通过法治制度创新全面推进国家治理现代化

　　十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化”作为全面深化改革的总目标。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出全面推进依法治国，这对实现国家治理现代化有着里程碑式的意义。

　　十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总目标。依法治国对党的执政地位、国家的健康快速发展、人民的福祉都有着密切而深远的影响，这必将从制度和体系上唤醒国家治理的力量，确定国家治理现代化的依据和目标，将对实现中华民族伟大复兴中国梦提供坚实的制度保障［1］。

　　一、国家治理现代化的意义

　　国家治理现代化包括两个方面: 一是治理体系的现代化; 二是治理能力的现代化。通过建立规范化、科学化、程序化的国家制度，使治理者在治理过程中结合法治思维和法律制度，实现治理能力现代化。十八届三中全会将“国家治理体系现代化和治理能力现代化”合二为一，就是为了体现全面深化改革的总目标，把推进国家治理现代化提到前所未有的战略高度，这也是对我国进行改革开放以来经验的总结。国家治理现代化中推进体系的现代化与实现治理能力的现代化，是同一政治过程中的两个方面，这两个方面相辅相成［2］。

　　国家治理现代化是实现中国共产党治国理念新变革的必然途径。先进的治理体系和治理能力是政治体制改革的基础，同样，现代化的国家治理体系是我党执政的基础，现代化的治理能力是巩固我党执政的必要条件。通过不断推行治理体系和治理能力的现代化，可以使党在执政过程中更加注重治理能力的建设，增强制度意识和法律意识，通过建立更先进的制度和法律来治理国家，把已有的制度效能转换为治国理政的效率。当前，我国公民社会与法律意识逐渐成熟，既有的管理模式对社会发展的束缚不断体现，甚至一些地方的本位主义、地方主义已经影响了国家治理体系的严肃性，影响了党在改革中的权威性。只有通过逐渐转变治理方法，才能进而实现政府和社会的共同管理。

　　国家治理现代化是实现社会主义现代化的必然要求。“富强、民主、文明、和谐”是我国社会主义现代化建设的目标。党和全国人民经过艰辛探索，我国国家治理体系和治理能力的水平有了极大的飞跃，但是也要清楚地认识到当前的国家治理体系还不够完善，治理的主体成分失衡，治理的方式过于简单。这主要体现在一些法律法规的不够完善，部分社团管理制度的缺失，参与治理的社会基层组织不够多，治理过程中只求治标而不求治本的问题依然存在。一个地区的治理水平过多地依赖于执政者的治理水平和经验，并没有建立起能够保障社会主义现代化的较为完善的法律制度。2005 年一位18 岁的美国中学生当选为希尔斯代尔市的市长: 为什么美国政府能够如此自信地让一位刚成年的中学生来治理一个城市呢?

　　美国社会学家托马斯·弗里德曼说到，美国的现代化不在于华尔街，也不在于硅谷，而在于现代化背后长盛不衰的法治和制度。国家治理现代化是我国社会主义现代化建设的重要制度保障，这同时也需要通过法律和制度促进并保障各项目标的实现。

　　国家治理现代化是不断发展和完善社会主义民主政治的重要举措。推进国家治理现代化，主要是围绕如何控制政府职责范围的基本管理方式，国家治理的要义在于保证人民当家做主，在合理健康的治理体系下，使得各阶层和各社会团体共同参与国家治理，将权力的监督和运用赋予公民，积极促进各社会团体在现代化治理中发挥作用，同时也正是这些力量将成为发展基层民主的重要途径和形式［4］。要实现国家治理现代化，必须充分依靠国家、政府、社会三个层面的共同治理，使得在国家事务和公共事务的决策与建设中，公民可以积极有序地参与，在政府法制、服务等社会管理中，可以更加广泛地听取民意，获得更广泛的群众基础。通过各种决策咨询、听证会、新闻发布等制度使民众可以及时地知晓、建议、参与到公共事务中来，完善国家与公民之间平等地协商对话、合作的良性互动关系。

　　二、依宪治国是国家治理现代化的根本保障

　　十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将依宪治国作为依法治国的前提，政府的法制化执政，最关键的是依宪执政，培养全民“宪法至上”的信仰。想要提升法治建设的广度和深度，要逐步营造尊宪护宪的社会氛围，培养公民的宪法意识和宪法信仰，以法治思维和法治方式来促进改革、维护社会和谐［5］。依宪治国就要依宪执政，是党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的最佳实现形式。依宪治国确保了党在国家治理中的领导地位，确保了人民当家做主的各项权利，确保了依法治国的顺利进行。

　　社会主义法治国家建设的首要任务是全面地贯彻宪法，这同时也是基础性工作。宪法是党和人民共同意志的体现，宪法所代表的权威，就是党和人民共同意志的权威。同样，宪法所具有的尊严，是党和人民共同意志的尊严。只有全面实施宪法，人民的根本利益才能得到保证。切实尊重和有效地实施宪法，是人民当家做主的保证，党和国家的事业才能顺利发展。相反，宪法一旦受到漠视、削弱甚至破坏，何谈人民的权利和自由? 党和国家的事业必然受到重挫，这是在长期实践中总结出的宝贵经验。

　　依宪治国在战略布局上体现了依法治国与依宪法治国的关系。宪法规定了国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力，是国家的根本大法。但在现实实践中“违法有后果、违宪无所谓”的现象并不少见，少数人忽略了宪法的根本地位，认为宪法不具有直接的法律效力。党的领导与依法治国的关系，强调了依宪治国在战略布局中的根本性地位。宪法确立了中国共产党在全国的领导地位，这作为中国特色社会主义最本质的特征，是实现中国特色社会主义法治最根本的保证。

　　有人形象地将“国家治理现代化”称为继“四个现代化”之后的“第五个现代化”。英美等国的现代化发展，离不开宪法在其中所发挥的作用。从英国最古老的《自由大宪章》到美国的《独立宣言》，宪法对西方现代化的发展所起的基础支撑作用非常深远。

　　宪法规范了国家治理现代化中的各项改革活动的框架，是国家治理现代化的价值索引和制度支撑。同时国家治理现代化的探索也在推动宪法的发展，理念和制度的不断创新也让宪法的现代化转型成为必然。

　　依宪治国确保了宪法在全局部署中的优先性。宪法的基础性地位必须优先保证和巩固，宪法的规定必须优先实施［6］。基础不牢固，上层设计得再完美也必然倒塌。只有宪法权威首先被明确，才能确立法治权威，全面地推进依法治国。同时健全宪法实施和监督制度，不断完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，进一步健全宪法解释程序机制等，这些都是实施宪法优先性和基础性的关键。

　　三、通过法治制度创新全面推进国家治理现代化

　　制度创新能保证体系活力和管理能力的适应性。创新和完善各领域的法律法规和制度，减少体制对管理带来的阻碍和影响，使制度的发展更加能够适应社会管理形势的发展，以更加科学、规范地管理各项事务［7］。国家治理现代化的一个标志就是国家与社会在公共事务管理中的权力制衡、协调互补与互相合作，所以社会管理体制的改革创新必须坚定积极地推进。

　　十八届三中全会强调国家、政府和社会三个层面在治理上的互相协同，标示着党的执政理念已经逐渐脱离原先政府自上而下的命令式“管理”模式，而是向自上而下的政府协调与自下而上的社会自我管理相结合的“综合治理”转变［8］。

　　( 一) 国家层面的制度创新是实现国家治理现代化的根本

　　十八届四中全会在做出全面推进依法治国的战略部署的同时，将法治确定为治国理政的最基本方式，法治的观念和具体措施将进一步完善和落实。国家治理现代化的本质是用什么样的价值观和评判标准来贯彻和维护制度和体系。有什么样的价值观和评判标准，就会建立什么样的治理体系，这里包括如何保证全民享有同等的自由、同样的公正、同样的司法、同样的人权，这也是依法治国的精神价值所在。所以国家层面的制度创新是根本，通过国家层面的战略力量，扩大公民和社会组织有序地参与社会公共事务，使社会各阶层民众都能平等地参与到社会治理中来。

　　依法治国就是要在国家治理过程中要求治理方式规范化和程序化。国家治理在法治化过程中，不仅要实现管理上的有法可依、执法必严和违法必究，即严格遵循法律所做的具体规定，而且要从实质上去理解和接受法治的精神、原则和理念，这样就达到了形式法治和实质法治的统一，这要求从国家层面进行思考，尤其是在国家具体政策的制定上。十八届四中全会提出要建立多项全新而具体的新制度，需要在国家运行的机制、体制上提出创新，如行政机关内部重大决策合法性审查机制、责任倒查机制，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制等。国家层面的制度创新是从顶层激励政府层面和社会层面的法治制度改革，是整个社会制度创新与治理能力发展的风向标。国家层面的制度创新必须要与依法治国的精神相融合，与法的价值相融合，引领和协调法律制度对国家治理现代化的精神激励，使法律制度成为国家治理现代化内在的支撑体系。

　　( 二) 政府层面的制度创新是实现国家治理现代化的重要保障

　　建立法治政府是依法治国的基本条件，政府的法治建设的完善与否直接关乎依法治国是否能够实现及实现的质量和效率。当前社会环境下，政府往往是法治运行过程中的推动者甚至是指导者，所以政府层面的法治和管理制度的创新是实现国家治理现代化的重要保障。

　　政府层面的法治化创新的各项探索将不断地促进和巩固国家治理现代化。2014 年3 月，深圳市出台了《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，该方案明确规定，法官待遇与等级挂钩，不再与以往的行政级别挂钩。法官的晋升等级主要根据任职年限、资历和工作业绩等; 不同等级之间的法官不再具有行政隶属关系。青海省正在探索实施主审法官联席会议制度。这样的联席会议制度会出现院长、副院长、庭长都有可能不再是主审法官，一些经验丰富的资深法官也可以担任主审法官。通过联席会议对合议庭意见中有分歧的案件进行研究和讨论，这种非指导性的意见，可以帮助合议庭成员化解部分分歧，做出一致决定。这样的制度创新能够分担审判委员会的压力，增强了案件的专业氛围。

　　当前的制度创新应该主要围绕导致政府职能错位、越位的旧的体制，使得政府不断适应社会的变革和经济的发展，这需要政府层面的制度能够充分体现“以人为本”和“服务为主”的理念，改变以往的执法模式，营造更加透明、公正、公平和公开的制度氛围。

　　( 三) 社会层面的制度创新是实现国家治理现代化的催化剂

　　国家的治理包含人们的自治和自我管理，所以这就决定了治理主体的多元化。治理主体实际上除了人们理解的一般意义上的政府外，各种社会组织和民间团体及各社区都是治理主体的重要力量。作为连接政府和广大群众的桥梁，非政府组织、民间团体、自治组织的数量和作用还远远不能满足当前社会治理现代化的要求。社会组织的现代化关乎国家治理的系统性和整体性，社会组织是政府推进治理现代化的重要承接者，广泛发动各类社会组织和公民参与政府的治理工作或者进行自治，使社会组织成为公民有效政治参与的重要载体，能够健康、快速地实现国家治理现代化。所以，社会层面的制度创新是实现国家治理现代化的催化剂。

　　社会层面的制度创新能够增加社会成员表达诉求的机会，拓宽公民参与公共事务的渠道，整合国内不同利益主体，构建起通过谈判、协商、对话等方式解决社会矛盾的机制。同时提高公众对公共政策设定的影响力，协调施政者与受众者对共同问题的意见统一，这已成为考量国家体制与政府治理有效性的重要指标。1995 年，联合国全球治理委员会在报告中指出，公共治理的直接主体包括政府、私人组织和其他公共组织，在地位平等的基础上共同参与并进行公共事务的管理。当前我国社会组织的体系和管理方式无法适应新形势的要求，社会组织的公开透明化不够，专业化程度不强，法治保障较弱，这都是制约社会组织有效参与国家治理现代化的重要因素。社会层面的制度创新直接面向的是广大人民群众，其参与的广度与深度是实现国家治理现代化的关键所在，通过不同组织和团体及民众自发的制度改革，可以更快地推进国家治理现代化。

　　结语

　　国家治理现代化从其形式上来看包括行政制度、民主政治、市场制度、司法制度及生态环境等的现代化，但是从国家治理现代化的运行实质上分析，其本质是各项法治制度和规定所保障下的现代化。要健康、快速地实现国家治理现代化，依法治国是关键也是基础。而作为依法治国的根本，依宪治国的各项制度首先要受到保护并得以贯彻实施。要想在治理过程中实现有法可依、有法必依，就需要国家、政府和社会群体不断进行各方面的制度创新，并且从精神上和思想上领会法治在国家治理中的基础性作用，更好地让法治助力国家治理现代化，实现先进、科学、规范、透明的国家治理体系和治理能力现代化。

　　参考文献:

　　［1］徐猛． 社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径［J］． 学术探索，2014( 5) : 9—17．

    ［2］韩振峰． 怎样理解国家治理体系和治理能力现代化［J］． 中国民政，2014( 1) : 50—51．

　　［3］莫纪宏． 国家治理体系和治理能力现代化与法治化［J］． 法学杂志，2014( 4) : 37—42．

    ［4］李抒望． 正确认识和把握国家治理现代化［J］． 社科纵横，2014( 1) : 61—65．

　　［5］杨克刚． 宪法———国家的根本法［J］． 管理学家，2011( 2) : 55—60．

　　［6］王安鹏． 论我国宪法监督制度的完善［J］． 理论月刊，2011( 2) : 21—26．

　　［7］程宇清． 国家治理体系和治理能力的现代化［J］． 经济视野，2014( 9) : 43—48．

　　［8］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013 －11 －16( 01).