政行为.基础关系涉及学生的基本权利,法院有审查权限,可以提起诉讼.为容易区分,德国联邦宪法法院将特别权力关系区分为"重要关系"与"非重要关系".只要涉及重要关系的事项,必须由立法者以立法的方式规定,而不能让行政权自行决定,而且可以寻求法律救济.因此,高校的"部分特别权力"也应受到法律的审查,以便监督公权力,保护私权利.

　　(二)行政法律关系学说评析

　　在计划经济条件下,学校作为教育事业的单位法人,依照法律、法规授权代表国家或接受国家的委托对学生进行管理,行使行政主体的管理职能.学校的管理权力,有的认为是行政职权,有的认为是行政公权力.学校行使的这些权力影响学生的受教育权利,具有单方性、强制性和自由裁量性,具有确定力、公定力、拘束力和执行力,符合行政行为效力的构造和形态,属于行政行为.高等学校在行使教育管理权力的过程中,可以与学生形成行政法律关系,这是由我国的教育管理体制和教育立法所决定的.

　　在市场经济条件下,"学校对学生全面收费,形成由学生向学校购买教育内容、研究成果和学位证书的特殊市场.中国的高等教育正从培养精英的知识共同体和国家职能机关的定位中退出来,迈向'学生消费者的时代'."国家教育管理体制改革,要"推进政校分开,管办分离.逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式.""去行政化"后,高校与主管行政机关的关系应重新定位,行使权力的性质应重新认定.教育理念的这些变化为高校与学生的法律关系增添了新的内容,需要去探讨.

　　学校与学生具有行政隶属关系,一方是行政主体,另一方是行政相对人,才能形成行政法律关系.但是,在招生阶段,学校与学生间没有隶属关系,学校没有管理学生的权力.行政法律关系不能涵盖从学生入学到毕业与学校法律关系的变化过程.行政法律关系说以行政授权理论为基础,该理论本身也难以适应教育管理需要,不能很好地维护学生的受教育权利.

　　(三)民事法律关系学说评析

　　因市场在资源配置中起基础性作用,教育服务产品也由市场进行配置.在配置过程中,教育服务产品具有了商品的可分性和排他性,具有了一种新的运行模式---"市场化公益行为."这种运行模式通过民事契约这一法律形式来实现.学生入学即意味着与高校建立了双向、自愿的民事契约关系.学校按照国家法律授予的权限和招生简章规定的条件招收学生,学生根据自己的需要选择学校、教育专业、教育内容和教育教师;学校按照国家教育标准和招生章程的承诺提供教育服务,学生遵守国家教育法律规定和学校规章制度接受教育服务.在教育过程中,学校与学生形成了平等主体之间的民事法律关系.这种法律关系,在英、美和日本等国认为是私法契约关系.在私法契约关系中,学生支付学费并遵守学校的规章制度及保持良好的学术表现,学校提供教学并授予其学位.德国将私立学校与学生的关系确立为一种民事合同法律关系,其依据是学生进入非公立学校学习是建立在一种民事法律合同的基础上.

　　民事法律关系有任意性,双方当事人可以通过意思自治的方式发生、变更和消灭民事法律关系.然而,高校不能按照自己的意志自由决定招生政策、标准和程序.可见,学校与学生的关系不全是民事法律关系.与公办学校相比,我国民办学校有较大的办学自主权,但在招生方式、标准、程序和数量上也要受国家的严格控制,其没有完全的招生自主权.民办学校与学生间的关系也不全是民事法律关系.

　　二、学校与学生间法律关系学说评析的结论

　　学者从不同的视角对学校与学生间法律关系提出了一些看法,这些看法有一些道理,但是都不能完整反映我国学校与学生之间法律关系的实际情况.学校与学生法律关系应该围绕教育目标来界定.学校与学生法律关系首先表现为教育法律关系.为实现教育目的,国家制定教育法律制度,行使教育权力,为教育法律关系增添了行政色彩.学校按照平等自愿的原则招收录取学生,使教育法律关系具有民事契约性质.

　　法律关系贯串于整个教育过程当中,为实现教育目标服务,不应按照不同的教育阶段,从不同的角度划分法律关系种类.笔者认为,学校与学生法律关系是一个教育行为产生的多种关系,这些关系形成一个互相联系的整体关系,表述为教育行政契约法律关系.

　　学校与学生法律关系产生于教育过程当中,具有连带性和统一性.一个教育行为涉及多个法律范畴,连带产生多个法律关系;多个法律关系紧密联系,统一为教育理想目标服务.教育行政契约法律关系,不是多种法律关系的简单相加,而是教育法律关系、行政法律关系、契约法律关系紧密联系形成的统一整体,是一种法律关系.因教育是缔结法律关系的目标,行政是实现教育目标的方法,契约是实现教育目标的手段,在教育行政契约法律关系中,教育法律关系是主要关系,行政法律关系和契约法律关系是从属关系,是保障和服务教育法律关系的关系.教育法律关系居于支配地位,没有教育法律关系,行政法律关系和契约法律关系不复存在;没有行政法律关系和契约法律关系,教育法律关系不受影响,只是教育运行会受到些阻碍.在学校与学生缔结的多种法律关系中,教育法律关系始终是第一位的关系,其次是行政法律关系,再次是契约法律关系.

　　三、教育行政契约法律关系的法理分析

　　(一)教育行政契约法律关系之教育关系分析

　　学校与学生间形成教育法律关系是由高等教育的本质与特征决定的.高等教育"集人才培养、科学研究和社会服务三大功能于一身,培养学生的过程是一种主动的过程."高等教育的实质是遵循教育规律实施教学.高等教育具有公益性,社会成员享有均等的受教育权,以不断提高国民素质和整体受教育水平为出发点.教育是培养人的活动,它在体现国家意志的同时必须符合教育规律.学校的教育秩序是经过长期的教育实践而形成的一种范式,这种范式决定了学校与学生之间首先形成教育法律关系.教育法律关系是教育法律规范在调整学校与学生之间关系过程中所形成的权利义务关系,在教育法律关系中,学校是教育者,学生是受教育者,学校享有教育权力,学生享有受教育权利,权力和权利相互影响与相互促进,共同为实现教育理想目标服务.因教育的本质和特征决定,教育法律关系的设定必须遵循教育规律和教育发展的需要,必须体现教育的综合性特点,为社会公益事业服务.遵循教育需要设定权利义务,在学校权力与学生权利间寻找最佳平衡点.学校在实现教育目的范围内行使权力,学生有容忍的义务,但学校权力不应侵犯学生的私人权利.遵循教育需要设定教育方法、运用教育手段,实现教育利益最大化.教育理念、教育性质、教育程度等对教育方法和手段有影响,但教育方法和手段主要应服从教育发展的需要,为教育目标服务.教育是学校一切行为的轴心,学校与学生之间的关系始终以教育为中心而展开.

　　(二)教育行政契约法律关系之行政关系分析

　　公立学校为"公营造物",私立学校的设立也要国家批准,国家垄断教育资源并在学校行使权力,这些都为教育粘染上了行政色彩.法国人让·里韦罗说:"行政及是政府当局,有时是私法机构,为满足公共利益的需求,必要时运用公权力的特权来活动."行政代表着权力,原本指国家行政机关运用国家权力对行政相对人进行管理,达到国家设定的管理目标的活动.

　　根据行政权力的强弱,将行政行为分为强行政行为和弱行政行为,强行政行为命令性和强制性因素居于支配地位,弱行政行为妥协性和自愿性因素居于支配地位.学校在国家法律授权范围内行使的行政行为是弱行政行为,其行使的是教育学生的行为,不是管理学生的行为,虽在教育过程当中对学生也有管理行为,但也只是为教育的需要,并为教育内容所包涵,因此,学校不是完全的行政主体.在教育过程当中,学生是知识的接受者,不是完全的被管理对象,而且在长期的教育实践中,学生一直称自已就读的学校为"母校",学生没有把自己置于管理相对人的地位.学校的行政行为实现的目标是教育目标,不是社会管理目标,学校与学生之间的关系不是完全意义上的行政法律关系,而是带有行政性的法律关系.行政是为教育服务的,是为教育提供组织实施的方法,其应尊重教育规律,适应教育发展需要.现阶段中国的教育法有行政法律属性,随着国家、社会和教育的发展,如行政组织实施方法不能适应教育发展的需要,甚至阻碍教育发展时,教育就要"去行政化",如此,学校与学生间的行政法律关系将会被弱化.虽然从实定法的视角看,学校是法律法规授权组织,是行政主体,但从应然和发展的视角看,学校回归为教育主体更为合适,也就是说,与教育法律关系相比,学校与学生之间的行政法律关系处于从属性地位.

　　(三)教育行政契约法律关系之契约关系分析

　　运用国家权力推行教育基本义务,满足公民的受教育权利,虽不是一般私法行为,但也应遵循教育规律,避免国家权力的过分侵入,弱化教育行政行为的单向性、命令性和强制性,强化教育行政主体与受教育者的沟通与合作.为实现教育目的,学校提供教育服务,学生接受宪法规定的受教育权利,双方之间形成对等的权利义务关系,虽然学校享有在一定范围内概括性的教育决定权,但基本上都是在学生同意的前提下进行的,学校与学生之间存在为追求教育目的依合意成立的契约关系.契约以平等、自愿为原则,双方当事人在意思表示一致的基础上就契约的内容进行协商达成一致,契约是缔结教育法律关系的手段和桥梁.因此,契约法律关系从属于教育法律关系,其内容和形式都是为教育法律关系的缔结和运作服务的.缔结契约法律关系必须适合教育的需要,不应追求经济利益最大化,损害教育目的.契约关系始终应以教育关系为中心,为教育关系服务.脱离教育关系谈契约关系,会导致教育领域的乱收费、权力寻租、学校价值失衡、教育行为失措和学校功能变异等严重问题,损害国民教育的社会形象和公信力,"侵害教育的平等权利,影响社会的公正,给社会带来不稳定因素."不利培养合格建设人才,不能实现宪法规定的公民平等的受教育权.

　　参考文献:

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